“因癥施策”探索社區(qū)治理新路徑

倪遠(yuǎn)

“社區(qū)”是社會治理的基本單元，社區(qū)治理是構(gòu)建社會治理現(xiàn)代化體系最基礎(chǔ)、最重要的一環(huán)。習(xí)近平總書記強調(diào)，要深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。這是新時代新發(fā)展階段對社區(qū)治理提出的新要求，事關(guān)群眾的切身利益，直接影響群眾的幸福感、安全感和獲得感。近期，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督的作用，為大局服務(wù)、為人民司法，切實加強民生司法保障，提高社會治理法治化水平。行政檢察應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“一手托兩家”的積極作用，依托“穿透式監(jiān)督”理念，聚焦群眾重點關(guān)切和基層行政執(zhí)法存在的難點問題，加強探索、做好文章，為構(gòu)建新型社區(qū)治理體系、提升社區(qū)治理能級提供檢察支撐。

近年來，上海的精細(xì)化基層社會治理取得良好效果，但治理能力不足、多元主體共治共享格局尚未完全形成等短板仍存在。特別是與群眾日常生活密切相關(guān)的基層行政執(zhí)法層面，執(zhí)法不到位等問題影響到群眾的安全感和滿意度。檢察機關(guān)踐行“穿透式監(jiān)督”的行政檢察理念，針對行政機關(guān)存在的具體問題對癥下藥，通過檢察建議及時糾正、督促整改，促進(jìn)依法行政、依法治理。

一是提高綜合性執(zhí)法效能。涉及社區(qū)治理的行政執(zhí)法看似處理的都是“小事”，但可能涉及多個行政執(zhí)法部門，因執(zhí)法職能交叉易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法空缺、互相推諉等問題，缺乏有效的協(xié)同機制，治理效率不高。行政檢察應(yīng)通過“穿透式監(jiān)督”及時介入，厘清權(quán)責(zé)，針對性制發(fā)檢察建議，推動建立執(zhí)法協(xié)作平臺，破解“孤島效應(yīng)”，提高社區(qū)治理綜合效能。比如未經(jīng)審核報批的規(guī)模性租賃項目，極大地影響到社區(qū)公共安全秩序，針對其存在的執(zhí)法缺位、久治不決等問題，虹口區(qū)檢察院分別向?qū)俚亟值馈⑾嚓P(guān)行政執(zhí)法部門、產(chǎn)權(quán)人等制發(fā)檢察建議，明確屬地管理責(zé)任、行政監(jiān)管責(zé)任和產(chǎn)權(quán)人主體責(zé)任，督促履責(zé)，推動整治到位。

二是強化新類型執(zhí)法擔(dān)當(dāng)。隨著社會發(fā)展和技術(shù)革新，越來越多的新事物進(jìn)入居民生活，也給社區(qū)治理帶來新問題。對監(jiān)管依據(jù)仍不明確、監(jiān)管機制尚未完善的新類型社區(qū)治理問題，檢察機關(guān)督促行政監(jiān)管部門積極擔(dān)當(dāng)，通過個案辦理推動一類問題治理。比如智能快件箱作為快遞經(jīng)營新業(yè)態(tài)，為社區(qū)居民寄取快件提供了便利，但其監(jiān)管仍存在一定滯后性。虹口區(qū)檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門對智能快件箱監(jiān)管不到位，出現(xiàn)個人非法使用智能快件箱等情況，侵害群眾財產(chǎn)權(quán)益，影響社區(qū)管理秩序，遂制發(fā)檢察建議，督促其及時查處相關(guān)違法行為，落實監(jiān)管責(zé)任、填補監(jiān)管漏洞。并以此為契機，推動加強快遞運營管理和智能快件箱等新業(yè)態(tài)的監(jiān)管合力，取得“以一案治一片”的積極成效。

法治化是基層社區(qū)治理的根本途徑。檢察機關(guān)加強行政檢察監(jiān)督并不是對行政執(zhí)法“挑刺”，而是通過法律監(jiān)督來支持行政機關(guān)依法履職，從而提升社區(qū)治理法治化水平。虹口區(qū)檢察院牢牢把握行政檢察作為完善法治建設(shè)重要環(huán)節(jié)的關(guān)鍵定位，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過行政檢察法律意見書等創(chuàng)新性方式，以檢察智慧為行政執(zhí)法提供法律支撐，提升行政檢察服務(wù)社區(qū)治理能級。行政檢察法律意見書等創(chuàng)新工作方式得到市、區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)多次肯定。

一是創(chuàng)設(shè)法律意見書。社區(qū)治理事務(wù)雖“小”卻也繁雜，涉及治安、消防、環(huán)境衛(wèi)生等眾多治理面，范圍廣內(nèi)容多。特別是復(fù)合型違法問題，容易職責(zé)不清、邊界不明，執(zhí)法難度較大。針對上述情況，虹口區(qū)檢察院創(chuàng)新行政檢察監(jiān)督方式，探索檢察法律意見書的形式，通過逐條梳理某一社會治理問題涉及的具體違法違規(guī)情形、主體責(zé)任、行政監(jiān)管職權(quán)和執(zhí)法依據(jù)，針對性地提出檢察意見，為行政機關(guān)提供執(zhí)法依據(jù)和決策參考。比如，針對某地塊“美麗家園”工程建設(shè)中存在的住宅小區(qū)違章搭建、占用公共空間堆物、電動車“進(jìn)樓入戶”“飛線充電”等突出問題，虹口區(qū)檢察院制發(fā)《關(guān)于依法開展住宅小區(qū)樓道違章治理檢察法律意見書》，明確責(zé)任主體及監(jiān)管依據(jù)，為安全有序、整潔舒適、環(huán)境宜居、幸福和諧的“美麗家園”建設(shè)貢獻(xiàn)檢察力量。

二是制作法律工具書。除了制發(fā)檢察法律意見書，虹口區(qū)檢察院針對社會治理問題涉及的法律法規(guī)紛繁復(fù)雜，容易混淆誤用等情況，對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行梳理匯總，并結(jié)合行政機關(guān)、街道、社區(qū)居民等實際需求量身打造不同版本，為依法治理提供法律指引。比如，配合住宅小區(qū)治理檢察法律意見書，編制了《住宅小區(qū)樓道違章治理相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件匯編》，為“美麗家園”建設(shè)的行政執(zhí)法監(jiān)管提供法律指引。

當(dāng)前，社區(qū)治理格局正在加快向“黨委牽頭、政府監(jiān)管、市場服務(wù)、社會參與、居民自治、法治保障”轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建共建、共治、共享的基層治理體系。檢察機關(guān)作為“法治保障”的中堅力量，應(yīng)堅持多贏共贏的理念，站在共同推進(jìn)社區(qū)治理法治化建設(shè)的高度，加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)作，切實履行共同治理的職責(zé)。

檢察機關(guān)加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)作，切實履行共同治理的職責(zé)

檢察機關(guān)加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)作，切實履行共同治理的職責(zé)

檢察機關(guān)加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)作，切實履行共同治理的職責(zé)

一是實現(xiàn)良性互動，搭建溝通平臺。社區(qū)治理需要著眼全局、通盤考慮，僅有一方或幾方的力量，遠(yuǎn)不能下好這盤“棋”。虹口區(qū)檢察院加強與屬地街道、基層行政執(zhí)法部門的溝通聯(lián)系，主動搭建平臺，通過召開專題推進(jìn)會議、建立信息共享機制、參與聯(lián)合約談等“組合拳”，凝聚司法、執(zhí)法合力，構(gòu)建司法執(zhí)法良性互動格局。

二是加強主動對接，解決瓶頸問題。基層行政執(zhí)法處于社區(qū)治理前沿，需要兼顧和平衡諸多利益，能動用的手段卻極為有限，存在不少行政執(zhí)法的難點和瓶頸。虹口區(qū)檢察院跨前一步，在把握好依法、謙抑原則的基礎(chǔ)上，依托行政檢察穿透式介入基層行政執(zhí)法領(lǐng)域，主動走訪、了解行政執(zhí)法部門在社區(qū)治理工作中遇到的困難和阻力，加強研討、會商，尋求難點、瓶頸問題的解決路徑，為行政機關(guān)依法履職提供法治保障。

三是實質(zhì)性化解爭議，用法治解決問題。社區(qū)治理法治化就是要將矛盾解決更多地納入法治化軌道，通過法律手段和法律途徑解決問題。檢察機關(guān)應(yīng)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，通過行政檢察的介入，強化釋法說理，引導(dǎo)形成實質(zhì)性解決方案，促進(jìn)案結(jié)事了。同時，促使基層行政執(zhí)法部門將法治理念融入執(zhí)法全過程，提升社區(qū)治理的法治思維水平。

社區(qū)治理的法治化水平對建設(shè)法治社會有著重要作用。檢察機關(guān)要落實好《意見》要求，牢牢站在人民立場，堅持為大局服務(wù)、為人民司法，充分履行行政檢察法律監(jiān)督職責(zé)，以其“微治理”為社區(qū)治理細(xì)胞工程“賦能”。

（本文作者單位系上海市虹口區(qū)人民檢察院）