政府效率對地區承接離岸服務外包的影響

□韓沈超

一、引言

在推動形成全面開放新格局的背景下，我國緊緊抓住國際服務外包浪潮，積極承接離岸服務外包嵌入全球價值鏈中，推動以成本等傳統比較優勢為基礎的“中國制造”向附加值更高、以知識和智力為比較優勢的“中國服務”轉型。隨著以信息和人工智能為特色的新一輪科技革命與產業變革的不斷深入，全球服務外包進入了價值增值服務時代。中國的離岸服務外包產業在過去的10 余年內已取得了高速增長。根據商務部服務貿易和商務服務業司最新公布的統計數據顯示：2019 年我國承接離岸服務外包執行額為968.9 億美元，同比增長9.3%，與10 年前相比增長近10 倍，成為我國服務業開放的新引擎。在此基礎上，我國承接的離岸服務外包“量質并舉”的成效明顯，高端生產性服務外包業務增速加快，其中離岸知識流程外包的執行額占比已達37.8%，而10 年前該比重僅為8.96%。2009 年國務院批復設立21 個我國首批服務外包示范城市，深入開展承接國際服務外包業務，促進服務外包產業發展試點。近10 年來服務外包示范城市充分發揮區域輻射帶動效應，有力促進了高端要素集聚和市場主體壯大，服務外包產值貢獻率達90%以上，其積極作用不言而喻。但同時值得注意的是，在中美貿易摩擦的背景下新一輪貿易保護主義在全球范圍內抬頭，這將引致中高端外包離岸業務面臨全新挑戰，中國服務外包產業的發展亦將面臨新的拐點。化解貿易摩擦的關鍵舉措在于優化國內營商環境，積極推進高水平開放。然而，由于服務業各部門改革不徹底、不到位，政府與市場錯配成為常態，政府效率低下成為制約離岸服務外包產業發展的關鍵問題，長此以往將不利于貿易結構轉型和經濟發展方式轉變。

經濟高質量發展與推進簡政放權改革、驅動政府效率提升相輔相成。經濟高質量發展是一項長期、系統的工程，是對以往高速增長發展模式的全方位的、徹底的變革，而高質量發展的關鍵在于解決“低效”問題。追求高質量經濟、推進政府效率提高意味著改變過去一味追求量的增加，罔顧政策執行的方式、收益和副作用的衡量。實現經濟高質量發展需要構筑以政府為主導的全方位支撐體系，其中“放管服”改革是新時代實現高質量發展的必然要求。在高質量發展背景下，要培育高質量增長點，就必須進一步簡政放權、提高政府效率。

“十四五”規劃提出“推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸”，以服務外包發展而來的生產性服務業已成為現代服務業發展的重中之重。本文研究聚焦在國際環境變化倒逼、國內主動抓住服務外包浪潮謀求服務外包產業高質量發展的背景下，政府效率提升是否會對承接離岸服務外包產生影響？影響機制為何？以期為服務外包產業的高質量與可持續發展提供新的思路。通過梳理服務外包領域的學術文獻，發現傳統研究未對政府效率給予足夠重視。因此，本文的主要邊際貢獻在于：將政府效率作為制度因素納入服務外包的研究框架和體系中，構建政府效率影響地區承接離岸服務外包的傳導機制，并在此基礎上通過服務外包示范城市面板樣本數據實證檢驗了該影響的存在性及方向。

二、文獻綜述

（一）政府效率相關研究回溯

政府效率與政府簡政放權、“放管服”改革、營商環境優化等密切相關。政府效率在學術界的探索最早可以追溯至1919 年，瑞典經濟學家Lindahl 的均衡模型為量化政府效率提出了理論依據。隨著研究的深入，越來越多國內外學者和公共組織（如瑞士洛桑國際管理發展學院、世界經濟論壇等）開始基于成本-收益、投入—產出等分析框架研究政府效率問題，但是對政府效率的內涵界定，尤其在政府產出維度方面未能形成一致的觀點，政府效率包含政府活動的實效、速度、投入產出比和社會效益等，強調政府有別于“經濟人”的“社會屬性”以及政府在既定的資源和成本限制下獲得最優產出的能力（吳俊培，2005；唐任伍和唐天偉，2011）。Grizzle（2011）提出地方政府效率是一個多維度的概念，應包括效率、成本、效益、提供服務的質量和公正性、財政穩定性和政策一致性等。

在對政府效率的量化方面，大多數學者基于傳統的TFP 分析框架，廣泛使用數據包絡分析、隨機前沿分析、無界分析法、Tobit 法、最小二乘回歸、自助法等方法（Worthington 和Dollery，2000；解堊，2007等），或將上述方法結合使用（陳詩一和張軍，2008），亦有學者使用非參數平滑技術和分位數回歸方法開展對政府效率的測算（Nikolov 和Hrovatin，2013）。

（二）承接離岸服務外包的經濟效應與影響因素

Kennedy 和Sharma（2009）強調全球未來經濟增長引擎將更多地來自發展中國家，服務業全球化的趨勢不可避免，隨著高速網絡的普及和電信成本的降低、商業流程的數字化進程加速、各國人力資本不斷積累、基礎設施不斷完善、商業文化日漸興起，服務全球化不僅確確實實發生了，而且其全球化進程只可能不斷提速。承接離岸服務外包是發展中國家參與全球化的重要手段之一。印度和愛爾蘭等國通過承接國際服務外包的ITO 和BPO 業務，催化了相關企業的有效重組，提升軟件產業的整體競爭力和產品附加值，并越來越多地接觸跨國公司的先進技術，從而實現從低端的代工業務升級到高端的研發咨詢業務（Arora 和Gambardella，2005）。在勞動力成本上升、出口競爭力下降的背景下，服務貿易成為我國外貿轉型升級的重要支撐（許志瑜等，2018），全球服務貿易增長的主要動力來源于服務外包的持續快速增長，互聯網的廣泛應用，以及大數據、物聯網、移動互聯、云計算等新一代信息技術的快速發展，帶動全球服務外包的市場需求增長、技術創新和服務模式創新。崔萍和鄧可斌（2013）、姚星等（2017）等學者通過服務外包示范城市以及各行業相關數據，證實了承接離岸服務外包對區域技術創新、制造部門和服務部門TFP 具有促進作用，同時也推動了區域經濟結構轉型升級、環境質量的改善和人力資本的積累。許和連等（2018）通過社會網絡分析法證實承接國服務外包網絡地位的提高能顯著促進其在服務業各增加值網絡中地位的躍升。

（三）離岸服務外包的制度影響因素與制度建構研究

Feenstra 和Hanson（1996）最早基于制度理論解釋發達國家企業將非技術密集型生產活動轉移的現象。此外，發達國家的制度優勢是服務外包合作構建的基礎（Grossman，2005）。盧鋒（2007）指出新科技革命等技術進步和擴大開放的制度變遷，以及競爭加劇的市場環境是我國服務外包興起的根源。裴長洪（2013）強調我國新一輪開放的重心在于制度變革，重點是通過擴大服務貿易開放，改善現有的投資準入制度。伴隨著自由貿易區誕生，更高的制度創新對促進貿易投資便利化影響深遠（呂彥儒和毛予菲，2013）。盧現祥和朱巧玲（2007）認為有效的制度安排可以大幅降低地區的交易成本，以吸引更多的生產要素流入。地方制度進行變革與調整將會首先影響人們的偏好，進而對服務外包產業產生相應的資源配置效應。“簡政放權、放管結合、優化服務”是中國政府自2013 年以來施行的重要戰略方針，是轉變政府職能、釋放市場活力的重要手段，其中多地的簡政放權成就典型，不斷發揮“示范效應”，降低行政成本，提升政府效率，使得要素市場扭曲對產業發展的制約程度逐漸減緩（夏后學和譚清美，2017）。此外，在我國服務積極融入全球價值鏈的背景下，制度質量也能影響該地區參與國際生產分工的體系和價值鏈嵌入環節（Gereffi 和Lee，2016）。

在承接國際服務外包的激烈競爭中，接包國的制度環境是順利接包并實現技術創新和技術擴散的關鍵。對于接包國的制度環境，孔祥榮（2017）認為其同時包含硬環境和軟環境，即經濟制度、法律制度、產權保護制度、環境制度、政策環境等。

（四）研究評述

綜上可知，雖然國內外已有較多文獻研究承接離岸服務外包的影響因素，但是以承接地區（國）制度為主要研究對象的數量仍較有限，并且尚無文獻從政府效率視角研究承接離岸服務外包的問題，亦沒有文獻深入地探討相關影響機制。在實證研究樣本方面，采用服務外包示范城市作為樣本的文獻數量也較為有限，這與服務外包示范城市作為“承接服務外包高地”的地位并不相符。基于此，本文以首批服務外包示范城市為研究對象，探究在高水平開放、深化“放管服”改革的背景下，政府效率是如何影響地區承接離岸服務外包的？影響效果如何？在此基礎上提出高質量發展離岸服務外包、促進服務業高水平開放的政策啟示。

三、政府效率對承接離岸服務外包的傳導機制

（一）簡政放權改革對服務外包企業的影響機制

簡政放權改革旨在轉變政府職能，規范行政審批等行為，提高行政效率。其內在邏輯是一方面強化政府的公共服務職能，另一方面弱化政府對企業微觀事務的直接干預，兩者均對服務外包企業產生直接影響。從近幾年已呈現的改革成效看，確立“五個一律”、公開“三張清單”、下放管理權限、優化金融服務、規范市場秩序等措施均有效倒逼審批效率提升、企業“走出去”便利程度提高和營商環境優化。

（二）政府效率對承接離岸服務外包的正向傳導機制

本文從諾斯的制度變遷理論出發，將制度因素納入到解釋服務外包的框架中。與此同時，作為制度的“設計”和“執行”者，政府效率是制度質量的重要外部體現，有效率的政府能最大限度地實現有限資源的優化配置。因此，本文選取政府效率作為制度安排的外化表征形式。政府效率對地區承接離岸服務外包的正向傳導機制如下：政府效率提升能通過制度性交易成本降低、制度性保障供給、要素資本支持和要素配置效率提升等路徑驅動離岸服務外包產業的發展和外包質量的優化。基于動態比較優勢理論，改善要素供給、擴大服務需求是發展服務外包產業的重要前提，而政府效率改善促進要素配置優化和拉動服務需求，有利于承接離岸外包。

（三）政府效率對承接離岸服務外包的抑制與調節傳導機制

政府效率對地區承接離岸服務外包的潛在負向抑制傳導機制如下：對于服務外包示范城市產生集聚效應的同時，政府效率的提升可能會導致政策對特定企業、特定區域產生過度傾斜，由此引發資源配置扭曲和無效配置。政府效率對承接離岸服務外包的抑制性反饋機制還體現在政府的監管層面，早年政府對服務外包行業監管力度不高，雖然促進了外包規模的快速擴張，但是也隨之滋生了信息安全等外包風險，政府效率提升也將促進政府對服務外包監管力度的強化，客觀上將抑制部分高風險的外包活動。

此外，政府效率較低可能會影響地區的基礎設施建設、產業結構水平、對外開放水平和人力資本積累，降低資源有效配置的效率，進而抑制服務外包產業的快速發展。考慮到影響地區承接離岸服務外包的因素繁多，大多數因素均非孤立地產生影響。調節效應的原理是承接離岸服務外包與政府效率的關系受到第三個變量的影響，地區產業結構高度化、基礎設施建設水平、人力資本積累、對外開放水平等都可能會與政府效率協同作用于地區承接離岸服務外包的規模與質量。在自由貿易框架下，公共基礎設施優化會顯著促進在岸服務外包的發展，同時抑制離岸服務外包發展。政府效率提升的直接外部表現即為公共基礎實施和公共品供給的優化，因此，政府效率對離岸服務外包可能受基礎設施水平的潛在負面影響。

基于上文中梳理的政府效率對承接離岸服務外包的影響，本文提出如下基本假說：

H：政府效率對地區承接離岸服務外包可能存在非線性的影響。

H1：政府效率對地區承接離岸服務外包受到產業結構水平、人力資源稟賦、基礎設施建設與對外開放水平的調節作用。

四、地區政府效率測算：方法與結果

（一）政府效率測算方法簡介

本文借鑒陳詩一和張軍（2008）等學者基于TFP 分析框架原理的做法，采用DEA-Malmquist 生產率指數方法測算政府效率。使用DEA-Malmquist 指數法進行效率測度的準確性很大程度取決于測算過程中投入和產出指標的選取，因而本文在充分解讀政府效率內涵的基礎上，構建如下多維度投入與產出指標體系。考慮到不同地區的發展水平具有較大差異，本文在指標選取中充分遵循可比性原則，盡可能選取比例數據或者人均數據。此外，以2009 年為基期對全部數據均作了消脹處理。

本文選取的投入指標如下：城鎮財政供養人數占城鎮就業人數的比重（I1）、人均財政支出（I2）、教育經費支出比重（I3）、科技經費支出比重（I4）。上述投入指標分別代表政府部門的勞動投入、資本投入和要素投入結構。同時，本文對人均財政支出進行了消脹處理。

本文選取的產出指標如下：人均地區生產總值（O1）、GDP 增長率（O2）、年末存貸款余額占GDP 比重（O3）、高校在校生占年末人口比重（O4）、每萬人擁有的醫院和衛生機構床位數（O5）、就業率（O6）、第三產業增加值占比（O7）、公共交通客運量（O8）、生活垃圾無害化處理率（O9）。上述產出指標分別代表區域經濟增長、金融發展水平、高等教育供給、醫療保障供給、社會穩定程度、產業結構發展、公共服務供給、環境規制水平。上述投入產出數據來源于2010-2020 年《中國城市統計年鑒》《中國科技統計年鑒》等，部分缺失數據采用趨勢外推法補全（后同）。

（二）各示范城市政府效率測算結果與特征事實

基于DEA-Malmquist 指數法測算的首批20 個服務外包示范城市（2009-2019 年，剔除大慶）政府效率變化的測算結果的均值，如表1 所示：

表1 各主要服務外包示范城市的政府效率變化指數測算結果

據表1，我們發現2009-2019 年間，我國首批20 個（除大慶外）服務外包示范城市的政府效率變化指數（TFPCH）總體表現出低效率狀態和收斂趨勢，其中技術效率變化指數（EFFCH）有效率，而技術進步變化指數（TECHCH）則缺乏效率。由此可知，政府效率的增長動力主要來源為技術效率的改善，技術進步的貢獻則較為有限，這從側面反映了在政府部門提質增效方面仍有充分的改革空間。

五、政府效率對承接離岸服務外包影響的研究設計與實證檢驗

（一）模型設定與數據說明

為檢驗各地區政府效率對承接離岸服務外包的影響，本文設計的實證研究模型如下：

其中，i 表示除大慶外的20 個我國首批服務外包示范城市，t 表示年份（2010-2019），OSS 表示各地區承接的離岸服務外包的執行額，EFF 表示通過DEA-Malmquist 指數法測算的各地區政府效率變化指數，EFF表示政府效率變化指數的平方項，用于檢驗政府效率對承接離岸服務外包的非線性影響。Control 表示對承接離岸服務外包可能產生影響的一系列控制變量，控制變量包括地區經濟增長水平（GDP）、產業結構高度化水平（IND）、人力資本稟賦（HRQ）、對外開放水平（FDI）、基礎設施建設水平（INF）等。μ和μ分別表示地區固定效應與時間固定效應，ε表示隨機擾動項。

表2 主要變量的描述性統計結果

（二）回歸結果分析

在面板數據模型設定方面，本文首先根據F 檢驗的結果對混合OLS 模型及固定效應模型進行判斷，其次根據Hausman 檢驗的結果對固定效應模型及隨機效應模型作進一步判斷。F 檢驗的結果顯示為拒絕混合OLS模型的原假設，故接受固定效應模型；Hausman 檢驗的結果顯示為接受原假設，即選取隨機效應模型。本文最終匯報結果以隨機效應模型為基礎，混合OLS 和固定效應模型結果作為穩健性檢驗結果亦在表3 中列示。

表3 實證研究回歸結果

除此之外，本文之于控制變量對承接離岸服務外包影響的回歸結果也基本符合理論預期。產業結構高度（IND）能高度顯著促進地區承接離岸服務外包規模，這也反映了服務業越發達、服務經濟就越活躍也越有利于離岸服務外包承接規模的擴張。樣本地區人力資源稟賦（HRQ）對承接離岸服務外包的影響并不顯著，產生這一結果的原因可能在于人力資源稟賦的測算是基于普通高等院校在校生數與地區年末人口數之比，考慮到高校招生和辦學規模的限制，這一比例的年度變化趨勢并不明顯。對外開放水平（FDI）對承接離岸服務外包的影響高度顯著，且為正，表明通過擴大對外開放水平亦有利于推動“中國服務”走出去。根據回歸結果，當控制其他因素不變，外商直接投資每增長1%，該地區承接的離岸服務外包執行額將平均增長0.5148%。

更進一步，為檢驗政府效率對承接離岸服務外包的影響是否受到其他因素的調節效應，本文在基準模型的基礎上增加了政府效率與產業結構層次系數（IND）、對外開放水平（FDI）、基礎設施建設水平（INF）、人力資源稟賦（HRQ）等變量的交互項（INT1-INT4），進一步識別上述變量是否產生了顯著的調節效應。

據圖1-圖4，產業結構高度（IND）、對外開放水平（Ln(FDI)）、人力資源稟賦（HRQ）和基礎設施建設（INF）對政府效率之于承接離岸服務外包影響的調節效應均與該變量正向相關。即當產業結構高度、對外開放水平、人力資源稟賦和基礎設施建設水平跨越某一臨界值時，其產生的調節效應將由負變正，這一結果表明當產業結構高度、對外開放水平、人力資源稟賦和基礎設施建設水平不斷優化時，其與政府效率對承接離岸服務外包發揮的“協同效應”將被進一步強化。

圖1 基于產業結構高度的調節效應示意圖

圖2 基于對外開放水平的調節效應示意圖

（三）穩健性檢驗與分樣本回歸

1.替換核心解釋變量的穩健性檢驗

圖3 基于人力資源稟賦的調節效應示意圖

圖4 基于基礎設施建設的調節效應示意圖

本文采用地方政府的財政自給能力（SFA）和基于DEA-Malmquist 指數法測算的技術進步變化值（TECHCH）作為政府效率的替代指標開展穩健性檢驗，見表4。財政自給率為地方財政一般預算內收入與一般預算內支出的比值。由于本文使用的政府效率為變化值，因此，對財政自給能力也作類似處理，采用增長率指標。

表4 穩健性檢驗回歸結果

替換核心解釋變量的穩健性檢驗結果顯示：當將政府效率變化指數替換為同基于DEA-Malmquist 指數方法測算的分地區政府效率技術進步變化后，其回歸結果與政府效率變化指數的結果高度一致。此外，將政府效率變化指數替換為各地區財政自給率后，回歸結果也基本保持了一致，僅一次項系數的回歸結果不顯著，二次項系數的符號與顯著性均與前者一致。穩健性檢驗的結果充分表明：本文的實證檢驗結果具有高度穩健性，偽回歸可能性較低。

2.分樣本回歸

考慮到我國幅員遼闊，資源稟賦的分布也存在顯著的地區差異，我國首批服務外包示范城市也分布在東、中、西部地區。本文在全樣本回歸結果的基礎上進一步開展分樣本回歸，將樣本依據不同產業結構高度化水平（IND）、基礎設施建設水平（INF）和人力資源稟賦（HRQ）的中位數值進行劃分。此外，本文對地域亦進行了分樣本處理，將長三角和珠三角的八個示范城市作為樣本組，將其他十二個示范城市作為對照組，回歸結果如表5。

表5 分樣本回歸結果

從表中的分樣本回歸結果可知，在依據不同資源稟賦水平對服務外包示范城市進行樣本區分后，政府效率對承接離岸服務外包的影響僅在部分樣本中高度顯著。其中在產業結構高度化水平低于中位數的樣本示范城市中，政府效率對承接離岸服務外包的“U”型影響顯著存在，但在產業結構高度化水平高于中位數的樣本中該影響并不顯著。類似地，在基礎設施水平較高的地區，政府效率對承接離岸服務外包的“U”型影響顯著存在，但在基礎設施水平較低的地區中不顯著。在人力資源稟賦充裕的地區，政府效率對承接離岸服務外包的影響并不顯著，反之在人力資源稟賦較匱乏的地區，政府效率的影響則高度顯著。這一事實再度驗證了政府效率對地區承接離岸服務外包的影響受到地區產業結構水平、基礎設施建設以及人力資源稟賦等資源充裕度的影響，在產業結構高度化程度較低、互聯網等基礎設施建設較好、人力資源稟賦相對匱乏的地區，政府效率對承接離岸服務外包的影響更加顯著。

在對地域進行分組回歸后，結果表明在經濟一體化發展程度較高的長三角和珠三角地區的服務外包示范城市中，政府效率對承接離岸服務外包的非線性影響高度顯著，且產業結構高度化水平和對外開放水平對承接離岸服務外包亦有顯著的正效應。其他服務外包示范城市的對照組樣本回歸結果則顯示：政府效率對承接離岸服務外包的影響不再顯著。這一結果進一步證實了政府效率對地區承接離岸服務外包的影響具有顯著的地區異質性。

六、研究結論與政策啟示

（一）研究結論

本文研究了政府效率對承接離岸服務外包的影響，主要結論如下：（1）我國服務外包示范城市的政府效率總體表現為效率不高的狀態和收斂趨勢。（2）基于服務外包示范城市樣本的實證檢驗結果顯示，政府效率對地區承接離岸服務外包具有高度顯著的“U”型影響，現階段該影響仍處于“U”型曲線的左側，表明通過進一步提高政府效率，將影響延伸至“U”型曲線的右側，將對承接離岸服務外包產生顯著正向影響。（3）政府效率對承接離岸服務外包的影響受到地區產業結構高度化水平、基礎設施建設水平和人力資源稟賦水平的調節作用，上述因素與政府效率共同對承接離岸服務外包發揮“協同效應”。在此基礎上，分樣本回歸結果進一步揭示在不同資源稟賦的樣本中，政府效率對地區承接離岸服務外包的影響具有異質性。

（二）政策啟示

為了進一步發揮政府效率對承接離岸服務外包規模的積極效應，推動我國服務業高水平開放和離岸服務外包產業高質量發展，結合研究結論，本文認為要進一步提高服務業開放質量、深化服務業改革、提高承接離岸服務外包的國際競爭力，政府部門可以從如下幾方面施力，不斷優化服務業營商環境。

1.鞏固現有的“簡政放權”成果，進一步優化政府效率。深入推進如浙江省“最多跑一次”、佛山市“一門式”等行政改革，降低企業的制度性交易成本，最大限度地減緩政府與企業之間的信息不對稱，釋放政府效率的外部紅利。

2.抓住信息化革命浪潮，強化產業發展、基礎設施和人力資源的“協同效應”。政府部門以產業政策為引導，高水平推動“數字中國”建設，同時積極搶灘“5G”市場，優化各地區基礎設施建設，最大限度實現“互聯互通”。在人才方面堅持“引育并舉”，一方面落實引進高技術人才的保障，另一方面培育符合時代趨勢的服務外包人才。

3.提高服務外包層次，優化服務外包結構，大力發展高附加值和個性化服務外包，走出服務外包的“低端鎖定”困境。現階段，服務外包的低端發展現象依然沒有得到顯著改善，尤其在高附加值服務外包和知識流程外包領域我國整體競爭力較弱。政府部門應當進一步完善承接高層次服務外包的鼓勵政策措施，搭建服務外包合作交流平臺，培育具有國際競爭力的服務外包企業。

4.充分考慮各地區發展差異，推動地區協調發展。現階段服務外包示范城市“一城獨大”的特征明顯，其輻射效應仍有較大提升空間。因此，政府部門應積極引導示范城市從“政策洼地”走向“創新高地”，推廣服務外包示范城市中“模范試點”的先進經驗，充分發揮其示范效應和鄰域輻射效應。此外，出臺產業協同發展政策，探索制度一體化和普惠化，降低區域內部的制度壁壘，真正實現“以點帶面，全面開花”的服務外包產業發展新格局。