民國時期小學義務教育發展概況

齊穎穎

內容摘要：義務教育作為初等教育的重要組成部分，從清末到北京政府時期雖制定有關義務教育規程，但都停留于紙面，直至南京國民政府時期（1927-1937），義務教育制度才得以完善。國民黨當局并開設多種形式的學校促進義務教育的實施。但是，實施結果并沒有達到理想中的目標，體現了近代教育在曲折中緩慢發展的趨勢。

關鍵詞：義務教育 1927-1937 教育制度

義務教育不僅是民國時期小學教育的重要組成部分，更是普及民眾教育、提升國民素養的重要途徑。國民政府當局制定完善的義務教育法令、法規，開展多種形式的義務教育，著力推進義務教育在國統區范圍的普及。但義務教育的實施情況卻早被客觀存在的政治、經濟、社會等因素所限定。

一.義務教育制度的法令與方案

近代義務教育最早起源于普魯士。1763年，普魯士明定強迫就學法，規定：“凡普民自五歲至十三四歲有不入學者，罪其父母或保護人。”由此，開創了近代世界各國實施義務教育的新紀元。義務教育，簡言之就是一國人民在學齡期都須有受教育的義務。近代我國的義務教育制度是仿效日本。清末學部便制定一些義務教育規程，辛亥革命后，北京政府也制定了相關普及義務教育的規程，但到沒有得到實施。直至南京國民政府成立后，義務教育的法令與方案才逐步完善，并開展實施。

國民政府定都南京以來，國民黨當局極為重視各級教育的發展，尤其是義務教育的發展。國民政府根據國民黨對內政策第十二項：“勵行普及義務教育，以全力發展兒童本位教育，整理學制系統，提高教育經費，并保障其獨立。”可見，國民黨當局將普及義務教育作為發展教育中的重要工作。1928年5月，國民政府大學院在南京召開第一次全國教育會議。在大會中，關于厲行義務教育的提案有五件之多。其中，趙丕廉提出義務教育案，經過大會討論通過該議案，并決定各地設義務教育委員會。在中央、各省、各地設立的義務教育委員會，可協助各地教育行政主管機關，從而促進義務教育的發展。同時，大學院命令各地區義務教育委員會調查學齡兒童實況，確定義務教育程序，制定推行義務教育的計劃，“以使各地方失學兒童數每年減少百分之二十”。

1930年4月，教育部在南京召開第二次全國教育會議。在召開第二次全國教育會議之前，教育方案編制委員會根據中國國民黨第三屆中央執行委員會全體會議之決議案，分別制成各項方案。該方案經過第二次全國代表大會決議修正通過。該方案成為當時今后二十年實施教育的具體計劃。該方案共十章，其第一章即為實施義務教育計劃。實施義務教育計劃的目標，規定：“使全國學齡兒童得受初級小學四年的教育。但對于不能繼續在學四年的兒童，得酌量變通在學期間，并得用補習學校或自修制度，補足他們應受的義務教育”。實施義務教育計劃不僅規定了義務教育的目標，而且對于培養師資、建立教室、籌劃經費都做了詳細的計劃。不可否認，該方案詳盡、周密，但限于當時全國的力量沒有條件來實施，最終，這份方案被束之高閣。這份方案雖沒有被全國各地教育行政主管機關實施，但在此后制定的義務教育方案中可見其影響。

1931年6月，南京國民政府召開國民會議，會議通過了《訓證時期法》。該約法規定：“已達學齡之兒童，應一律受義務教育，其詳以法律定制。”第一次從法律方面規定學齡兒童要接受義務教育，使其接受義務教育具有了法律效力。1931年爆發的九一八事變和1932年的一二八淞滬抗戰等局部戰爭，讓教育部感到民族危機正在逐漸加重，認為只有從辦理義務教育下手，普及國民知識、喚醒國民意識，才能救中國。于是，1932年6月，教育部制定了兩種義務教育辦法來救中國，即：短期義務教育實施辦法二十四條、第一期義務教育辦法大綱二十三條。短期義務教育以一年為期，主要招收十足歲至十六足歲失學兒童。短期義務教育的舉辦以識字為目的，課程只開設國語一種，舉辦地點以鄉鎮為主。第一期義務教育以四年為期，實施時間以1932年8月至1935年7月為第一期，第二期義務教育實施辦法則另定之。同時，上述兩種辦法頒發各省、縣及行政院直轄市區，按照經費、師資之多寡同時舉辦短期義務教育和第一期其義務教育，或者先辦短期義務教育，以期速效。可見，義務教育的發展受制于各種因素條件的制約，無論是師資還是經費方面，都難以滿足全國推行義務教育的需要。因此，義務教育的發展只能按部就班的緩慢前進。

關于義務教育的法令與方案，不僅國民政府教育部門積極制定義務教育的法規與方案，而且，各地方教育主管行政機關也著手成立義務教育委員會，制定實施義務教育計劃，充分發揮地方教育機關主體作用。1928年，國民黨當局規定以江蘇、直隸、浙江三省作為義務教育的試驗區域。現以浙江省教育廳實施義務教育程序為例，可知其他各地教育機關實施義務教育組織程序大概。1930年，浙江教育廳將義務教育發展共分為六期進行辦理，時間自1930年至1935年年底。同時，浙江省教育廳規定了第一期實施義務教育的十五條程序。其程序如下：

“（一）組織省義務教育委員會;（二）成立各縣市義務教育委員會;（三）擬定全省實施義務教育大綱;（四）調查全省學齡兒童數;（五）調查全省小學教師數;（六）調查全省小學經費數及其來源;（七）調查全省小學校舍;（八）調查全省應設小學地點及每校應設級數;（九）調查全省私塾數，塾師數及私塾學生數;（十）舉行全省小學教師登記;（十一）擴充并增設師資養成機關;（十二）規劃小學校舍增加辦法;（十三）制定義務教育試驗區;（十四）議定籌劃經費辦法;（十五）派員考察義務教育。”

從中可以看出，浙江省教育廳極為重視義務教育的發展。首先成立省、縣市義務教育委員會，發揮推行義務教育的主體作用;其次，擬定計劃大綱，調查全省的學齡兒童數量、師資數量、經費數及其來源、校舍數量，從本省教育的實際情況出發，摸清發展義務教育的基礎條件;最后，登記培訓小學師資、建立校舍、劃分義務教育試驗區、籌辦經費等，滿足發展義務教育的學校設備和外部條件。并且，浙江省教育廳規劃隨著每一期義務教育的舉辦，逐步擴大實施義務教育范圍，計劃到第三期，試驗區全部實現義務教育，第四期，各縣市實施義務教育計劃推廣至二分之一，第五期，各縣市實施義務教育計劃推廣至四分之三，第六期，各縣市全部實施義務教育。可見，義務教育的推廣、普及，不是一蹴而就的，需要前期的量變的積累才能達到質變。由此，各省市教育行政機關發展義務教育任重而道遠。

1930年，江蘇省教育廳擬定了義務教育委員會組織大綱，并根據經費的預算，提出先在鎮江籌設義務教育模范區，以為各縣教育之模范。同年12月，江蘇省教育廳頒布了試行初步義務教育暫行十五條辦法。這十五條辦法詳盡規定了實施初步義務教育的計劃。首先，在師范院校附近，開設義務教育實驗區;其次，調查全省學齡兒童;再次，確定班級容量、教學科目、教學時間等內容。并且，江蘇省教育廳考慮到不能按時入學兒童的情況，做了以下規定：“十二、凡在實驗區內的兒童，應由教育局會同公安局，于開學前按名通知兒童家長促令入學;十三、凡兒童家長于接到前項通知后，至開學時仍不履行者，應由學校通知公安局會同各該管閭長前往勸導;十四、凡受勸導而仍不入學者，應由教育局囗商縣長，傅知家長應加訓誡勒令入學。”可見，義務教育帶有一定的強制性，努力讓更多的學齡兒童享受到接受教育的權利和機會。除江浙地區外，湖北省教育廳積極擴充義務教育，并令各市、縣教育主管行政機關成立義務教育委員會，輔助教育局規劃，促進全省義務教育實施。1932年，南京市政府社會局計劃舉辦四十所義務小學，救濟本市失學兒童，促進義務教育發展。

綜上，教育部和地方教育行政機關制定義務教育的法令、法案互為補充，相輔相成，使義務教育制度更加完善。同時，在教育部的輔助之下，地方教育行政機關充分發揮了發展義務教育的主體作用。

二.義務教育的實施形式

國民政府教育部為促進義務教育的發展，積極開設多種類型的學校。義務教育的實施除辦理短期義務小學外，還施行推廣初級小學、充實原有學級之名額、厲行二部制、改良私塾、試行巡回教育。可知，國民政府教育部為促進義務教育的實施，開設了多種形式的學校。下文主要介紹短期小學、初級小學和巡回教育三種類型義務教育學校。

短期小學，是為普及義務教育專門建立的短期制小學。短期小學的學制分為一年或兩年。教育部希望學齡兒童接受義務教育的時間逐漸從一年制、二年制達到最終四年制。短期小學以識字為目的，其教學科目只設國語一種，并注重注音符號的學習。國語教學內容包括史地、公民、算術、自然等知識。關于短期小學的費用，教育部均免收學費，所有書籍和學習用品都由學校提供。另外，由于經費不足問題，短期小學的校舍充分利用寺廟堂宇、公所、宗祠、及各種機關場所、或借用私人住宅等。

初級小學，是推廣義務教育的主體。初級小學的修業年限為四年，也就是義務教育規定的四年制。初級小學是完全小學的一部分，既承擔著升學的任務，又承擔著普及義務教育的重任。初級小學的教育科目隨著小學課程標準不斷變化。1932年10月，教育部頒布了《小學課程標準》。根據《小學課程標準》標準，初級小學主要開設公民訓練、衛生、體育、國語、算術、自然、勞作、美術、音樂等多門課程。教育部試圖培養德、智、體、美、勞、群全面發展的兒童，從而造就新時代公民。

巡回教育，是一種流動式的教育形式。巡回教育，可以讓邊遠山區的孩子或者無法上學的學齡兒童接受義務教育。浙江省紹興縣列舉了采取流動教育方式的情況，規定如下：“凡本縣各地有左列情形之一者，均得試行流動教育。（一）三華里內無學校者。（二）雖有學校不能容納所在地失學男女，而又無力添設者。（三）有學校可以容納，但所在地失學男女，因職業交通等關系而又無力增添者。”可知，設立巡回流動教育可靈活解決當地失學問題。上海采用巡回教育車。根據學童居住狀況，選擇幾處地方作為結合場所，每一處擇定樹蔭下空地，一方以備晴天教學，另再借定寺廟祠堂或民房一間，以備雨天或冬天嚴寒時教學。除此之外，這種巡回教育方式更加適用于山區。如，云南省教育主管行政機關，考慮到邊緣山區的學齡兒童無法接受教育，便組織巡回教學。每鄉設巡回教師，其學習時間和學習課程參照短期小學課程標準。這種巡回教育的場所并不固定，也可以讓更多的學齡兒童接受教育。

除了上述三種形式的學校之外，教育部還設立二部制小學、改良私塾、辦理簡易小學等多種形式的學校，加快義務教育的普及。其中，初級小學和短期小學是普及義務教育的主力，其余形式的學校起輔助作用。

三.實施評效

教育制度實施的結果是評價教育制度的內在尺度。南京國民政府教育部和各省、市教育主管行政機關制定詳細的義務教育實施方案，并開展多種形式的學校，積極促進小學義務教育的發展。在這相對穩定的十年中（1927- 1937），義務教育的普及雖比清末和北京政府時期有所進步，但整體義務教育普及水平沒有達到預定的標準。究其原因，主要有以下兩點：

其一，國民政府財政困難，經費不足。由于實行義務教育，所以學生的學費、書本費基本是由政府擔任的。根據1929年的統計，“初小學生每人每年至少須有公家擔任經費七元，若使四千兒童一律得入初等小學則每年公家非增加義務教育經費二萬八千萬元不可，此種巨款，如何籌措？”由此可知，當時南京國民政府承擔不起每位學生的入學費用，經費不足，則無法讓更多的學齡兒童進入學校接受教育。同時，由于經費困難，教育部對于義務學校的校舍也難以建立。教育司因為新建一教室費用約500元，因財政困難，讓地方教育機關借用民房，加以改造利用。如，1932年，南京市教育行政主管機關計劃開辦四十余所小學，但校舍不易修造，便在該區內尋找適當的房屋充當小學校舍。南京市作為當時國民政府的首都，經濟較其他地區略發達，但市區小學校舍的修建都是借用其他房屋，其他省份建立義務校舍的情況更是可想而知。另外經費不足導致小學教學設施嚴重匱乏。初級小學所規定的自然、音樂、美術、勞動等課程，因缺乏設施根本難以設施。因此，教育經費的不充足導致義務教育難以大范圍的普及。

其二，師資缺乏，整體力量薄弱。當時，國民政府雖開設師范院校，但教師的整體水平較低。教育部為彌補師資短缺問題，也開設短期師范院校，這就導致大部分人選擇短期師范院校。短期師范短暫解決了教師的需求，但其教師自身的業務能力水平不高;還有一部分教師是過去傳統私塾的教師，沒有接受過現代新式教育。在教學方面，還是側重于知識的灌輸，充當知識的“復讀機”，并不能傳授給學生新的課程知識，對于新課程的實施能力明顯不足。除此之外，在一些鄉村小學，師資更為短缺，往往一位老師擔任多門課程的教學。在這種情況下，小學義務教育的普及難以實施。

除了上述經費困難、師資力量不足等因素造成義務教育難以大范圍普及，還有國人對教育不夠重視、教育部門對地方義務教育實施監督不力、社會不夠穩定等多種因素，最終導致義務教育難以普及。

綜上，南京國民政府（1927- 1937年）積極制定義務教育實施條例及辦法，并開展多種形式的學校促進義務教育的普及，卻因經費不足、師資整體力量薄弱等原因，義務教育并沒有得到大范圍普及。其中道理不言而喻，社會決定教育的發展，教育作為社會的子系統，必將受制于社會的發展。義務教育實施的過程與結果必將受制于當時政治、經濟等客觀因素的限定，再詳細完善的制度因缺乏實施的社會環境也難以結出好的果實。但不可否認，在這十年里義務教育的法令、方案等理論方面逐漸成熟完善，在一定程度上推動了義務教育的發展，也為以后義務教育的發展提供了寶貴的經驗。

參考文獻

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（作者單位：天津師范大學）