主體功能區與耦合協調模型結合:黃河流域協調發展新范式

李中建,宋琳月

(鄭州大學 商學院，河南 鄭州 450001)

產業發展、糧食安全和生態環境保護是促進黃河流域生態保護和高質量發展的重要推手。三大系統的協同發展問題已逐漸成為研究黃河流域生態保護和高質量發展的熱點和難點問題之一。推進形成主體功能區，是深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措，有利于推進經濟結構戰略性調整，加快轉變經濟發展方式，實現科學發展。

目前，學界對黃河流域高質量發展與主體功能區的研究往往并駕齊驅，很少有學者將其結合。關于黃河流域生態保護和高質量發展的研究尚處于起步階段，一些學者從國家的政策戰略出發，深刻剖析黃河流域發展現狀和發展潛力[1]，提出黃河流域高質量發展的可行路徑[2]和五位一體的發展模式[3]，為未來工作的開展提出了遵循。這些研究僅從理論方面論述，缺乏科學可信的論據支撐。一些學者通過構建耦合協調模型，要么從經濟、政治、文化、社會和生態五個維度對黃河流域綜合發展進行評價[4]，要么研究黃河流域生態保護和高質量發展的耦合協調特征[5]，要么分析黃河流域經濟增長、產業發展和生態環境的耦合協調度及其驅動因素[6]，結論具有較大的借鑒意義。然而，僅用耦合協調模型來判斷地區發展協調度，并沒有將其與地區發展定位，即主體功能區結合在一起，缺乏一定的實踐性。在對主體功能區的認識問題上，有學者從定位方面入手，闡述了主體功能區的作用[7]；有學者關注主體功能區的構建原則，從而提出我國主體功能區規劃的主要思路[8]；有學者在研究地域功能基礎理論和功能區劃技術流程的基礎上，提出中國主體功能區劃分方案[9]；還有學者聚焦于主體功能區規劃指標體系研究[10]。這些研究大多是基于地理學層面，提出非常符合實際又具有科學性的規劃原則和規劃方案，對實際工作的開展具有很大的指導意義。然而，從經濟層面入手，分析主體功能區定位和地區協調發展匹配度的研究少之又少。

那么，耦合協調度真的能衡量黃河流域高質量發展狀況嗎？耦合協調度低的地區其生態保護、糧食安全和經濟發展三者之間的關系真的就需要改進嗎？要實現黃河流域高質量發展真的需要達到較高的耦合協調度嗎？

事實上，一個地區的經濟發展和生態保護之間耦合協同關系失調與高質量發展并不矛盾。在分析黃河流域產業發展和生態保護時，除了構建耦合協同模型，還應將地區主體功能區定位因素考慮在內。本文從主體功能區的視角，以黃河干流8省41個地級市(黃河干流流經9省42個地級市，由于黃河干流在四川省內只流經阿壩藏族羌族自治州，且該地區沒有任何主體功能區定位，故在此不做分析)為例，揭示黃河流域產業發展、糧食安全和生態保護三者失衡背后的真正原因，探討單純的耦合協調度分析是否真的能反映一個地區協調發展程度的高低。如果不能，應該如何分析才能更科學地反映地區的發展情況。本文第一部分從理論上闡述黃河流域9省主體功能區的定位與其發展的重點和優勢，說明地區發展要適應其功能定位背后的經濟學邏輯。第二部分通過構建耦合協同模型，將9省的耦合協調指數與主體功能區定位相結合，分析該地區是否真的實現了產業發展、糧食安全和生態保護三者的合理發展。第三部分，為了更好地促進黃河流域高質量發展，提出若干政策性的建議。本文的貢獻在于：將黃河流域主體功能區定位與耦合協調度結合，提出評價地區發展情況時，要將地區的土壤、氣候、地形等客觀環境與實證分析相結合這一觀點，同時為構建地區協同發展評價體系提供了新的思路。

一、主體功能區與區域發展相結合的政策遵循

根據國家“十一五”規劃綱要，我國的國土空間應劃分為四大功能區：優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。2010年國務院第46號文件發布的《全國主體功能區規劃》(以下簡稱《規劃》)，按照開發的內容將我國的國土空間劃分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區(圖1)。

首先,區域的主體功能并不是該地區的唯一功能。明確區域的主體功能是為了探索適合當地發展的路徑,這與該地區發揮其他功能并不矛盾。對于重點城市化地區來說,其主要功能是發展經濟、提供工業和服務產品,在此基礎上維護地區的生態安全和農業安全。農產品主產區和重點生態功能區是我國的限制開發區域，主要任務便是保障國家的糧食安全和生態系統穩定，同時提供農業生態產品,在此基礎上,允許發展不影響主體功能定位和不破壞當地生態環境的相應產業。

其次，農產品主產區的首要任務是保障國家糧食安全。農產品主產區大多是農業條件較好的地區，將這些地區列為限制開發區，一方面保護了耕地，鼓勵農民發展現代農業，提高了這些地區的農業綜合生產能力；另一方面又使國家的惠農政策向這些地區傾斜，從而確保了農民收入的持續增長。同時,明確農產品主產區的主體功能定位還可以使耕地過度占用問題得到有效的緩解。

圖1 我國主體功能區分類及其功能

再次，生態功能區要對能源和礦產資源合理開發。由于能源豐富的地區往往生態系統脆弱且重要，因此不應當對這些地區進行大規模城鎮化開發。事實上，我國針對礦產等資源的開發往往是“點”的開發，因此，限制重點生態功能區的開發，并不是要限制各種礦產和能源等資源的開發，而是要根據區域的主體功能定位實施“點上開發、面上保護”。

從我國國土空間的“兩橫三縱”“七區二十三帶”和“兩屏三帶”的“三大戰略格局”出發，按照開發內容，對黃河干流流經的41個地級市的主體功能區進行劃分(圖2)，可以看出，位于黃河上游的青海、甘肅、寧夏、內蒙古4個省份重點生態功能區分布較多，除了內蒙古僅有1個河套灌區外，其他3省均沒有分布農產品主產區，而城市化地區主要集中在省會城市和交通樞紐處。位于黃河中游的山西、陜西和河南6市(三門峽、洛陽、濟源、焦作和鄭州的鞏義、滎陽)，已經開始分布較多的農產品主產區，黃河干流流經山西的4市中，有3市位于農產品主產區，河南全省均是生產農產品的主力軍(圖3)。在中游地區，重點生態功能區開始減少，城市化區域面積逐漸增大。位于黃河下游的河南4市(鄭州的惠濟區、金水區和中牟縣，新鄉、開封和濮陽)和山東兩個均為糧食生產大省，分布較大面積的農產品主產區。同時，該地區也有中原經濟區和環渤海經濟區兩個重點城市化經濟區。在下游，不存在重點生態功能區。總的來說，我國重點生態功能區主要分布在黃河上游，農產品主產區主要分布在黃河下游，城市化地區呈沿省會、沿交通線的特征。

圖2 黃河干流重點生態功能區

圖3 黃河干流農產品主產區

二、黃河流域產業發展與主體功能區匹配分析

關于黃河流域經濟水平、產業發展和生態保護協同發展的問題，已有學者建立了黃河流域經濟增長、產業發展與生態環境耦合協同綜合評價指標體系。通過構建耦合協調度模型，發現2012—2018年內黃河流域經濟增長、產業發展與生態環境耦合協同存在大范圍失調現象，大多數地區處在輕度失調或瀕臨失調的范圍，流域內整體的協同發展表現較差。黃河流域經濟增長、產業發展與生態環境耦合協同發展現階段存在著明顯的不足，流域內大多數地區經濟增長、產業發展與生態環境未達到協同發展階段[11]。還有學者構建了黃河流域“五位一體”綜合評價體系，發現黃河流域“五位一體”耦合協調發展良好、中級和初級等耦合協調型地市主要分布于山東大部、河南南部、四川東南部以及部分省會城市。耦合類型屬于輕度失調或瀕臨失調的地市則廣泛分布于青海、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西等中西部省區，這些地市在兩個或兩個以上維度中均存在顯著不足和發展問題，如流域西北部的青海、甘肅、內蒙古等地市雖具有生態環境優勢，但經濟、社會、文化等建設水平相對落后，而流域中部的山西和陜西諸多地市則面臨生態破壞和環境污染等問題，嚴重制約了其“五位一體”的綜合協調發展[4]。

總的來說，通多對已有文獻研究黃河流域高質量發展各方面耦合度分析，可以得出：黃河流域總體發展處于失調狀態。那么在結合了主體功能區定位以后，這種失調狀態真的需要改進嗎？

首先，重點生態保護區生態安全是地區發展的第一要義。

圖4 生態安全戰略格局示意圖

通過我國生態安全戰略示意圖(圖4)可以看出，我國的重點生態功能區主要分布在黃河中上游，集中在青海、甘肅、寧夏、內蒙古等省份。通過文獻分析發現，這些地區的發展均處于失調狀態。通過分析這些省份的三產占比也可以發現，分布有重點生態保護區的青海、甘肅、寧夏、內蒙古、山西和陜西這6個省份的地區生產總值、三產占比都比較低。,6省總計GDP僅占全國GDP的7.59%，其中青海、甘肅和寧夏占比不足1%。第一產業合計產值占全國一產總產值的8.96%，其中青海和寧夏占比最低，不足1%。第二產業產值和第三產業產值分別占全國二、三產總值的8.25%和6.98%，占比不足1%的省份是青海、甘肅和寧夏(表1)。

表1 黃河流域重點生態功能區三產占比

雖然不論是從耦合協調度分析還是三產占比分析這些省份均處于發展不協調和落后階段，但是結合主體功能區的定位可以發現，這些區域實際上是實現了我國戰略發展目標的。

青海省和甘肅省中包含青藏高原生態屏障區。事實上,該地區的生態環境一直存在問題,保護生態是當務之急。由于多方面的影響，該地區面臨草原退化、冰川融化和生物多樣性喪失等生態問題，高原系統十分不穩定。目前，該地區主要以促進高寒生態系統的自然恢復為主，在保護生態系統的同時，科學實施人工輔助措施恢復林草、礦山等生態，加大對野生動植物種群和生物多樣性的保護力度，保證生態系統功能的穩定和結構的完整。

寧夏、陜西和山西三省均包含黃土高原生態屏障區。近年來，黃土高原水土流失依然不容小覷，陜西、山西兩省問題尤為嚴峻。究其根本,土地利用的不合理是水土流失最主要的原因。因此，合理利用耕地、退耕還林，同時加強天然植被的保護是黃土高原生態屏障區發展的重點。只有走“宜農則農、宜木則木、宜林則林”的道路，黃土高原才能真正發揮保護黃河中下游生態安全的作用。

內蒙古的部分地區處于北方防沙帶。該地區自然資源豐富多樣，生態水平建設較高，目前面臨土壤瘠薄、干旱缺水、林草植被覆蓋率低等問題，是我國的災害嚴重區。因此，國家一方面加大了對該地區退耕還林、退牧還草的力度，著力恢復草原植被；另一方面倡導轉變生產方式，實行禁牧休牧，嚴格控制載畜量。

周成等(2021)從生態維度分析，發現生態維度的評價值高等和中高等地市主要分布于內蒙古和甘肅大部以及青海北部地區[4]。可見，從國家戰略角度出發，我國重點生態保護區即使經濟發展緩慢也情有可原。

其次，農產品主產區保障糧食安全是區域發展的重中之重。

圖5 農業戰略格局示意圖

由圖5可以看出，在8省中，內蒙古、山西、陜西、河南和山東5省位于農產品主產區。通過構建耦合協調度模型可以看出，在農產品主產區中內蒙古、山西和陜西不論是三產融合度還是產業與生態保護協調度都處于失調狀態；河南和山東整體比較協調，但是產業與生態處于失調狀態。

事實上，黃河流域是我國重要的農業經濟地帶，對維護我國整體糧食安全具有突出作用。5省2019年糧食產量18 297.8萬噸，占黃河流域糧食總產量的78.07%，占全國糧食總產量的27.56%(表2)。在農產品主產區中，河南省的糧食產量最高，占黃河流域的28.57%，占全國糧食總產量的10.09%；其次是山東省，占黃河流域糧食產量的22.86%。在全國糧食產量超過5000萬噸大關的3個省份中，黃河流域占了2省，因此，保障黃河流域的糧食安全，就是保障全國的糧食安全。

表2 黃河流域農產品主產區糧食生產情況

河南和山東均是我國的農業大省，生產的糧食既要滿足全省對糧食的需求，同時也要為全國的糧食安全提供保障。兩省耕地條件好，糧食產量大，因此是我國的農產品主產區。河南省包含汾渭平原和黃淮海平原兩個農產品主產區，山東省的大部分地區都位于黃淮海農產品主產區。根據中國統計年鑒的數據，2019年河南耕地面積為5328.9千公頃，高居全國第二，總播種面積高達14 714千公頃，是全國糧食產量超過5000萬噸大關的3個省區之一。山東省第一產業總產值穩居全國首位。2019年山東省耕地面積5271.4千公頃，播種面積10 933.1千公頃，農作物產量5357萬噸，均居全國第三。除了得天獨厚的耕地條件,兩省還十分重視科技興農,糧食生產現代化水平逐漸提升。

《規劃》明確指出，農產品主產區必須把守護耕地紅線、增強農業生產能力作為首要任務，應適當進行工業化城鎮化的開發。因此，為了保障我國的糧食安全，即使農產品主產區的城鎮化進程緩慢，也可以給予適當的寬容。

最后，城市化地區優先發展是經濟騰飛的首要任務。

由圖6可以看出，我國城市化地區在黃河下游分布密集，主要呈沿省會、沿交通線的特征。周成等(2021)從經濟維度和生態維度分別指出，經濟發展處于高等和中高等的地市主要分布在山東與河南大部、陜西和內蒙古交界地區，以及山西、陜西的省會城市。而這些地區的諸多地市生態建設得分較低，城市人口密集，經濟發展對資源依賴較強，從而導致生態治理與環境保護形勢嚴峻[4]。

圖6 城市化戰略格局示意圖

事實上，黃河下游地區是我國經濟發展的重點區域。通過對GDP的分析也可以看出，河南山東兩省2019年GDP占全國國內生產總值的12.59%。有學者整理了2018年黃河流域規模以上企業數量及占比(表3)，指出黃河下游區工業布局主要呈現網絡開發模式[10]。河南既有京廣、隴海、焦枝沿線工業軸線帶，也形成了發展輕工業的新格局。河南東側重點工業分布較少，西側聚集著大量化工、煤炭和石化等重工業，呈現出“東疏西密、東輕西重”的特點。山東的重點工業基本聚集在京滬線以東、兗石線以北的大范圍區域，特別是以膠濟線為軸線形成了一條“工業走廊”。山東的重要增長極——黃河三角洲是化工、石油化工、有色金屬等產業的聚集區，工業圈輻射范圍較大。目前，黃河下游區正處于完善網絡開發模式階段。

表3 2018年黃河流域規模以上企業數量及占比

國務院2020年印發《全國主體功能區規劃——構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局》指出，把山東、河南等省市列為重點城市化地區，是為了促進這類開發強度高、人口密集、資源環境負荷過重的地區率先轉變經濟發展方式，在促進產業轉移的同時，也為經濟發展落后地區騰出更多發展空間。因此，該地區即使經濟發展與生態環境協調度較低，也不應該放緩經濟發展的腳步，而是更應該把這些地區列為優先發展地區，積極促進經濟發展方式轉變。

三、結論與建議

在已有的關于黃河流域經濟發展和生態保護耦合協調分析的基礎上，選取黃河干流41個地級市為研究對象，結合主體功能區的定位和各地地理特點，分析了黃河流域經濟發展和生態保護在實證層面失衡是否就意味著該地區需要改進，得出以下結論：

首先,重點生態保護區經濟發展緩慢無可非議。重點生態功能區既是保障國家安全的重要區域，也是人與自然和諧相處的示范區。因此，青海、甘肅、寧夏等位于生態保護區的省份，雖然經濟發展相對落后，但是由于生態環境脆弱，故而并不適宜進行大規模的城鎮化開發。必須將增強生態系統的穩定作為這些地區發展的首要任務。

其次,農產品主產區放慢城鎮化腳步合情合理。國家層面農產品主產區的功能定位是:保障農產品供給安全的重要區域,農村居民安居樂業的美好家園,社會主義新農村建設的示范區。黃河流域位于農產品主產區的河南、山東、陜西和陜西等省份,經濟發展較為不平衡,城鄉差距較大。但是,這些地區耕地較多,農業發展條件較好,雖然也適合工業化和城市化發展，但是從保障國家糧食安全和可持續發展的角度出發，發展的重點應該放在提高農業綜合生產能力上。

再次,重點城市化地區生態問題情有可原。國家重點城市化地區的功能定位是:支撐全國經濟增長的重要增長極,落實區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要支撐點,全國重要的人口和經濟密集區。河南、山東以及各個省份的省會城市都是我國重點城市化地區,這些地區人口密集、開發強度大，因此面臨更加突出的環境問題。但城市化地區由于具有相當大的經濟基礎和發展潛力，同時資源環境的承載能力較強，從而應該重點進行城鎮化開發。

基于以上結論，對黃河流域高質量發展提出以下建議：

首先，應將保護環境、修復生態作為重點生態功能區的首要任務。與此同時，發展與主體功能定位相吻合的產業，提供綠色生態產品。既要改善生態環境的質量和生態服務的功能，又要構建環境友好型的產業結構，積極發展不影響生態環境的綠色產業和服務業。

其次,農產品主產區應大力保護耕地,在穩定糧食生產的同時發展現代農業,增強農業的綜合生產能力,增加農民的收入,保障農產品供給,充分確保國家的糧食安全。第一,優化農業生產布局,科學確定不同地區農業發展的方向,打造因地制宜、優勢突出的農業產業帶。第二,繼續加大國家對糧食主產區的扶持力度,集中力量建設一批生產水平高、基礎條件好、調出量大的糧食生產核心區。確保在保護生態前提下,開發增產有潛力、資源有優勢的糧食生產后備區。第三,控制農產品主產區的開發強度,發展綠色農業、循環農業,在促進農業資源永續利用的同時加強農業全面污染防治。

再次，重點城市化地區應在提高效率、優化結構、保護環境、降低消耗的基礎上，促進經濟的可持續發展；推進新型工業化進程，提高自主創新的能力，集聚創新要素，積極承接國際國內區域產業轉移優化，增強產業集聚能力，形成分工協作的現代產業體系；加快城市化進程，改善居住環境，擴大城市綜合實力，提高人口集聚能力；充分發揮區域優勢，加強國際通道和口岸建設，加快邊境地區對外開放，形成我國對外開放新的窗口和戰略空間。