中小學內部治理實踐中的問題與對策

摘? ? ? 要 中小學內部治理是教育治理的重要組成部分和具體實踐之一。伴隨教育治理理論與實踐的持續探索和精進，治理理念和行動方式深刻影響著中小學校貫徹落實教育方針、調動教師積極性、增強辦學活力的觀念和方式。本文從中小學內部治理實踐的操作定義出發，鎖定“未真正實現多元主體共建”“未實現共建中的有效參與”“不善于在參與中運用法治方式”三個主要問題，并從主觀認識、環境影響、能力素養三個角度闡明原因，并形成學校內部治理實踐的優化策略，包括校長引領下構建人本、民主、實用的學校規章制度、學校管理團隊協同多元主體有效參與學校計劃制定、每位管理者著力提升自身的法治思維品質。

關 鍵 詞 中小學內部治理? 民主參與? 依法治理

引用格式 劉曉英.中小學內部治理實踐中的問題與對策[J].教學與管理，2022（10）：15-18.

中小學內部治理是教育治理的重要組成部分和具體實踐之一。伴隨教育治理理論與實踐的持續探索和精進，治理理念和行動方式深刻影響著中小學校貫徹落實教育方針、調動教師積極性、增強辦學活力的觀念和方式。

一、中小學內部治理實踐的操作定義與突出特點

學校治理實踐是指在現代治理理念指導下發生的學校治理活動，包括學校作為治理對象的活動和學校作為治理主體的活動。

1.中小學內部治理實踐的操作定義

有的研究認為：“治理本身相對于統治與管理，其內蘊著的是一種新型關系理念和操作技巧的變化，其核心關系是合作伙伴關系”[1]，表明治理實踐是一種合作關系的構建過程;有的研究認為學校治理是“學校利益主體基于對學校品質和學校發展的共同追求，對學校課程、教學、管理等教育公共事務進行平等參與和民主協商，并產生實質影響的實踐”[2]，表明治理實踐是多元利益主體的平等共建過程;還有的研究認為學校治理可以理解為“學校制度體系、治理模式、治理能力等方面的成熟與完善，是學校從傳統治理向現代治理轉化并產生積極效果的過程”[3]，表明治理實踐是學校在系統、綜合、整體改進中漸進現代化的過程。整合文獻研究和學校治理實踐中便于操作、易于理解、關注效果的客觀實際，形成如下操作定義：中小學內部治理實踐是指以校長為領導者的學校多元利益主體，共同協商學校如何設計組織架構、建設學校制度、制定學校規劃、管理學校事務、配置教育資源，綜合運用經濟、行政、道德、法治等多種方式解決現實問題，實現立德樹人目標，保障師生合法權益、促進學校優質發展、助力教育治理現代化的活動。

2.中小學內部治理實踐的突出特點

（1）強調多元利益主體共建

從治理主體上看，校長、中層干部、教師、學生、家長均是學校內部治理的重要利益主體，共同參與學校建設。校長是多元主體參與治理的領導者，中層管理者協助校長進行學校內部治理;教師是學校治理的主力軍，其治理理念及行為方式直接影響著學生成長;學生作為學校治理的最終受益者，其參與學校治理的內容、形式及其呈現的效果體現著學校是否真正尊重學生的主體地位;家長與學生的利益是一致的，其參與學校治理的主要目的在于為學生提供更好的學習和成長環境。

（2）注重共建中的民主參與

從治理過程上看，學校內部治理主體應當共同參與學校的治理實踐，教師通過教職工代表大會、全體教師會、業務研討、日常溝通等多樣途徑，平等協商學校的各項管理工作并自主表達個人意見和建議，為校長最后決策提供有價值的信息參考;學生通過學生會、班會、學校意見箱等途徑，提出自己的成長需求及對教師、學校的看法和建議;家長則通過家長委員會、家長教師協會、家長開放日等形式，針對學生成長和學校發展提出建設性意見和建議。

（3）突出法治在參與中的價值

從治理方式上看，在行政方式、經濟方式、道德方式、法治方式等諸多治理方式中，現代學校內部治理更加突出法治方式在民主參與中的作用和價值。這不僅因為法治具有規范和監督學校治理主體參與管理過程的功能，而且因為法治方式是各種方式的整合器，其他方式在學校管理中的有效運用均以合法性為前提和基礎，還因為它所具有的深切的教育意義，以其遵守規則、注重程序、取向公正的特點，促使主體參與更加理性、有序和有效，并經由教師良好的法治意識和能力，實現培養學生現代意識的目的。

二、中小學內部治理實踐中的問題及其成因

1.學校內部治理實踐中的突出問題

（1）多元主體共建的缺乏

目前的學校治理實踐中，存在雖有共建口號、未見真實具體做法，雖有共建形式、未見主動參與行為，雖有個別主體參與，未見多元主體共建氛圍等問題。在以校長為領導的五類治理主體中，教師雖然可以通過教代會等途徑參與學校事務的管理，但還停留于被動接受管理層的決策引導，而非真正意義上共建主體;學生和家長還未真正躋身于治理主體地位上，學校在做出與學生利益密切相關的重大決策前，征求學生想法和家長建議的實際安排較少，其作為共建主體影響學校決策和發展的作用尚未顯現。

（2）有效參與共建的缺乏

有效參與是校長、中層管理者、教師、學生、家長各類主體自覺、主動參與民主共建的過程，真正影響著共建決策。但是，實踐中無效參與的現象時有發生。以教師參與為例，在教代會討論議案時，有的教師對學校的辦學理念、育人目標、制度建設、計劃安排漠不關心;在民主日征集意見時，有的教師認為自己的看法和觀點，多次不被學校采納而感到未獲得尊重，從而默不做聲或者不愿意表達真實建議。

（3）運用法治方式的不足

法治方式是現代學校內部治理的必備方式，是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。有的學校管理者、教師和家長不善于依法依規破解現實問題，而是相信行政力量或是人情關系更有效率，從而更多地通過行政手段、道德手段去應對管理問題。當教師、學生、家長、社會間發生復雜的利益沖突時，由于法治方式的缺失，不僅沒有解決棘手的問題，反而陷入“人治”困境難以自拔，引發學生、家長和社會的抱怨、不信任或負面評價。gzslib202204012036

2.產生問題的主要原因

（1）未深刻認識治理育人的終極目標

治理目標是多層次的，分為個體、學校和社會三個層面，即學生和教師合法權益得以實現、學校獲得優質發展和內部治理更加趨于現代化。從育人本質上說，學校治理的終極目標是育人，即經由包括學生自身在內的多元主體參與共治學校事務，推動學校發展，最終促成學生合法權益得以實現，促成學生健康成長。無論是教師無效的民主參與，還是管理者不善于運用法治方式，均存在對治理育人終極目標缺乏深刻認識的問題，從而出現了民主參與中過于關注自身利益、尊嚴而忽視有效參與學校管理的真正意義指向;出現了日常管理中傾向于追求便捷效率、省時省力而忽視治理行為對學生和家長的教育引導價值;還出現了由于治理目標不清晰，難以找到內部治理的切入點、主線、重點和有效解決問題的措施，從而導致抽象、空洞、流于浮表、隔靴搔癢的治理實踐，最終使治理行為游離于育人目標之外。

（2）未形成有效參與治理的制度和平臺

多元主體在共建中不能有效參與有兩個主要原因：一是尚未建立起激勵多元主體有效參與的學校規章制度。學校大小事務的決策，由管理層說了算，民主氛圍不夠，導致信任感和安全感的缺失;二是缺少持續穩定的多元主體參與的平臺。教師、學生和家長雖有參與治理愿望和豐富的內容，卻沒有常態化的交流載體和平臺，這使得民主協商過程流于形式，參與很難達到預期效果，未贏得教師、學生和家長的認同和依賴。

（3）未真正關注依法治理能力的提升

依法治理能力是運用法治思維和法治方式規范管理學校，破解學校現實問題的能力，是治理現代化的重要標志之一。尤其在革新學校內部管理機制、調整各類主體權益表達方式的過程中，每位管理者面臨著更加復雜的管理問題，諸如教師的多元訴求挑戰現有學校規章制度、家長和學生的權利主張存在偏差錯誤等等，如此就更需要提升依法治理能力。但此種能力的提升僅僅被認為是學校法治副校長的主責主業，而學校教學副校長等其他管理者，甚至校長本人對依法治理能力的培養缺乏足夠的關注度，導致管理者在應對和解決學校教育管理問題時，較難落實公正、平等的現代治理理念。

三、中小學內部治理實踐的優化策略

1.校長引領下構建人本、民主、實用的學校規章制度

從制度改進的角度分析，學校內部治理需要一套與其理念相適應的學校內部規章制度，這是校長、管理團隊和教師治理行動的重要依據。目前學校規章制度應當更加強調人本、民主、實用的特點，突出激勵人、發展人的功能，其目的和內容應體現以人為本的理念，其產生過程應體現民主參與和依法參與的精神，其運行效能應體現為能夠真正解決現實問題。那么，校長作為多元治理主體的領導者，如何引領學校構建人本、民主和實用的規章制度？

（1）以現代治理理念為方向指引

現代治理理念強調多元主體的協商共治與平等對話，注重各方權益的動態平衡與關系調和，強調學校管理中的系統綜合與實踐建構。“人本、民主、實用”的改進目標與現代學校治理理念相互吻合。以這一理念為指引，“意味著學校走向一種新的、更高追求的管理階段，突出尊重差異、承認尊嚴、寬容錯誤、內化價值、認同思想、協商對話、和諧共處等價值概念”[4]，它能夠指引學校規章制度從約束人向發展人改進、從一言堂向勤商量改進、從無用向實用改進。

（2）以學生管理制度為改進起點

以改進學生管理制度為起點是構建學校規章制度改進路徑的內在選擇。從現代學校制度建設理論分析，“在現代學校制度的框架下，所有的規則體系都是圍繞更好地促進學生發展來構建的”[5]，“現代學校制度可以被界定為‘一個好的、關于學校的規則體系，其核心和最根本的要求是學校的一切以學生的發展為根本”[6]。可見，學校規章制度應當以促進學生發展為基點進行系統構建，而學生管理制度作為整體改進學校規章制度的起點，切中了改進的最核心部分，且最容易激發和凝聚學校全體教師和全校家長的改進力量，積累教師和家長參與學校管理的經驗，為改進其它管理制度奠定理念和實踐基礎。

（3）以“四階六步”為實踐路徑

承接以上理念和起點，借鑒多所學校的改進經驗，將整體改進學校規章制度的具體路徑總結為“四階六步”。第一階段是改進與“發展人”密切相關的制度，包括改進學生管理制度和改進教師管理制度兩個步驟。以改進班規、校規與學生密切相關的制度為起點，強化制度激勵人和發展人的觀念并落實在行動中;將學生管理制度改進的經驗遷移至與教師密切相關的教研制度，以保障和拓展教師的專業自主空間，落實教師主體地位，提升教師的民主和法治意識。第二階段是改進與“民主參與”密切相關的制度，包括改進教職工代表大會制度和改進家校合作制度兩個步驟。在教代會上，教師有了向著更為廣闊的民主參與平臺漸近的信心和經驗，得以充分發揚民主精神;管理者和教師經歷了學校內部多元共治的歷練后，逐漸從參與改進校內師生制度拓展到改進家校合作制度，即從參與優化內部管理拓展到參與協調外部關系。第三階段是改進與“解決問題”密切相關的制度，即改進專項制度步驟。經過學生管理制度、教師管理制度的改進，校長和教師們已經很熟悉制度改進的理念、原則及方法，這時，就有了精力和能力去聚焦學校某個亟待解決的問題，主動構建和完善某個或某類規定，有針對性地改善或調和某種關系。第四階段是改進與“綜合管理”密切相關的制度，即改進學校章程行動步驟。校章是學校的“憲法”，在班規、校規、教研制度、教代會制度、專門制度的改進中，會自然而然地涉及到學校章程的深度反思。經過前期民主參與管理的經驗積累和氛圍營造，校長和教師們會自然而然地聯合家長和社會，共同形成更加符合現代學校制度要求的學校章程。

2.管理團隊協同多元主體參與學校計劃制定

近年來的學校治理實踐亦表明，多元主體共同參與學校計劃制定是共建中的常見載體和有效策略，通常體現為學校管理團隊經過學習教育政策法規、初步起草計劃方案、廣泛征求同行的意見和建議、組織師生和家長多次研討、反復修改完善等環節，最終形成共同治理理念和行動計劃的過程。可以說，通過多元主體共同參與每學年、每學期、每個項目的計劃制定，才能逐步形成真正持續共治的學校氛圍。多元主體有效參與學校計劃制定需要把握三個結合。gzslib202204012036

（1）開門問策與潛心深思相結合

開門問策是管理團隊征集意見、凝聚共識、接受監督的多元主體共治過程，而潛心深思則是管理團隊認真分析工作現狀及相關政策要求，理清工作思路、科學起草計劃的必經狀態，是開門問策的根基。只有經過潛心深思的計劃，才有開門問策的自信和價值，也才能真正吸引多元主體提出意見和建議，而隨意、空洞、未經思考的計劃則不能激發多元主體的參與熱情和共鳴，更談不上多元主體共治。

（2）民主立場與民主智慧相結合

以潛心深思的計劃吸引多元主體共治，表達了管理者尊重多元主體參與學校管理的民主立場。但是，僅有民主立場還不夠，因為參與主體的民主意識和能力參差不齊，所以更需有民主智慧，體現在：不要因為計劃征集意見過程中參與者“總是保持沉默”，就省略掉開門問策的民主環節，因為“問了不說”與“不問不說”有本質區別，“不問不說”是沒有任何民主跡象的，“問了不說”則表達了管理者真誠的民主姿態;也不要因為參與者說不出有價值的意見，就僅僅走個民主形式，從“不說”“說的沒價值”“說的有價值”直到“說得很有價值”，需要經過一個長期的過程。

（3）正式意見征集與非正式調研相結合

學校各層各類計劃的重要程度不同，意見征集的方式也不同。對于學校重要的計劃和關鍵任務的策劃，需要嚴格按照計劃制定過程認真實踐，以保證學校規章制度、年度計劃、教學計劃及重點活動的策劃的質量和效益;對于日常具體的活動計劃或安排，則可以通過電話、微信、郵件等方式，可以在課間、食堂或正式會議的間隙里，向參與者征求關于計劃的意見和建議。如此將正式與非正式的民主形式相結合，才能真正實現有效參與。

3.管理者提升自身的法治思維品質

法治思維是一種基于公平、規則等法治固有屬性去認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。為了提升治理主體的依法治理能力，需要持續培養其法治思維品質。那么，學校管理者和教師如何提升法治思維品質？除了法治專題學習、法治實踐歷練等顯性途徑外，建議在日常管理的語言表達和行為細節中，注重潛移默化地提升法治思維品質。

（1）注重在工作場景的語言表達中提升法治思維品質

語言是思維的外殼。在書面匯報材料、各種場合的公開發言及與學生家長的日常交流對話中，學校管理者和教師的語言表達應當體現出主張公平、依規行事、遵從程序、尊重權利的特點，而不是依仗個人權威、漠視權利、偏好效率、忽視育人本質。

（2）注重在日常管理的行為細節中提升法治思維品質

行為亦是思維的外殼。每位管理者需要在計劃、執行、檢查、總結過程中，體現出民主法治、自由平等、公平正義的社會主義法治理念，懷著一顆公正心，基于事實，依靠證據，按照既定規則和程序辦事。具體行為細節體現為以下五個方面：一是布置工作時，提前公布工作計劃，讓教師有心理準備;二是組織實施時，注重人、財、物的公平合理分配，尊重教師獲得公正資源分配的權利;三是協調過程中，注重正向協調學校、教師、學生、家長間的權利義務關系，不要因為急于解決問題，就以違規方式解決;四是質量監控中，注重目的合理與手段合法。有的學校為了監控教師日常備課及工作狀況，在教師辦公室安裝監控器，引發了教師不滿，侵犯了教師的隱私權;五是指導過程中，平等對待每位教師的專業表達權利，而非武斷地命令教師改變專業理解;六是評價過程中，依據民主產生的評價標準和既定評價程序進行，真正做到公平、公開和公認。

綜上所述，漸近現代化戰略目標的學校內部治理實踐是在校長引領下構建起一種人本、民主、實用的學校規章制度，以學校管理團隊協同多元主體有效參與各層各類計劃制定為關鍵行動，以提升每位管理者法治思維品質為行動基礎的活動過程，以最終形成公正理性、尊重權益、平衡協調的治理狀態，更好地實現立德樹人根本任務！

參考文獻

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