應急管理多主體的治理責任：確責、履責、問責

許靜斯， 陳安

(1.中國科學院大學，北京 100049；2.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190)

一、引言

多主體治理是現代應急管理改革的趨勢。我國應急管理的發展歷程從新中國成立后可以分為3個階段：2003年爆發“非典”，成為我國應急管理體系改革的興起之年，應急管理進入快速發展階段。2008年汶川地震進一步提高了我國對應急管理能力的認識，推動了應急管理的能力建設。2018年國務院整合了11個部門的職能，正式組建了應急管理部，與各部委統籌協調開展應急管理，進一步深化應急管理體系改革。我國的綜合應急管理體系從強調全災害管理走向重視全過程管理，各部委、各領域、各行業合作的“全災種、大應急”時代由此開啟。在各類突發事件應對中，政府部門處于領導地位，扮演的角色和承擔的責任也遠大于其他管理主體。近年來，應急管理部門面臨內外監督從緊的政治環境和突發事件頻發的社會自然環境[1]，這導致過度應急和應對不足[2]、亂作為和不作為[3]、越位和缺位[4]等矛盾的現象同時存在。

新冠肺炎疫情期間，全國多地官員由于防疫不當等原因受到處分，引起全社會廣泛討論。2021年9月10日，大連市液化氣爆炸事故造成8人死亡、5人受傷，大連坤馬燃氣公司的兩位負責人被刑事拘留，7名大連市和普蘭店人民政府的領導也被免職或停職。由于對市級和區級應急管理部門領導的處罰嚴厲程度高，且處理時間過短(問責結果在事后第三天旋即公布)，此次問責過程和結果的公平性、公正性受到各界質疑[5]。應急管理的問責邏輯應遵循政策科學規律，應當依法問責、依規問責，而不是完全根據突發事件的嚴重程度和事件應對的結果。應急管理多主體治理責任體系應當建立和規范，為問責提供制度保障。

應急管理主體的責任體系包含“確責、履責、問責”3個環節①，三者構成應急管理主體分工與合作的重要基礎，也成為相輔相成、密不可分的有機整體(如圖1所示)。在確責環節，法律法規是應急管理主體，特別是政府各管理部門職責劃分的根本依據。各地區、部門和組織制定的應急預案則是法律法規的補充，將應急管理過程中的主體責任進行細化。但一方面，法律法規的制定周期長，容易落后于最緊迫的現實需求；另一方面，應急預案的制定、評估和實施缺乏完善的監督保障，一些部門的應急預案內容滯后、形同虛設。在履責環節，各個管理主體的治理責任劃分不夠明確，對各自承擔的責任認識不清，導致在應急狀態下，履責過程中出現漏洞，甚至“真空”地帶。問責環節是對應急管理工作中的失誤和漏洞進行追問，但突發事件帶來嚴重損失不完全是管理者的問題，不能一味地責問過失。同時，問責必須遵循合法合理的原則，缺乏充分、合理的法律依據容易出現主觀化的問責結果，影響問責的公正和公平。由此，管理過程中的經驗教訓難以充分借鑒，為下一次事件的應對留下隱患。責任體系每個環節出現的問題最終形成“牛鞭效應”，將應急管理中主體治理責任的偏差放大，不利于提高應急管理的效率和效果。

圖1 確責、履責、問責的關系

二、應急管理主體治理責任

20世紀晚期，治理理論成為關于政府管理的主流觀點[6]，中國學術界也開始將“治理”的概念引入到環境治理[7]、食品安全治理[8]、鄉村治理[9]、政府內部治理[10]等公共管理領域。其中風險治理[11]和公共危機治理[12]成為了應急管理的理論基礎。

我國在應急管理現代化改革中，政府的“無限責任”逐漸變成“有限責任”。李堯遠等[13]認為“科層制”的政府管理體制和政府、非政府組織、企業、公民個人組成的“多中心”體制共同構成了我國的應急管理體制。各主體的責任并不是均等的，而是政府承擔主導責任，多主體參與，形成協同治理模式[14]。目前應急管理各主體的責任分工還不明確，因此本文嘗試厘清政府、企業、社會組織和公民的主要責任。

政府應急管理的行政責任制有多項法律法規作為保障，如《突發公共衛生事件應急條例》《突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》等。根據突發事件的分級分類，各級政府及職能部門之間承擔的責任范圍不盡相同，主要原則是“權責統一，以責確權”。橫向和縱向之間的府際關系遵循“分級負責、屬地管理”的原則[15]。政府需要回應的主要是政治責任，例如沒有及時減少或消除突發事件帶來的政治后果和影響[16]。一方面，法律法規的內容具有滯后性，當應急狀態下現有規定的適用性不夠，政府具有自由裁量權和緊急指揮權，就有可能出現過度應急、亂作為和越位現象，由此有了連帶責任[17]。另一方面，當客觀上應急管理的應對有困難，主觀上政府的積極性不夠，則會出現應急不足、不作為和缺位現象。

企業的主要責任是經濟責任和社會責任。經濟責任是對其投資者負責，創造經濟價值。社會責任是指“企業應該承擔的社會談判所形成的關于合格現代產品質量的協議義務,是企業基于自身守法形象考慮而對社會利益相關者的友好回應,是企業應該承擔的保證供應商遵守勞動法與環境法的義務”[18]。企業為支持教育、環境保護、扶貧等公益事業付出了投資和行動。企業承擔社會責任不僅帶來正外部性效益，而且會產生正內部性效益。而在應急管理中企業的作用被低估[19]。實際上，企業在組織、人員和資源方面可以彌補政府力量的不足。在突發事件中企業和社會組織已經通過“自組織”形式參與到了應急管理全過程[20]。

社會組織是應急管理體系的重要構成[21]。有關社會組織治理責任的法律規定不明確。社會組織可以按照參與應急管理的方式不同，分為經濟類、社會福利類、公益慈善類和社區類[22]。不同類型的社會組織在應急管理中承擔差異化的治理責任。專業類社會組織具有參與管理、組織協調和外部監督的責任。服務類社會組織具有提供服務的責任，如宣傳教育應急管理知識、提供安全技能培訓、組織志愿者隊伍等[23]。從利益相關者來看，面向政府、面向公眾和面向自身，社會組織都承擔相應的責任[24]。社會組織專業性強、社會資源豐富、服務類型多樣，有利于充分發揮社會力量，優化資源配置[25]。

我國公民參與應急管理的制度渠道和組織渠道尚未完善，政府對公民參與的重要性認識不足[26]。這導致公眾參與能力和意愿較弱，應急管理的群眾基礎不足。國家安全治理體系和治理能力現代化要求公民“共擔責任”，才能夠完善突發事件應對體系。公民有責任參與應急管理的各個環節，與企業、社會組織共同構成多元共治網絡[27]。

三、典型突發事件中管理主體履責機制

應急管理體制運行所遵守的規則和規律構成了應急管理機制[28]。范超等[29]將應急管理的機制有機整合為監控與啟動機制、處置與協調機制、運行與評價機制、監督與獎懲機制和終止與補償機制等五大機制。從應急管理的流程來看，監控機制的目的是監控孕育突發事件的環境與風險因子。當確定突發事件將要發生或已經發生，啟動機制將按照應急預案進行應急準備和響應。在事件應對過程中，指揮、處置和協調是密不可分的3個環節。終止機制和補償機制屬于應急管理的“善后”流程，目的是將緊急狀態轉化為常態，并使社會秩序恢復到事件發生之前的正常水平。運行和評價機制則貫穿整個應急管理流程，保障應急管理體系的有效運作。監督和獎懲機制連接常態和緊急狀態，是貫穿應急管理全流程的機制。除履責機制之外，應急管理履責機制分析框架還包括管理主體和突發事件類型兩個維度[30](如圖2所示)。

圖2 應急管理履責機制分析框架

(一)地震履責機制

地震的監測和預警需要專業設備和人員的支持，主要由政府負責投資建立地震監測和預警系統。政府有權發布地震預警信息和宣布應急預案啟動，從事地震行業的企業和社會組織可以支持信息提供和信息決策，并有進行地震應急演練和應急準備的責任。地震發生后要求震區及周邊地區的政府迅速反映，聯合企業和社會組織的力量開展救援。政府根據評估結果作出終止決策后，引導企業和社會組織展開恢復重建工作，同時保險公司有責任進行商業保險補償。汶川地震級別高、能量大、影響范圍廣。地震發生后，由中央政府統一指揮調動、社會力量廣泛參與、自上而下、高效統一、功能齊全、反應靈敏的聯動機制是汶川地震應對取得成功的制度保障[31]。在災后恢復和重建中，創新性地采用對口援助方式、拓展社會民間組織和志愿者的參與、針對災區貧困居民的公共財政援助[32]。更重要的是，此次地震的應對促進了應急管理體制的現代化改革，加強了應急管理的常態化機制建設。

(二)事故災難履責機制

自然災害和人為活動都可能引發事故災難，一般發生在煤炭、化工、交通、建筑等行業領域，具有顯著的行業特點。事故災難由應急管理部負責監管和處置，但生產安全監控的主體責任在企業。事故災難發生后，企業負責人要立即報告當地政府和上級主管部門，并按照預案開展處置。應急管理部聯合相關部門組建指揮中心，領導消防隊伍和社會救援力量進行救援和處置。企業和社會組織有責任參與救援和善后工作，但不能擾亂正常社會秩序和違背應急規律。在監督和獎懲機制中，企業和社會組織以及公眾承擔主要責任，對生產企業管理流程和政府應急處置過程的監督是獎懲的重要依據。企業在常態化的管理機制中疏忽大意、盲目追求利潤是部分事故的直接原因，如“3·28”王家嶺煤礦透水事故，事發煤礦施工過程中未嚴格執行《煤礦防治水規定》等法規，不落實掘進工作面探放水措施。為了趕工期、趕進度，當班安排14個掘進隊同時作業，作業人員過度集中，施工安全缺乏保障。工作面出現透水征兆后，沒有發布預警及時撤人和采取有效應對措施等，監控和啟動機制失靈。

(三)重大傳染病疫情履責機制

重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒等屬于突發公共衛生事件的范圍，歸口國家衛生健康委員會(以下簡稱“衛健委”)管理。傳染病疫情的應對需要專業的醫療衛生知識和技能，衛健委及下屬的醫療機構、疾控機構在管理機制中承擔主要責任(見表1)。企業、社會組織、公眾的數量多、流動性大，廣泛影響疫情發展態勢，因此在處置機制中必須遵守防疫要求，防止疫情擴散，不造謠，不傳謠；在協調機制中，參與物資保障和提供服務，共享疫情信息，節約使用醫療資源。同時，政府不應也不能排斥市場、社會力量和公眾參與，應當重視社會力量的作用，保障公眾的知情權。

(四)恐怖襲擊履責機制

恐怖襲擊是嚴重危害國家安全和國際安全的社會安全事件，其風險來自復雜的社會環境，涉及政治因素、宗教因素和民族因素等。平均受教育年限、內部沖突、人權程度、青年撫養比等指標構成了恐怖風險指標體系[33]。恐怖襲擊活動往往事前進行周密的組織，難以被監測。近年來恐怖活動以網絡活動的形式頻繁開展，已經形成網絡恐怖主義，給恐怖主義治理帶來巨大挑戰，亟需國際社會聯合治理。我國的反恐治理已經從精英模式轉向參與模式[34]，充分重視公眾的作用，在重點地區調動群防群控。《反恐怖主義法》對反恐怖主義戰略進行立法規定，明確專門工作與群眾路線結合。由于恐怖活動的后果危害性和社會影響性，對于恐怖襲擊等恐怖主義活動以防范和制止為主。各級政府與基層村委會、居委會都有宣傳反恐怖主義教育的責任，學校、培訓機構等也有義務將其納入培訓體系。國家安全委員會聯合外交部、公安、國防等部門主導恐怖襲擊事件的監控、處置、評價與終止。企業、社會組織、公眾有責任協助政府偵察和舉報恐怖襲擊活動，接受反恐教育、參與反恐演練和形成應對能力等。

四、應急管理中的問責

我國行政問責機制經歷了多次改革，經歷了壓力型問責階段(2001—2005年)、運動式問責階段(2006—2010年)、常態化問責階段(2011—2015年)[35]，形成當前的全面問責制度[36]。人大、黨和政府都對國家機關工作人員的責任履行進行了制度約束，根據問責的性質可以分為績效問責、行政問責、黨紀問責、法律問責、政治問責等[37]。隨著應急管理的內容和環境日益復雜化，問責形態、問責形式、問責領域和問責事由已經發生轉變，問責制度顯現出局限和不足[38]。

(一)問責的法律依據不夠清晰

多項法律對生產事故、環境事件、公共衛生事件的問責有相關規定。就具體定罪量刑而言，在實踐中不能充分發揮指導意義。以我國《刑法》中規定的“玩忽職守罪”為例，“玩忽職守罪”屬于過失型瀆職罪，指國家機關工作人員因玩忽職守而造成重大公共損失，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。司法解釋中補充了具有國家行政管理職權的公司、企事業單位的工作人員也適用瀆職罪的規定。但在新冠肺炎疫情期間，履行防疫相關責任的國家機關工作人員和企事業單位工作人員眾多，且內部責任的分工尚未明確規范。在疫情期間出臺的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎防控違法犯罪的意見》規定了疫情防控工作中玩忽職守罪適用的主體范圍和前提條件，由于界定不夠明確導致認定混亂。原本不具有公共衛生突發事件管理責任的主體也被臨時分派到各個崗位參與防疫，同時履行臨時職務和主要職務可能會產生沖突或漏洞，給問責帶來新的挑戰。

(二)問責的對象不夠全面

政府及其工作人員是行政問責的對象，企業、社會組織和公民缺乏問責機制約束。除了直接負責疫情應對的公共衛生部門具有直接責任，具體的執行者或者上級監管部門也有間接責任。在此次新冠肺炎疫情中，全國多地企業因疫情防控不到位受到行政處罰、約談、停業等處罰，公民因妨礙疫情防控被刑拘或受到行政處罰。問責表現出多元性和平等性的特征，政府與社會主體之間互相要求法律精神和理性精神[39]。多主體參與應急管理需要建立起全面問責制度，形成多主體之間的監督機制。

(三)問責的流程不夠科學透明

首先，在啟動階段，只有產生了問題才認定責任，如果為了問責而問責，為了給社會一個“交待”，那么問責既不合理也不合法[40]。其次，在調查階段，問責應當對管理主體的政治責任、社會責任、道德責任等多方面的責任進行全面審查，從應急管理全過程的“行為-結果-責任”因果鏈出發進行評估[41]，從社會多方面的信息來源收集問責依據。并且，在決策階段和執行階段，問責決策和執行結果必須公開透明，不能讓問責結果缺乏效力。最后，在救濟階段保證責任人員申訴的權利。

(四)問責的原則貫徹落實得還不完全到位

“依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究”是問責的主要原則[42]。其中最重要的是“依法依規”和“權責一致”，如果在突發事件應對過程中，管理主體履行了法律規定的責任，就不能根據最后形成的重大損失來追究責任。問責是為了認識錯誤，糾正偏差，提高應急管理的能力和水平，問責泛化和問責基層化現象產生了“逆向激勵”的效果，導致基層管理者不敢為、不作為[43]。

五、結語

應急管理面臨的自然環境和社會環境愈加復雜，相應的管理主體的能力和水平亟待提升。在各領域的應急管理中，管理主體的責任指導和約束了主體的行為。定責不明晰會導致管理主體對自身定位不清，缺乏充分應急準備；履責不規范，容易在突發事件中產生管理混亂，影響管理效率；問責不嚴肅則不能起到監督和約束管理主體的作用。

確責、履責、問責有機聯系，構成了應急管理主體的責任體系。針對我國應急管理主體責任體系中的問題，建議構建應急管理治理責任體系，明確政府、企業、社會組織、公民在各類突發事件中的作用，使管理機制能夠高效運轉；完善常態化全流程風險監控，將應急管理關口前移，并關注履責機制各環節的潛在風險；健全糾錯容錯機制和問責追責機制，既合理合法問責，又為應急管理的探索與創新提供寬松的政策環境。

注 釋：

①資料來源：閃淳昌在西華大學的演講“疫情應對與我國應急管理體系建設”。