吉林省城鄉融合發展路徑研究
——以國家城鄉融合發展試驗區長吉接合片區為例

文/楊絲雨

城鄉融合發展是進一步重塑新型城鄉關系的迫切需要、推進鄉村振興的首要路徑、破解社會主要矛盾轉化的重要選擇。[1]2019年12月，吉林長吉接合片區入選國家城鄉融合發展試驗區（以下簡稱“試驗區”）。[2]2020年8月，吉林省人民政府印發《長吉接合片區國家城鄉融合發展試驗區改革實施方案》，提出“加快形成農業大省和東北老工業基地，推動城鄉融合發展的經驗模式”。[3]《吉林省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》將“城鄉融合發展機制全面建立”確定為吉林省未來十年發展的重要目標。[4]2022年1月，吉林省人民政府批復“同意依托長春凈月高新技術產業開發區建設吉林省農業高新技術產業示范區，積極打造東北地區實現農業高質量跨越式發展的樣板和標桿”。[5]推進城鄉融合發展是國家賦予吉林省的重大改革任務，是吉林省農業科技強勢崛起的重要訴求，長吉接合片區建設對于示范引領全省城鄉融合發展、促進吉林全面振興具有重要意義。

一、長吉地區基本情況

●經濟綜合實力突出

長吉兩市是吉林省內經濟規模最大的城市，也是吉林省經濟社會發展的重要引擎。2021年，長吉兩市GDP為8653.1億元，占全省的65.4%；總人口1310.5萬人，占全省的55.2%。其中，長春市服務業對經濟增長貢獻率超過50%，民營經濟增加值占GDP比重持續提升，供給體系適應性和靈活性不斷增強；吉林市服務業占GDP 比重、戰略性新興產業占規模工業比重也逐年提升，國家高新技術企業216戶，①科技創新的引擎作用逐步凸顯。2021年，試驗區實現地區生產總值2669.9億元，地方公共財政收入105.4億元；②2020年，試驗區常住人口399.3萬人，常住人口城鎮化率達到69.51%。③

●城鎮化發展進程較快

長吉兩市是我國東北地區重要的城鎮化區域。2020年，長春市常住人口城鎮化率為65.9%，吉林市常住人口城鎮化率為63.5%，③城鎮化發展處于成熟階段。2021年，長春市人均生產總值達到78166元（按戶籍人口計算），三次產業結構為7.4∶41.7∶50.9，工業化發展水平處于工業化后期向后工業化過渡階段，城鎮化發展落后于經濟發展進程。2021年，吉林市人均生產總值達到38576元（按戶籍人口計算），三次產業結構為12.9∶36.5∶50.6，①工業化發展水平處于工業化中期，經濟發展落后于城鎮化發展進程。因此，長吉兩市需在城鎮化發展和經濟發展方面相互促進，實現一體化發展。

●協同發展優勢明顯

長吉兩市地處吉林省地理中心，是我國圖們江地區合作開發的中心腹地，也是圖們江大通道和哈沈通道的交匯區域。長吉兩市主要機場、鐵路、公路聯系通道基本建成。區域目前有機場2座、鐵路2條、高速公路1條、國省干道2條，兩市交通聯系較強。2021年12月，長吉城際公交（長春公交T501路）正式開通，標志著長吉公共交通一體化發展取得突破性進展。區域內交通、水利、能源等基礎設施網絡布局合理，建設水平較高，承接能力較強，人民生活聯系密切，具備一體化協同發展的社會人文基礎。

●創新資源要素豐富

長吉兩市科技創新資源和人力資源集聚優勢明顯，是全省經濟、科教、文化中心區域和全省創新高地。科技創新平臺載體眾多，擁有高等院校40所，獨立科研機構超過100家，科技人員6.2萬人；高端創新資源要素加速集聚，現代服務業集聚區達到43個。④長吉兩市農業農村現代化建設同樣位于全省前列，公主嶺市成功創建國家級農業高新技術產業示范區，凈月區創建省級農業高新技術產業示范區，吉林市持續推進昌邑區國家現代農業產業園、永吉縣國家農業產業融合發展示范園、永吉縣萬昌現代農業產業園建設。

二、城鄉融合發展困境

城鄉要素流動不暢的重要原因就是資本、土地、勞動力等生產要素向城市的“單向流動”。[6]長吉接合片區在長久以來的城鄉發展過程中，無論從政策導向還是現實認知上，都將城市和鄉村當作相互獨立、彼此隔離的兩種載體，始終遵循著二元發展方式。在這樣的發展邏輯下，城市是國家級的重工業基地，全城幾乎所有產業都圍繞重工業展開，資源集中投放；而鄉村作為重要的糧食生產基地，始終保持著單一的農業生產職能，其形態始終保持著傳統的農業鄉村面貌。城鄉各自在其系統內封閉運轉，城與鎮、鎮與村聯系不密切，要素流動不暢。

●長吉一體化發展趨勢不明顯

雖然長吉兩市已經具備區域一體化基礎，但兩市之間的城鎮關聯僅限于交通等方面，無論是從人口還是經濟等要素流動來看，長春市和吉林市都能作為中心輻射到周邊的市縣，但是長吉兩市之間的聯系并不密切。通過對長吉兩市人口密度和流動凈增量的統計來看，長春市和吉林市兩市市區及其周邊空間的情況處在省內前茅，但是它們之間的區域卻沒有被長吉兩市明顯拉動，和長吉市區的現狀存在一定反差。從產業發展趨勢看，長春市產業大多向西、南方向拓進，西面有軌道交通產業，西南方向為國際汽車城，南部是南部新城。吉林市相對簡單，產業圍繞流經市域的松花江進行布局，航空產業園區、吉林經開區、船營經開區均沿松花江南北向分布。長吉兩市的產業各自已有較完善的格局，集聚和整合都在有條不紊地進行著。但是長吉兩市間的長吉接合片區卻仍然是產業的沙漠，長吉兩市缺少對向整合直接阻礙了產業在長吉接合片區扎根和發展。

●產業未能實現以城帶鄉發展

長吉接合片區的城鄉體系分化，城市發展區和農業發展區有明確的空間界限和功能差異。城市主導產業依賴于外部投入，直接導致資源向城市工業區集中，而不具備引進資源條件的鄉村地區缺乏外力刺激，發展緩慢。同時，城市植入的產業進入門檻高，吸納農村勞動力能力弱，人口流動受阻，植入產業與地區傳統產業難以形成有效互動。長吉區域的農業生產地位很高，但是其農業形態一直是玉米、水稻種植業占主導地位。長吉地區農民的主要收入來源是經營性收入，即以玉米、水稻等為主導的種植業為主，這與長吉地區穩定的農業形態密不可分。城鄉關系還沒能擺脫供給型向市場型轉變，傳統鄉村地區并未接受到城市發展的帶動，城鄉差距逐步擴大。

●城鄉之間中間層級發展不足

長吉接合片區城鄉之間相互割裂的原因還在于中間層級縣城的缺失。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，指出縣城在城鎮體系中扮演著承上啟下的重要角色，也是城鄉融合發展的關鍵支撐[7]。然而，試驗區的小城鎮整體發展水平落后，資源獲取不足，形成了“大城市”“大農村”的疊合現象。長春、吉林兩市的轄區以非農業人口為主，構成“大城市”，而各縣則是農業人口占了極大比例，構成“大農村”，兩者間的差異非常明顯。縣城既無法在城鄉之間搭建溝通橋梁，也無法為鄉村剩余勞動力實現城鎮化提供合適條件，導致城鄉之間嚴重阻隔。

●鎮村發展長期保持傳統狀態

長吉區域的村落空間特點是鎮村空間上村莊分布較為均質，村莊大小比較平均，幾個自然屯呈“點-線”狀，從而構成一個行政村；城鄉設施相互連通性差，大量路網都是枝杈狀盡端路，村莊之間多以質量較差的水泥路或土路相聯系；眾多的自然屯是基于耕作半徑為尺度而集聚的。對比中東部地區的村莊空間形態，由于其農業農村工業化的快速發展，村莊用地擴張形成團塊狀聚落，鎮村之間形成了緊密的互動聯系，逐步形成“點-線-面”的有機的村莊聯系網絡。顯然，長吉地區這種基于耕作半徑的村落空間分布是較為傳統和低水平的，仍然停留在自給自足階段，這從空間上反映出長吉地區鎮村發展的落后狀態。

三、長吉接合片區城鄉融合發展路徑

為破除長吉接合片區城鄉融合發展困境，必須打破原有的干預路徑，全面提升城鄉融合發展水平，合理引導城鎮功能布局，推動試驗區城鎮化工作實現高質量高品質發展。

●高度集聚，構建長吉區域城鎮化發展格局

全面提升長吉兩市城鄉融合發展水平，合理引導城鎮功能布局，推動都市圈核心板塊城鎮化工作實現高質量、高品質發展；推動長吉一體化區域構建“雙核引領、三帶支撐、四區聯動、多點協同”的新型城鎮化發展格局。“雙核”指長春和吉林的主城區，“三帶”指長吉北部創新智造帶、長吉中部高端服務帶和長吉南部生態休閑帶，“四區”是指長東北新城、凈蓮文化城、吉林高新北區、永吉經開區等產業集聚區和重要功能節點，“多節點”是指若干園鎮融合發展簇群和重要節點城鎮，形成“北強制造、中優服務、南蘊特色”的功能布局。依托城鄉一體的設施網絡連接、產業網絡組合，把握特色優勢，形成網絡化、多功能的發展體系。

●產業升級，引導試驗區城鎮功能植入重整

抓住凈月農業高新技術產業示范區建設機遇，促進“園、社、校、景、城”五區聯動，推動農業一二三產高附加值鏈條閉環，實現農業生產、生活服務、教學科研、農旅休閑、公共服務等多元產業業態融通發展，推進農業高新技術和科技成果推廣轉化應用，打造農科硅谷和農業創新驅動發展高地。引導以城帶鄉及產業升級，將城市產業資源要素有效投放到九臺城區、雙陽城區、永吉縣城等城鄉體系薄弱的“中間層”，著力實現縣域經濟綜合競爭實力、綜合承載能力和城鄉融合發展水平躍上新臺階。加快奢嶺、鹿鄉、卡倫湖、孤店子、搜登站、左家等特色小城鎮建設，提升特色小城鎮產業發展質量。

●分類管控，以優化布局指導鄉村振興建設

以城鄉融合驅動鄉村發展模式為抓手，即以政策動力為主導，產業、利益動力為驅動，明確城鄉融合驅動鄉村發展路徑。以皓月集團、正大集團等農業龍頭企業為引領，以特色農業為支撐，以一二三產融合為路徑，提高農業發展質量和產出效益。以生態搬遷、土地整理、鄉村撤并為切入點，引導鄉村合理布局，將村莊分為特色保護類、城郊融合類、集聚提升類、穩定改善類、搬遷撤并類和其他村莊，促進農村居民點用地縮減。落實鄉村振興戰略，以塔木鎮、龍嘉街道為試點，發展新型經營主體，把土地有序向種糧大戶、專業合作社和龍頭企業傾斜，實施土門嶺街道馬鞍山鄉村旅游試點項目，帶動城鄉共同富裕。

●創新制度，構建通暢的城鄉要素交換渠道

城鄉融合發展要解決體制機制存在的問題，推動城鄉要素雙向自由流動、平等交換。[8]圍繞國家賦予的5項試驗任務，建立城鄉土地、資金、技術等生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置體制機制。推進長春市九臺區葦子溝街道靠山村土地增減掛鉤試點項目和凈月高新區玉潭鎮友好村城鄉建設用地增減掛鉤項目；全面啟動九臺區宅基地“三權分置”改革，探索推進雙陽區山河、太平農村宅基地“三權分置”改革；推進船營區、昌邑區、豐滿區區級農村產權流轉交易服務中心建設，推動永吉縣完善農村產權確權成果的信息化管理，建立農村產權流轉交易中心（不動產登記信息管理和農村集體資產監督管理平臺）。

注釋

①數據來源：《2021年吉林省國民經濟和社會發展統計公報》《2021年長春市國民經濟和社會發展統計公報》《2021年吉林市國民經濟和社會發展統計公報》《長春市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《吉林市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》。

②數據來源：長春市、吉林市各區（縣）2021年政府工作報告及統計公報。

③數據來源：長春市、吉林市第七次全國人口普查公報。

④數據來源：《長春吉林一體化協同發展規劃（2021-2030年）》。