關于完善我國碳交易市場的若干思考

文揚　王麗　高國力

碳交易市場是實現“雙碳”目標的重要工具。目前全國碳交易市場呈現成交量低、價格下降、易受支配、數據可靠性低等特征，碳交易試點也反映出諸多突出問題。建議構建法律法規體系、探索CCER發展新模式、推進市場金融化、強化監管核查、優化總量設定與配額分配，推動我國碳交易市場不斷完善。

一、全國碳交易市場現狀及問題

（一）碳配額成交量低、價格呈下降態勢

成交量逐步減少。全國碳市場開啟首日交易活躍，2021年7月16日碳配額掛牌協議交易成交量高達410萬噸。從第二個交易日開始，掛牌成交量大幅下降。碳市場運行第二周，每日掛牌成交量下降至十幾萬噸;運行第三、四周，每日掛牌成交量在2萬噸至8.5萬噸之間;在碳市場運行第五周以后，每日掛牌成交量幾乎都在1萬噸以內，有時甚至低于100噸;9月份最后一周每日掛牌成交量回升至幾萬噸;進入10月份以來，每日成交量降至幾千噸，10月21日至今再次回升至萬噸級以上。7月、8月、9月和10月份碳配額大宗協議交易成交量分別為90萬噸、213.5萬噸、898.3萬噸和214.6萬噸，成交額分別為3807.6萬元、9771.4萬元、37499萬元和8977.6萬元，9月30日大宗協議交易成交量高達840.3萬噸，單日成交量創歷史新高。截至11月4日，全國碳市場配額累計成交量2214.1萬噸，平均每日成交量30.3萬噸，累計成交額9.9億元。

價格緩慢下跌。全國碳市場開市初期，碳配額收盤價穩定在55元/噸左右，但自八月中旬起，配額價格開始呈緩慢下降趨勢，到8月25日碳配額收盤價已跌破50元/噸，目前在42元/噸左右。截至11月4日，全國碳市場配額平均價格44.7元/噸。

我國是全球目前最大的碳交易市場，覆蓋40億噸碳排放量。全球第二大的歐盟碳交易市場覆蓋碳排放量約13.8億噸，規模僅為我國的三分之一左右。但歐盟2020年碳配額的各種產品交易量高達80.96億噸，交易總金額為15843.4億元（2013.57億歐元）;平均每月交易量6.7億噸，平均價格196元/噸，其碳配額交易量和交易價格遠高于我國碳市場。

（二）少數市場主體主導交易影響市場配置效率

我國碳市場納入了2225家發電行業重點排放單位。其中，大唐集團、華電集團、國家能源集團、國家電力投資集團和華能集團分別有91家、93家、144家、54家和101家企業進入，五大電力集團重點排放單位占比為21.7%。目前，碳市場以十大集團（五大電力集團和申能集團、華潤電力、中國石化、中國石油、浙江能源集團）的內部交易為主，十大集團外企業的交易較少。2021年，煤炭原材料價格居高不下，在“能耗雙控”的約束下，經營壓力較大的小企業旨在通過停產限產的方式降低生產成本，并出售配額以緩解虧損情況。然而，五大電力集團旗下的碳資產公司為降低內部交易成本，有意壓低配額價格。大型電力集團形成市場勢力主導碳交易市場，使得市場無法有效配置資源，配額價格和交易量偏離了市場供需，一定程度導致小企業生產經營面臨困境。

（三）監管不嚴、處罰偏低影響數據可靠性

我國碳交易建立了監測、報告與核查（MRV）體系對企業碳排放以及履約情況進行核查。MRV體系依賴于第三方機構核查企業的碳排放報告，缺少政府相關主管部門的監管，其結果缺乏公信力。2020年12月，生態環境部發布的《碳排放權交易管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）中規定了由地方生態環境主管部門對重點排放單位的碳排放和履約情況進行監督檢查。因為監管力度不夠、檢查頻次較低，且對虛報、瞞報碳排放報告的重點排放單位僅處以1萬—3萬元的罰款，企業違法成本較低，數據造假的動力較大。全國碳市場原定于6月25日開市，就是因相關數據的核查暴露出問題，推遲三周才正式開市。7月6日，內蒙古生態環境廳通報了鄂爾多斯高新材料有限公司虛報碳排放報告的案件，該案件也是全國首例公開披露的碳排放報告造假案件。

（四）碳交易試點反映出來的問題突出

目前我國已在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建八省市開展碳排放權交易試點，試點反映出來的突出問題是：

一是自下而上的總量設定無法保障減排效果。歐盟第三階段碳交易（2013—2020年）要求排放總量以每年1.74%的速度下降，以確保2020年溫室氣體排放比1990年低20%以上，這一規定充分激發了碳交易減排作用。

我國碳交易試點各省市除在“十三五”規劃中明確排放強度減排目標外，并未提出明確的排放總量減排目標，在碳交易中也并未明確規定逐年下降的排放總量限額。碳排放配額總量根據對各管控企業分配配額和部分儲備配額求和計算而來，是一種自下而上的方式設定排放總量，無法確保碳交易的減排效果。在擴大生產時，由于產量的提高，采用基準線法和歷史強度法分配配額的企業所獲得的免費配額也將增加。此時，排放總量將不降反增，碳交易市場僅激勵了碳排放強度減排，并沒有促進全行業的碳排放總量減排。

二是配額分配系數偏高導致市場交易活力不強。在核算無償分配給管控企業的配額時，各碳交易試點普遍存在系數偏高、配額過度分配的情況。

以湖北碳交易試點為例。根據《湖北省2020年度碳排放權配額分配方案》，2020年度的市場調節因子為0.9828，接近于1。采用歷史法和歷史強度法（祖父分配法）分配配額的各行業，控排系數均在0.92—0.97范圍內，也接近于1。采用基準線法分配配額的水泥行業，選取行業第40%位單位熟料碳排放作為基準值，所選取的分位數接近于中位數，基準值也近似于行業碳排放強度均值。采取歷史強度分配法的行業，其所獲得的免費配額基本可以滿足其碳排放;采取基準線法的水泥行業，全行業的免費配額也基本可以滿足其碳排放，排放強度較低企業的配額供給大體上可以滿足排放強度較高企業的配額需求。

在配額過度分配的情況下，碳交易市場很難對管控企業產生減排激勵，導致碳市場交易的活躍度不高。

三是核證減排量地域壁壘阻礙市場要素自由流動。各試點對中國核證自愿減排量（CCER）都存在一定程度的限制，北京和上海限制CCER抵消比例上限為5%，重慶為8%，深圳、廣東、天津、湖北均為10%。北京、廣東和湖北還對CCER存在不同程度的地域限制，北京和廣東分別規定50%和70%的CCER須來自本地區，而湖北更是僅限使用省內產生的CCER。

對于本地CCER，北京允許其完成市內審核流程后先在市場掛賣60%減排量，待完成全國審核流程后，再將60%減排量返還給交易所。其他試點省市雖然未在文件中限制地區外CCER的交易，但在實際的交易過程中，通常優先掛賣本地產生的CCER，并給予相應的政策優惠。

碳交易試點對本地CCER的地方保護主義，產生較為嚴重的市場交易壁壘，阻礙了市場要素的自由流動，導致碳配額和CCER的市場價格無法充分反映其在碳交易市場中的價值。

二、完善碳交易市場的政策建議

（一）完善碳交易法律法規體系

歐盟、韓國在碳交易市場開啟前，已經完成了立法相關工作。目前，我國現行的碳交易相關法律法規僅包括《管理辦法》和試點省市頒布實施的碳排放權交易管理辦法。建議制定效力等級較高的法律作為上位法，明確各參與主體的職能和責任，并對排放總量限額、覆蓋范圍、配額分配、履約體系、交易規則、風險管理、MRV體系、監督管理和法律責任等規則提出一般框架性要求。再出臺效力等級較低的行政法規、條例和辦法等作為下位法，對碳交易機制框架下各政策要素進行詳細說明和解釋，充分考慮市場運行過程中可能出現的各類情況，規定具體的實施細則和辦法。

（二）探索CCER發展新模式

一是加快重啟CCER項目核發。目前，CCER項目的備案申請已暫停受理，交易市場上流動的減排量僅5300萬噸。根據《管理辦法》，重點排放單位每年可使用CCER抵消不超過5%的排放量，預計將產生多達2億噸CCER需求量。面對需求缺口較大的情況，考慮盡快重啟CCER項目核發。二是打破CCER交易壁壘。各地區取消對本地CCER項目的優惠政策和對外地CCER項目的限制，不同地域主體在參與市場過程中享受公平待遇，促進市場要素的自由流通。三是推動CCER抵消碳邊境稅。打通CCER與國際標準的對接體系，建立與歐盟CER互認機制，鼓勵境外投資者參與國內CCER項目投資，探索出口產品認購CCER免征歐盟碳邊境稅的低碳合作機制。四是推廣開發數字碳匯模式。推廣北京市綠色交易所與螞蟻金服合作開發的螞蟻森林數字碳匯模式，建立個人碳賬戶，定義有效低碳行為，建立監測體系，量化碳減排量，經CCER核證后，進入碳市場進行交易，引導低碳綠色生活方式。

（三）推進碳交易市場金融化

一是挖掘碳配額金融屬性。積極推動碳配額證券化，提升市場的流動性和活躍度。構建碳配額遠期交易、碳配額質押、借碳、碳配額回購、碳基金、碳債券、碳配額托管、碳資產管理計劃等各類碳衍生產品和交易方式。二是開放機構和個人參與碳交易。鼓勵銀行、證券公司等各類金融機構參與碳配額市場交易，積極引入投資、管理、咨詢等中介機構，激勵個人參與碳配額市場。三是完善碳配額價格調控措施。在當前漲跌幅限制的基礎上，限制企業、機構和個人的最大持倉量。研究制定碳配額價格穩定機制，科學設定機制觸發條件。碳配額價格超出合理范圍時，通過拍賣預留配額和政府回購配額的方式穩定碳配額價格。

（四）強化企業碳排放監管核查

一是加強監管力度。加強對管控企業的檢查頻次，對有違規違法行為的企業實施全流程監督和動態監控，向社會公眾公開企業監測報告和第三方機構核查報告。二是加大處罰力度。加大違規違法追責力度，對虛報、瞞報碳排放的管控企業和核查報告弄虛作假的第三方機構處以高額罰款，并列入失信企業“黑名單”，取消機構核查資格，沒收其違法所得。三是將在線監測和核算方法相結合。對管控企業安裝大氣碳排放監測系統，實時在線監測企業碳排放，并將數據報送至監管部門。監管部門采用碳排放核算方法學，定期抽查企業碳排放數據，確保監測數據真實可靠。

（五）優化總量設定與配額分配

一是參照碳達峰目標設定排放總量限額。全國碳交易根據電力行業的碳達峰行動方案，碳交易試點根據各地區碳達峰路線圖、施工圖，制定逐年下降的排放總量限額，通過碳交易市場推動行業和區域碳達峰。二是自上而下與自下而上相結合設計分配方案。充分考慮總量減排目標和行業實際減排潛力，科學制定行業市場調節因子、控排系數和基準線，分配配額總量既要在排放總量限額內，也要滿足企業的基本需求。三是分行業因地制宜制定配額分配機制。對工藝流程差異較大的行業，采用歷史強度分配法分配配額;對于工藝流程差異較小的行業，采用基準線法分配配額;適時探索拍賣、固定價格出售等有償方式發放配額，制定碳泄漏清單，對可能產生碳泄漏的行業采取無償分配。

（文揚，國家發展改革委國地所助理研究員。王麗，國家發展改革委國地所副研究員。高國力，國家發展改革委國地所所長、研究員）