南京高新區高質量發展路徑探析

姜 琴 胡先杰 蘇思騏 陸紅姝

(南京市火炬高技術產業開發中心，江蘇 南京 210018)

0 引言

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段[1]。這意味著經濟發展方式要從要素驅動轉向創新驅動，創新已成為第一動力，是實現經濟高質量發展的新動能[2]。2020年7月，國務院印發《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》，旨在進一步促進國家高新區高質量發展，發揮好示范引領和輻射帶動作用。近年來，作為地方推動高質量發展的主陣地，南京高新區通過推動體制機制改革，優化資源要素配置，加快轉型升級步伐，科技創新效益和經濟發展質量顯著提升。然而，對標世界一流高科技園區，面對推進高新區高質量發展的要求，南京高新區的建設發展存在不足，需要更加積極地探索有效的高質量發展路徑。

1 高新區管理體制改革概況

如圖 1所示，以南京高新區發展歷程為序，結合政策文件出臺的背景和主題，將高新區管理體制改革分為以下三個階段。

圖1 南京高新區成長歷程

(1)爭取國家支持起步階段。南京高新技術產業開發區(以下簡稱高新區)于1988年4月由江蘇省人民政府與南京市人民政府共同創建，位于浦口區。1991年3月被國務院批準為國家高新區，是國家首批批準建立的26個國家高新區之一。1997年1月經國家科委批準，南京高新區調整為“一區兩園” (南京新港高新園、江寧經開區高新園)[3]，形成了跨行政區的分布格局。

(2)做大做強探索發展階段。在“一區多園”發展模式中，南京市委市政府以做大做強高新區、加快高新區創新發展為總體思路，重點對高新區浦口板塊進行了多次區域和功能整合。2002年5月，江北行政區劃調整，高新區按照“整合資源、統籌運作、共同發展”的思路，積極與浦口區進行“二合一”體制整合，加強兩區的互融互動。2010年8月，浦口區和高新區進行規劃整合，實施園區帶鎮，將浦口區部分地區納入南京高新區浦口板塊統一規劃建設。2012年5月，根據市委、市政府“簡政強區縣(園區)”和“拓展國家級開發園區發展空間”的戰略決策，將浦口區部分街道和功能區整建制委托南京高新區管理，高新區管轄面積擴大到160平方公里。2017年5月，南京市委市政府出臺《關于進一步完善南京江北新區管理體制的意見》，將高新區整建制并入江北新區黨工委、管委會。截至2017年底，經過不斷調整，南京高新區(一區兩園)管理面積達274.69平方公里，GDP達2 981億元，占全市1/4，形成較強的綜合經濟發展能力。

(3)改革優化創新發展階段。在創新驅動發展戰略的總體要求下，南京高新區亟需新的發展思路解決跨區協調發展、資源整合創新發展等問題。2017年11月，南京市發布了《南京市科技園區整合設立工作方案》，在原有“一區兩園”發展模式基礎上，整合設立了 15 個高新園區，面積為626.706平方公里，解決了全市創新資源要素分布松散的問題，以實現創新要素向高新園區集聚。2018年，市委市政府出臺《南京市推進高新園區高質量發展行動方案》，在優化空間布局上，提出構建“一圈雙核三城多園”的總體格局，解決的是高新區發展模式的問題，提出了“1+N”總體模式架構。2020年，印發《南京高新區深化管理體制改革實施方案》《關于優化開發園區管理運行機制的若干指導意見》等文件，將“南京高新區”牌子從江北新區拿出來，重組優化，履行對全市15個園區的統籌協調和管理服務，解決的是高新區管理機制總體架構的問題，以提升高新區管理效率、提升高新區發展活力。同年8月10日，南京高新區管委會總部揭牌，標志著高新區發展正邁上高質量發展之路。據國家火炬統計相關數據顯示，2019年底，南京高新區(一區兩園)實際管理面積達286.69平方公里，實現地區生產總值3 675億元，同比增長13%，占全市比重超過1/4；擁有有效期內的高新技術企業1 632家，占全市比重超過1/3，有力支撐南京高新區在國家高新區綜合排名列第12位，在區域經濟發展中的影響力愈發彰顯。現階段，南京高新區正著手編制完善《南京高新區“十四五”發展規劃》，以謀劃高新區未來發展總體布局，明確了高新區發展的前進方向，也為有序推進高新區高質量發展提供保障。

2 高新區高質量發展路徑探索

南京高新區在推動區域創新發展中發揮著十分重要的作用，經濟發展進入新常態后，高新區發展面臨的外部環境因素和內生驅動要素發生了明顯變化，這就要求高新區發展要進一步瞄準一流水平，提高發展標桿，在實現以創新為特色的高質量發展的實踐路徑上進行更加積極地探索。

2.1 推進體制機制改革

管理制度創新既是國家級高新區發展壯大的基石，更是其實現新時代新定位和新目標的重要保證[4]。按照“1+N”發展模式，全市整合設立的15個高新園區對外統稱“南京高新區”，并通過設立一系列“伙伴園區”、制定高新區高質量發展調查制度、實行園區管委會“去行政化”改革等具體舉措推進高新區高質量發展，鞏固發展成效。2020年，15個高新園區建立了“管委會+平臺”的運行機制，人員聘用打破身份界限，實施全員聘用制，對人員進行績效考核。例如，南京高新區(建鄴園)推行用人自主權、分配自主權、決策自主權、加快剝離社會管理職能的“三自主一剝離”改革模式，與區委、區政府建立“會議代表”機制，與區級財政建立“分灶吃飯”機制，與屬地街道建立“利益補償”機制，優化“管委會+高投集團”運營模式，全面構建協同工作機制。

2.2 解決科技經濟“兩張皮”問題

南京市科技創新資源豐富，但從現實來看，要在短期內反映到企業研發能力快速提升不太可能；而硬性要求高等院校和科研院所的科研目標必須以市場為牽引并不現實，也不該是大學應有的定位；這就需要更大力度發揮政府職能，加快新型研發機構建設，促使企業和大學等科研機構結合起來，走出一條政產學研協同創新的新路徑。2020年底，南京市高新園區已建成備案新型研發機構323家，成為產業集群培育重要平臺，在研在孵化項目2 485個，累計孵化和引進科技型企業8 914家，主要集中在新醫藥與生命健康、智能裝備制造、集成電路和新型電子信息產業，初步形成“技術開發-產業化應用-孵化企業-產業集聚”的創新鏈條。截至2020年底，全市已有99家新研機構及其孵化和引進企業成長為規模以上企業，299家培育成為高新技術企業。

2.3 引導創新型企業集聚發展

建設具有全球影響力的創新園區，需要大力引進和孵化創新型企業，著力培育高新技術企業，形成一批創新能力強、綜合實力強、核心競爭力強的創新型企業集群，不斷增強創新驅動發展的中堅力量。2020年，15個高新園區新增獨角獸企業3家，瞪羚企業176家，新增上市企業12家，科技型中小企業總數超過8 000家，高新技術企業總數占全市比重達超過80%，產業集聚效應進一步放大，對全市的經濟貢獻度不斷提升，帶動全市產業進一步實現轉型升級。截至2020年底，規上工業和服務業研發投入強度達5%且營業收入過億元的企業數有463家，15個高新園區擁有高技術制造業企業有616家，占全市高技術制造業企業總數的約80%；擁有高技術服務業企業1135家，占全市高技術服務業企業總數約70%。

2.4 增強企業研發能力

企業研發費用占營業收入比重，即研發投入強度，反映了一個區域自主創新水平和產品市場競爭力，研發投入強度的提升可以有效支持企業研究開發核心技術，為創新驅動發展持續注入強勁的內生動力。近年來，南京高新區眾多企業積極推動科技創新，不斷加大科研投入，在培育創新型企業、組織科學技術攻關、強化自主研發等方面做了大量工作。2020年，15個南京高新園區規模以上企業研發投入強度達到3.39%，高出全市規模以上企業1.5個百分點；企業發明專利授權量5 710件，增長50.90%，PCT專利申請數達到2 257件，占全市比重超過70%；規模以上企業研發投入總額超過400億元，同比增幅超過40%。

2.5 形成創新發展人才“強磁場”

高新區之間的競爭，本質上是人才的競爭，人才集聚程度也是體現園區高質量發展的重要方面。近年來，南京市高新區聚力招才引智，積極落實“創業南京”英才計劃、大學生創業“寧聚計劃”“345”海外高層次人才引進計劃等，加快集聚一批一流創新人才。2020年，全市15個園區本科及以上從業人員占比近50%，同比提高了3個百分點；從業人員中研發人員全時當量數占比同比提高了近1個百分點；從業人員中外籍常駐人員和留學歸國人員占比同比提到了0.02個百分點；新增引進高層次人才700余人，5名諾貝爾獎獲得者、70余名中外院士在高新區創辦企業。

3 高新區高質量發展提升分析

盡管南京高新區高質量發展初見成效，但仍然存在主導產業集聚度不夠高、融合發展效應未顯現、企業精準服務力度不夠強、園區用地產出效益不夠好等需優化提升的問題。

3.1 主導產業集聚度不夠高

根據企業統計數據顯示，南京高新區企業所屬產業技術主要集中在電子信息產業、先進制造與自動化、生物與新醫藥、高技術服務4個領域，占比超過60%；但產值與稅收主要集聚在電子信息、先進制造與自動化、新材料等三個產業領域，占工業生產總值比重超過70%。同時，各類產業在各園區均有布局，并未體現錯位發展的格局，其中，電子信息產業企業數量最多，但產值和稅收均不如先進制造與自動化、新材料產業，而生物與新醫藥產業在各類產業中經濟貢獻度也不明顯，如表1所示。

表1 高新區主導產業主要經濟指標分布情況

3.2 園區融合發展效應未顯現

目前，南京高新區絕大多數園區之間已就構建“伙伴園區”關系簽訂了意向協議，但部分園區實際在促進項目孵化、產業落地、載體共建等方面，尚未有實質性進展；部分園區在主導產業及上下游產業鏈建設方面缺乏明確具體的規劃；部分園區對接洽談的項目大多也正在推進過程中。總體而言，伙伴園區創新成果轉移轉化，進而形成現實產業生產力，跨區發展打造產業集群的實效顯現尚需時日。

3.3 企業精準服務力度不夠強

近年來，隨著南京高新區的快速發展，越來越多的外來企業入駐高新區，越來越多的本地企業在這里孵化成長，但園區科技創新工作普遍側重于前端項目招商和新增高企的指標任務完成，對區內企業情況未能進行及時地、全面地摸排，未能有效建立和制定各類企業相應的培育計劃，對已落地的項目和科技型中小企業難以提供精準支持和精準服務。

3.4 園區用地產出效益有待提升

從園區已建成城市建設用地固定資產投入強度、綜合地均稅收角度看，南京高新區用地投入產出效益較高的僅2家園區，綜合地均稅收相對較高的僅3家園區；與蘇南其他區的平均產出投入比為2.55相比，南京高新區土地利用效能普遍較低。同時，部分園區存在地上空置載體，載體使用率低于50%；而在已使用的載體中，部分孵化器在孵企業與科技創新無關，主要從事批發零售、房地產及咨詢服務等，與園區主導產業關聯度也不高。

3.5 體制機制改革力度需加大

自2020年正式揭牌以來，南京高新區管委會總部在規劃發展、產業協調、創新服務、統計評價等方面開展了一系列工作。但總體上，“1+N”的管理架構仍處于松散型的“一區多園”發展路徑，管理服務和統籌協調能力相對不足，需要進一步加大體制機制改革力度。

4 高新區高質量發展對策

經過近年來的探索和發展，南京高新區的總體發展取得了一定成效，形成了具有地方特色的高新園區發展道路。在進一步推進高質量發展的過程中，可以重點把握好3個方面的工作：

4.1 發揮政策引導，集聚創新創業資源

當前，南京全市的科技創新資源已在高新區形成原始集聚，但集聚效應還未能得到充分體現，15個高新園區間產業同構、同質化、重復建設、功能相同等突出問題仍然存在，應做好各個高新園區的客觀評估，進行屬地化資源再整合，推進高新園區協同發展。①做好政策指引，促進創新創業資源有序、分類向高新園區集聚，形成特色資源集聚，打造特色產業集聚區；②加強統籌協調，避免高新園區間出現過度同質化競爭，促進創新創業資源自由流動，深化“伙伴園區”發展關系；③做好資源整合提升，結合園區特色競爭優勢，復制推廣創新經驗，提高高新園區的要素集聚能力、經濟支撐能力和輻射帶動能力。

4.2 優化園區管理，服務企業創新創業

從南京高新區的管理架構來看，已形成“高新區發展領導小組-南京高新區管委會(總部)-15個高新區管委會”的三級管理體系，在服務企業創新創業方面要做到協調一致，形成合力。①市級各有關政府部門要不斷創新服務模式，抓好優惠政策落地，優化營商環境，保障企業安心經營、放心投資、專心創業；②管委會(總部)層面要加強調研指導，整合市級有關服務權限，積極推進高新區創新創業服務一體化平臺建設；③各個高新園區層面要著力營造濃厚的園區創新創業氛圍，了解入駐企業需求，提供針對性服務，讓企業“引得來、留得住”。

4.3 完善產業環境，完善創新創業生態

近年來，南京高新區的創新創業生態系統正在逐步完善，應進一步拉長版、補短板，形成有特色、有競爭力的創新創業生態系統。①深入推進新型研發機構建設，探索省屬、市屬高校院所科技成果處置權管理改革、收益分配方式改革、設立科技成果轉化崗等方式，加快推進高校科技成果轉化和科技協同創新；②大力培育創新型領軍企業，深入實施獨角獸企業、瞪羚企業培育計劃，圍繞電子信息、生物與新醫藥、新能源、新材料、先進制造等新興產業領域，重點培育一批創新型領軍企業，形成具有全球影響力的創新企業群；③營造高新區創新創業文化，積極支持高新園區創業服務機構開展各類創新創業服務活動，大力營造創新創業氛圍，形成南京高新區特有的創新文化，為創新發展提供文化底蘊支撐。