國際海底區域環境保護制度分析與中國實踐

萬瀏　劉大海　王小華等

關鍵詞：國際海底區域;深海環境保護;環境保護制度;深海礦產資源;人類共同繼承財產

中圖分類號：DF90;P744 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2022）02-0011-07

0引言

根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），國際海底區域（以下簡稱“區域”）指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。近年來，隨著陸地礦產資源勘探開發向深海礦產資源勘探開發的戰略轉移，全球對“區域”礦產資源的關注度越來越高。除礦產資源外，“區域”環境資源也是有助于增加人類福祉的自然資產，對其加以保護是遵循“人類共同繼承財產”原則的重要內容。作為全球海洋治理的重要環節，加快并完善“區域”環境保護制度研究以及實行“區域”開發與環境保護并重制度是提高海洋資源和礦產資源開發利用和保護水平的前提[1]。

以“區域”環境保護相關法律條文的誕生時間為節點，“區域”環境保護制度的形成和發展過程可分為4 個階段。① 萌芽階段（1945—1970 年）。1945年《聯合國憲章》的生效宣告聯合國正式成立，聯合國的成立是“區域”立法和“區域”環境保護制度產生和完善的前提。1970年聯合國大會通過《關于各國管轄范圍以外海洋底床與下層土壤之原則宣言》，這是在國際范圍議定的第一個關于廣大海洋區域的制度，為后續進一步制定“區域”環境保護法律奠定基礎。② 成形階段（1971—1996 年）。1982年《公約》對“區域”環境保護進行相關規定，即由國際海底管理局（以下簡稱管理局）代表全人類行使“區域”內資源的一切權利，且對“區域”環境保護享有一定管轄權。1996 年《關于執行1982 年12月10日<聯合國海洋法公約>第十一部分的協定》（以下簡稱《執行協定》）正式生效，對“區域”環境保護制度的條款有進一步的規定，此時已形成“區域”環境保護制度的初級體系。③ 發展階段（1997—2010年）。管理局頒布多部法典作為“區域”礦產資源開采的行為準則：2000年管理局通過第一部深海采礦法典《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》[2];2002年管理局法律和技術委員會（以下簡稱法技委）通過《指導承包者評估“區域”多金屬結核勘探活動可能對環境造成的影響的建議》，并于2010年進行修訂;2010年管理局大會一致通過《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》[3]，其第五條對在探礦過程中保護和保全海洋環境做出規定，并在第五部分專列在“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探中保護和保全海洋環境的內容。④充實階段（2011 年至今）。2012 年管理局通過《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦與勘探規章》;2013年法技委通過《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成的影響的建議》;2016—2019年《國際海底區域礦產資源開發規章（草案）》（以下簡稱《開發規章（草案）》）經歷4個版本的變化[4]，其基本原則是確保“區域”開發利用和海洋環境保護相平衡[5]。

我國在“十四五”期間提出協調推進海洋資源保護與開發，推進海洋強國建設[6]。作為在“區域”內擁有“3種資源、5塊礦區”的深海實踐大國，我國在“區域”環境保護制度的制定和執行中面臨諸多挑戰。

1“區域”環境保護制度的發展特征

作為《公約》的重要成果，“人類共同繼承財產”原則的法律實質是主張“區域”資源為人類共有財產[7]。根據該原則，“區域”資源不僅屬于當代的全人類，而且屬于未來的人類社會。基于資源可持續發展，“區域”資源勘探與開發中的環境保護尤為重要。在平行開發制度下，本研究將“區域”環境保護制度的基本特征主要總結為3點，即理念的更新、原則的完善以及義務和責任的明確。

1.1理念的更新

“區域”環境保護制度作為“區域”制度的組成部分，其理念的更新可大致分為3個階段。①從“公海自由”原則到“人類共同繼承財產”原則[5]。英國學者Garrett Hardin認為，公共地區的環境污染問題只有在限制進入和使用公地時才能得到解決。1967年馬耳他常駐聯合國代表Pardo在聯合國大會第一委員會上建議聯合國宣布國家管轄范圍以外的海床洋底及其資源是人類的共同繼承財產[8]。“人類共同繼承財產”原則對于維護“區域”秩序發揮重要作用。②從“人類共同繼承財產”原則到“海洋命運共同體”理念[5]。以美國為首的發達國家拒絕簽署或批準《公約》，對“人類共同繼承財產”原則帶來挑戰。作為“人類共同繼承財產”原則的繼承發展，我國提出的“海洋命運共同體”理念更強調合作共贏和可持續發展，可被借鑒或引入國際立法，用于指導“區域”資源的保護和可持續發展。③“海洋命運共同體”理念進一步契合全球海洋治理體系變革[5]。“海洋命運共同體”理念是指導全球海洋治理體系變革的新方案。考慮到海洋的互通互聯特性，不能僅對某個或某些區域的海洋環境進行保護，而是應將“海洋命運共同體”理念嵌入全球海洋治理體系，合力保護海洋環境和共同增進海洋福祉[5]。

1.2原則的完善

“區域”環境保護制度的形成和發展離不開相關制度原則的不斷完善。《公約》確立的“人類共同繼承財產”原則是開展“區域”環境保護的基礎和前提[9]。《公約》第十二部分確立海洋環境保護和保全的一般原則。管理局在相關規章中引入“風險預防”原則和“最佳環境實踐”原則，如在《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》中規定管理局和擔保國應采取《里約宣言》原則15的預先防范辦法，確保對海洋環境的有效保護[10]。

為推進《公約》第十一部分和《執行協定》，尤其是為確保根據《公約》第一四五條有效保護海洋環境免受有害影響，《開發規章（草案）》（2017版）進一步完善海洋環境保護的原則，其第四部分“環境事項”的第十七條規定管理局、擔保國和承包者應適用6項原則，即“生物多樣性”原則和“生態完整性”原則、“最佳環境實踐”原則、“風險預防”原則和“最佳科學證據”原則、“生態系統方法管理”原則、“公眾參與”原則以及“合作”原則，以此規劃、執行和修改“區域”內開發活動所需的措施。在當前版本的《開發規章（草案）》（2019版）中，關于環境保護的內容更加完善[5]，其第二條新增“誰污染誰付費”原則。gzslib202204012147

1.3義務和責任的明確

2011年國際海洋法法庭就國家在擔保個人或實體從事“區域”內開發活動時的義務和責任問題發表咨詢意見（以下簡稱咨詢意見）[11]。在“區域”環境保護制度中，擔保國的義務主要包括確保遵守義務和直接義務2個方面。

咨詢意見尤其強調擔保國應采取法律、規章和行政措施，在其法律制度框架下“合理適當地”確保其管轄下的人員遵守環境保護義務，以履行其確保遵守義務，即確保所擔保的承包者在從事“區域”內開發活動時遵守相關規則，包括承包者與管理局訂立的合同，管理局制定的規則、規章和程序以及《公約》的相關規定[12]。《開發規章（草案）》（2017版）第九十一條明確規定擔保國的確保遵守義務[9]，這種義務屬于“適當盡職”義務，強調的是行為本身而非結果[12]。

直接義務指由擔保國直接負擔并必須獨立履行的義務[12]，其實際是為“確保遵守”的原則性義務而存在的，通常旨在確保所擔保的承包者從事特定行為。僅與承包者簽訂擔保合同不能認為是履行《公約》規定的義務，還應包括協助管理局控制“區域”內開發活動以及采取預防性措施和最佳環境實踐以有效保護海洋環境等義務。履行直接義務可視為滿足擔保國“適當盡職”的相關因素。

承包者對海洋環境具有持續義務和損害賠償責任。《開發規章（草案）》（2017版）的“環境事項”從降低事故風險、保護海洋環境、評估環境影響和環境持續監測等方面明確規定承包者對海洋環境的持續義務;《開發規章（草案）》（2017版）附錄十的“開發利用合同標準條款”規定承包者具有海洋環境損害賠償的責任。

《開發規章（草案）》（2019版）的第四部分“保護和保全海洋環境”對與海洋環境有關的義務作出詳細規定，包括一般義務、制定環境標準和環境管理系統。與《開發規章（草案）》（2017版）相比，《開發規章（草案）》（2019版）在此部分的條文數量增加4條，條文內容則由“一般原則”變為“一般義務”。一般義務主要包括為有效保護海洋環境免受有害影響而必須采取的措施：①評估和管理“區域”內開發活動損害海洋環境的風險;②在執行此類措施時適用最佳可得技術和最佳環境實踐;③將最佳可得科學證據納入環境決策;④評估和管理“區域”內開發活動造成的環境影響。

2“區域”環境保護制度存在的問題

2.1《開發規章（草案）》的環境保護條款

2012年管理局啟動《開發規章（草案）》的制訂工作[13]。在建立保護環境和解決其潛在退化問題的機制時，環境保護制度須實現2個目標。①建立各項制度，以最大限度地預防環境損害以及降低環境損害的可能性和程度;②強調環境損害的應急響應計劃和修復計劃，并為應對可能的恢復和補償提供資金。然而國際社會迄今為止既沒有充分考慮“區域”內開發活動對整個海洋環境可能產生和實際產生的不利影響，也沒有執行《公約》明確要求的“預防、減少和控制”這些影響的措施。因此，管理局必須建立全面的框架，通過適當的制度來管理“區域”內開發活動及其對海洋環境的影響，進而對新興的深海采礦業進行可持續和負責任的環境和商業管理。

目前《開發規章（草案）》個別條款的環境保護標準尚未明確且實施性較低。《開發規章（草案）》（2017版）中涉及“環境影響評價”和“環境管理”等的部分都沒有具體說明環境保護標準。盡管在附錄五“環境影響報告書范本”中要求評估對現有物理化學環境、生物環境和社會經濟環境等方面的影響，且在附錄七“環境管理與監測計劃”中要求包含具體的質量控制和管理標準，但沒有具體說明環境保護標準。《開發規章（草案）》（2019版）中增加“制定環境標準”等內容，并提出“就通過和修改與‘區域內開發活動有關的標準向理事會提出建議”的要求，但仍未具體說明環境保護標準。

2.2《公約》非締約國的“區域”環境保護權責

《公約》生效后，“區域”資源開發方面的國際法不斷發展，各締約國也紛紛加快相關國內立法，如英國的《深海采礦法》、德國的《海底開采法》、斐濟的《國際海底礦物管理法》、捷克的《國家管轄外海洋礦產資源勘察、勘探和開發法》、湯加的《海底礦產資源法》和新加坡的《深海海底采礦法》。相關法律在環境保護方面主要有2個特征：①規定活動主體的權利和義務，在環境保護方面強調堅持“風險預防”原則的重要性;②單獨并詳細規定環境保護以及由此引發的環境損害賠償，并引入保險制度[14]。

然而以美國為代表的許多國家非《公約》締約國。美國堅持“公海自由”原則并于1980年通過《深海底硬固體礦物資源法》，規定美國國家海洋與大氣管理局可向本國公民和企業批準并發放深海海底勘探許可證和開采執照，每位領有執照者必須監控任何深海海底勘探和采礦活動對海洋環境的影響，并須向政府提交有關資料，以保護海洋環境免受美國管轄下的公民從事深海海底活動可能造成的污染。

盡管美國以國內法的形式對深海環境保護進行規定，但作為《公約》非締約國，其與締約國相比在“區域”環境保護權責方面存在較大區別。一方面，美國在國際海洋法事務中沒有領導權，不利于其海洋利益的全面保護，并影響其國際談判等外交事務[15];另一方面，在遇到不符合其利益的情況時，美國完全有理由拒絕《公約》的約束且不履行《公約》的義務[15]。不論美國未來是否加入《公約》，非締約國對“區域”環境保護制度的建立都是潛在的不可控因素[16]。

2.3“區域”環境保護制度的利益平衡

“區域”環境保護制度直接涉及環境保護與資源開發的利益平衡問題。《公約》第一四五條承認在“區域”開采礦產資源會破壞海洋環境，并要求管理局建立規則、規章和程序來保護和保存其管轄范圍內的自然資源。“區域”礦產開采與環境退化之間很可能涉及權衡問題，原則上可在二者之間取得最佳平衡，以最大限度地實現目前和未來的人類福利，并考慮在短期內公平分配深海采礦的凈利益。而要實現這些目標，就須制定適當的機制和規章來管理“區域”礦產開采及其對海洋環境的影響。gzslib202204012147

“區域”環境保護制度同時涉及開發者各方的利益平衡問題。從發展趨勢來看，隨著“區域”礦產資源勘探和開發以及深海生態系統研究的同步發展，“區域”礦產開采和環境保護之間具有不可調和的矛盾[2]。在目前尚未有深海采礦對環境影響全面評估結果的情況下，這一矛盾已經超越對環境問題本身的關注。環境保護相關規則和原則也成為各利益方保障國家利益和推行國家政策的手段和工具[13]。

3我國對“區域”環境保護的實踐和展望

3.1 參與制定“區域”環境保護制度

作為“區域”事務的重要參與者和貢獻者，我國本著“人類共同繼承財產”原則積極參與《開發規章（草案）》的談判。我國已于2017年12月、2018年9月和2019年10月就《開發規章（草案）》提交3次書面意見。在最近一次（2019年）提交的意見中，在第二部分“關于《開發規章（草案）》的重點問題”中提出獨立專家在提供海洋環境保護咨詢中的重要性，在第三部分“關于《開發規章（草案）》的具體條款”中提出增加資源開發與環境保護相平衡的原則、進一步明確關于造成嚴重環境影響后相關執行權主體的要求、建議將“申請書”改為“環境計劃”或“環境事項”以及進一步澄清和明確“環境管理系統”的要求。

由上述評論意見可以看出，我國積極參與“區域”環境保護制度的制定過程，對于深海采礦的環境保護問題也極為重視，并不斷為“區域”環境保護貢獻“中國智慧”和“中國方案”。

3.2 對“區域”環境保護的國內法探索

2011年中國大洋礦產資源研究開發協會開始對“區域”開發規章制定的跟蹤研究進行立項。2012年全國哲學社會科學工作辦公室開展“深海采礦規章制定與海洋強國戰略”社會科學基金重大項目研究。2016年《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》（以下簡稱《深海法》）在第二章“勘探開發”中規定承包者保護海洋環境以及應對“嚴重損害海洋環境等事故”的義務，在第三章以專章的形式對海洋環境保護作出規定：①承包者應在合理范圍內對采礦過程中對海洋環境造成的負面影響進行控制;②承包者應調查并評估資源開發對海洋環境的影響，并做好環境監測工作;③承包者應采取必要措施“保護和保全稀有或者脆弱的生態系統”，以達到保護生物多樣性和可持續利用海洋資源的目的。2017年《深海海底區域資源勘探開發許可管理辦法》（以下簡稱《許可管理辦法》）在“區域”資源勘探開發環境影響報告和海洋環境損害應急預案等審查內容方面進一步提供更加詳細的規則。

3.3展望

3.3.1加強深海采礦對海洋環境和生態系統影響的研究，為相關立法打下基礎

“區域”采礦對環境和生態系統影響的研究是全面評估采礦風險的基礎，而現有研究成果尚不足以對此進行支撐。同時，“區域”采礦的環境保護與其利益相關方尤其是承包者緊密聯系，對于采礦的環境評價、環境管理標準及其具體實施將直接影響整個采礦項目的正常運行和資金投入等事項，而現有科學資料仍不足以在所需的復雜操作水平上提供實現此項義務的具有信心的指導。因此，我國應在深海礦產資源勘探和開采技術（尤其是減少環境影響技術）攻關以及國際金屬市場調查等領域繼續深耕。

3.3.2聚焦勘探和開采技術研究，

為商業化開采和深海采礦產業化做好技術儲備為穩步推進海洋強國建設，我國在短期內仍須聚焦深海資源勘探和開采的技術研究，而不應急于進行深海資源勘探和開采。對內，進一步精確計算未來深海采礦的成本和收益，對風險進行正確評估，統籌考慮深海環境和生態系統保護等方面;對外，加強與發達國家的采礦技術交流與合作，促進“區域”礦產資源的開發利用，保障“區域”礦產資源的開發權益，兼顧資源開發與環境保護的科學環境管理標準。

4對策建議

“區域”環境保護制度經歷較長的發展歷程，對“區域”礦產資源勘探開發的環境保護進行較為全面的規定，但尚不完善。《開發規章（草案）》的制定對我國在“區域”的勘探開發以及國內法的制定提出更高的要求。我國是第一批申請深海礦產資源勘探合同的先驅投資者，對于參與制定“區域”環境保護制度既是機遇又是挑戰。從國際形勢來看，美國、日本和挪威等發達國家都將目光集中在深海領域。在深海礦產資源有限的情況下，我國作為全球可持續深海采礦利益相關方的代表，須踐行真正的多邊主義，有效遵守和實施國際規則，構建更加公平合理的全球環境治理體系。本研究主要從完善“區域”環境保護制度和我國參與“區域”環境保護制度實踐2個方面提出對策建議。

4.1完善“區域”環境保護制度

目前國際上已初步形成“區域”環境保護制度體系，但仍須在制定環境保護標準、探索政策環境和平衡各方利益等方面進一步完善。

4.1.1制定環境保護標準

基于《開發規章（草案）》（2019版）進一步完善環境保護相關條款，盡快制定明確且具有可實施性的環境保護標準，平衡資源開發與環境保護的關系，注重“區域”生物多樣性保護和可持續利用[17]。建議管理局專門建立關于深海采礦對環境的影響和可持續發展的科研部門，從科學層面解決由深海采礦引起的環境問題。尤其應盡快組織利益相關方與科學家召開研討會，加快“區域”環境影響評價、環境監測和環境管理標準制定。與之相結合，建立專門的環境監測部門，對各國在深海采礦過程中產生的環境問題進行監督和管理，并制定配套制度。

4.1.2探索政策環境

在建立“區域”環境保護制度的過程中，面對非締約國等潛在不確定性因素，應在國際層面探索全球性、多區域和多層次的政策環境，為相關規則的制定做好準備。深海采礦業是新興行業，多金屬結核、富鈷結殼和多金屬硫化物等不同種類深海礦產的開采活動對其原有賦存環境的影響有較大差異，利益相關方應接受發展綜合方法來保護海洋環境這一不可否認的艱巨挑戰。管理局成員國強調采取全球性、多區域和多層次的方法，為特定地點的深海采礦和相關活動制定和實施更好的環境政策和操作框架[18]。

4.1.3平衡各方利益

管理局應努力平衡各方利益，盡量避免出現任何阻礙《開發規章（草案）》按時出臺的情況。《開發規章（草案）》對主體和附件內容的側重點有所調整，其中主體內容側重于環境管理的程序性內容，而附件內容更側重于環境技術等實操內容[13]。盡管該做法有利于加快《開發規章（草案）》的討論進度，但由于附件內容關系到擔保國和承包者的切身利益，更有可能成為立法進程中各利益方博弈的焦點，管理局對此須妥善應對。

4.2我國參與“區域”環境保護制度實踐

4.2.1參與制定“區域”環境保護制度

我國作為負責任的大國，應深入參與《開發規章（草案）》的制定，同時增進與管理局的密切聯系，圍繞“區域”資源開發和環境保護中關乎國家長遠利益的重要議題積極貢獻“中國方案”。我國在《開發規章（草案）》的評論意見中應以促進“區域”資源開發為導向，統籌考慮開發成本、繳費機制和惠益分享機制，同時統籌考慮資源開發與環境保護之間的平衡，避免過于嚴苛的環境保護制度導致對資源開發產生不合理的限制。

在完善“區域”環境保護制度的過程中，可參考傳統的海洋環境保護公約以及國內法中可適用于“區域”內開發活動的海洋環境保護公約，并與現有的國際海洋環境保護法律相協調。重視“區域”采礦情況下的海洋環境保護，積極履行我國的擔保國義務，從技術層面和規則層面支持管理局的工作，提升國際話語權。同時，加強與其他國家的交流與合作，共享經驗和信息，以引領海洋秩序的意念增進國際社會的共同利益以及共同保護深海生態系統。

4.2.2繼續完善國內海洋環境保護制度