“宜荊荊恩”城市群區域協同立法的實踐思考

文/譚剛平 譚艷軍 朱宇

開展“宜荊荊恩”（宜昌、荊州、荊門、恩施州）城市群區域協同立法工作，是湖北省人大常委會貫徹落實省委“一主引領、兩翼驅動、全域協同”區域發展布局戰略部署的重要舉措，是對“宜荊荊恩”人大及其常委會立法工作提出的新任務、新要求。恩施州人大常委會跨省協同立法保護酉水河的實踐，為探索“宜荊荊恩”區域協同立法工作，發揮了其在“宜荊荊恩”城市群高質量立法中的先行先試作用。

一、“宜荊荊恩”城市群協同立法的重要現實意義

協同立法是為“宜荊荊恩”城市群高質量發展提供制度供給的重要舉措。黨的十九大報告明確提出，實施區域協調發展戰略，要求深化區域合作，建立更加有效的區域協調發展新機制。湖北省委十一屆八次全會要求，要把“宜荊荊恩”城市群打造成以綠色經濟和戰略性新興產業為特色的高質量發展經濟帶。建立區域協調發展的新機制，打造高質量發展經濟帶，法治保障是重要前提，協同立法是必要途徑。“宜荊荊恩”的四個市、州人大常委會協同立法，就是通過法規制度設計和實施，運用法治思維和法治方式推進體制機制創新，加快協同發展步伐，推動“宜荊荊恩”城市群綠色聯動發展的重要舉措。

協同立法是推動“宜荊荊恩”城市群高質量發展的現實需要。“宜荊荊恩”城市群山水相依、地域相近、人文相通、經濟相融，自古以來交流密切、情誼深長，存在著廣泛的共同利益。近年來，“宜荊荊恩”四地堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶高質量發展，深化區域協調發展的聯動機制逐步建立，在清江生態聯保共治、邊界地區基礎設施補短板、文化旅游產業協同發展等方面開展了富有成效的合作，為四地持續深化交流合作奠定了堅實基礎。基于毗鄰的地域、相連的山水、共同的理念、共同的目標，圍繞綠色經濟和戰略性新興產業定位，加強“宜荊荊恩”立法工作的協調、協作、協同，讓地方性法規與“宜荊荊恩”高質量發展協調一致、協作共享、協同推進，是地方立法主動適應區域發展改革的現實需要。

協同立法是解決“宜荊荊恩”城市群高質量發展突出問題的需要。“宜荊荊恩”協同發展還面臨一些亟待解決的問題，比如產業同構、同質競爭、行政壁壘、地方保護等。“宜荊荊恩”的地方立法，作為不同的立法主體，一定程度上存在各自為政、重復立法和立法沖突等問題。解決這些問題，必須以法治的方式優化制度設計，構建法治化的協作機制和利益協調機制，通過立法，用法規制度沖破羈絆、消除壁壘，促進區域聯動發展。當前，迫切需要推動“宜荊荊恩”區域立法的協商、協調、協作、協同工作，以生態環境、產業協作、交通互聯、文化旅游等領域為重點，以維護國家法制統一為前提，求同存異，形成相對統一和諧的區域法治環境，進而降低立法成本、減少立法沖突，消除地方間行政壁壘，助推“宜荊荊恩”區域高質量發展。

二、跨省協同立法保護酉水河的實踐探索

酉水河保護協同立法情況。酉水河，被譽為土家族兒女的母親河，發源于恩施州宣恩縣，流經湖北、湖南、重慶、貴州四省（市）11個縣，匯洞庭湖而入長江，全長477公里。面對跨越湖北、湖南、貴州、重慶四省（市）的酉水河監管治理難題，2014年初，恩施州來鳳縣人大常委會與湖南龍山縣人大常委會分別向恩施州和湘西州人大常委會提出立法保護酉水河建議。同年11月，來鳳縣與宣恩縣人大常委會協商，共同向恩施州人大常委會提交了保護酉水河的立法建議。恩施州人大常委會將該保護酉水河的立法納入2015年立法工作計劃。由恩施州人大常委會與湘西州人大常委會牽頭發起，探索以跨行政區域協同立法的方式制定了《酉水河保護條例》，這是我國市州級地方人大協同處理區域公共事務的一次有益嘗試，為全國協同立法工作提供了一定經驗。

共同擬定協同立法方案。恩施州和湘西州人大常委會共同擬定協同立法方案，確定雙方協同職責、協同事項等內容，決定協同立法方案經聯席會議表決后，由各方遵照執行。

分別委托第三方起草法規草案。恩施州與湘西州人大常委會達成一致意見，分別委托湖北民族學院、吉首大學起草條例草案建議稿。兩個起草組經過州內實地調研、外出考察學習，各自形成建議稿。之后，兩個起草小組在充分討論的基礎上，將草案合成同一版本遞交立法聯席會議討論審議。根據第一次聯席會議審議意見，在進一步征求修改意見的基礎上，本著“求大同、存小異”的原則，兩州分別擬定形成兩個版本遞交第二次聯席會議審議。

聯合委托第三方論證評估法規草案。恩施州與湘西州人大常委會聯合委托中南民族大學組成立法評估專家組，對條例草案進行同步論證評估。同步論證評估的內容包括草案的合法性、適當性、技術性、文字表述準確性等問題。

共同召開協同立法聯席會議。恩施州和湘西州人大常委會先后兩次召開聯席會議。2015年9月在湖北來鳳縣召開第一次聯席會，會議討論了條例草案建議稿及說明，通過了《酉水河協同立法工作方案》。2016年5月在湖南永順縣召開第二次聯席會，討論完善草案文本內容，建立了跨行政區域協調保護機制。兩次會議均邀請了兩省人大常委會領導及流域各縣人大常委會及職能部門負責人參會指導、討論交流。

各自履行法定程序。恩施州和湘西州人大常委會各自按照法定程序開展公開征求意見、審議、表決和批準等工作。2017年3月和5月，《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》分別公布施行。

酉水河保護協同立法的成果。恩施州“跨省區域協同立法保護酉水河”入選2021全省人大系統“十大創新工作”之一。回顧兩個《酉水河保護條例》的立法工作，其成果主要體現在三個方面：

一是結構框架基本一致。《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》共六章，分別是總則、政府職責與公眾參與、跨行政區域協調保護機制、水資源保護與水污染防治、法律責任、附則。《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》共七章，分別是總則、政府職責與公眾參與、水資源管理與保護、水污染防治、跨行政區域聯動協調保護機制、法律責任、附則。

二是協調保護機制基本一致。跨行政區域協調保護機制主要包含三個方面：即縣級以上人民政府間的聯合工作機制，如聯席會議制度、聯合監測制度等；縣級以上人民政府有關部門間的協同執法機制；縣級以上人大常委會間的協同執法檢查機制。

三是處罰范圍幅度基本一致。《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》第五章法律責任有八條規定，《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》第六章法律責任有七條規定，雖條數規定有別，但是處罰范圍、處罰幅度基本一致。

酉水河保護協同立法中存在的問題。立法程序不一致難以同步推動立法進程。由于是跨省協同立法，兩州的立法程序不盡一致，兩省人大常委會對市（州）立法工作的要求也有所不同。兩州的立法形式不同，恩施州是地方性法規，湘西州是單行條例，在條例的審議時間、審議次數和表決時間沒能同步一致；聯席會議的共識難以在各自文本中作出統一規定。協同立法保護酉水河的初衷主要是建立跨行政區域協調保護機制、統一禁止性行為和法律責任。協同立法主體雙方雖然通過聯席會議方式對條例文本中的核心條款進行了討論，并且就立法目的、跨行政區域協調保護機制等達成了共識。但這些共識難以在最終表決稿以及批準稿中得到完全一致的體現；省際法規的差異難以通過協同立法全面解決。湖北省和湖南省有關水污染防治如圍網養殖和投肥（糞）養殖等方面的規定不一致。當時，恩施州規定禁止圍網養殖和投肥（糞）養殖，而湘西州對此沒有禁止。針對這一分歧，在協同立法中秉承求大同、存小異的原則擱置分歧。但這一差異性規定一定程度上降低了協同立法的預期效果。因為在酉水河流經地段，來鳳與龍山兩縣犬牙交錯，既有上下游關系，也有左右岸關系。禁止圍網養殖的恩施州既起不到河流保護的作用，還可能引發轄區村（居）民的不滿，增加執法成本。

三、推進“宜荊荊恩”城市群協同立法的建議思考

堅持黨對協同立法工作的領導。發揮協同立法對“宜荊荊恩”協同發展的引領和保障作用，應當在黨的統一領導下，平穩有序地協調推進。堅持立法與改革決策緊密銜接，對需要制定、修改、廢止法規的事項，應當按照黨中央、省委和地方黨委決策及時啟動立法程序，確保重大改革決策于法有據。建議在“宜荊荊恩”黨委的領導下，設立法制工作組，統籌研究規劃協調“宜荊荊恩”協同發展中的立法問題。

構建“宜荊荊恩”協同立法工作機制。按照《湖北省“宜荊荊恩”城市群區域協同立法框架協議》要求，建立健全聯席會議、溝通協商、立法項目協同、立法智庫聯盟、人才培養及法規清理等工作機制。建議研究制定聯席會議工作規則；經常性開展地方立法工作經驗交流、立法信息交流，通過學習培訓、走訪座談、實地調研和征求意見等形式，共同研究立法中遇到的新情況，探討解決問題的好辦法，實現立法資源共享；整合各地的立法研究和人才培養基地資源，促進立法機構人員、實務部門人員和專家學者三者有機結合，為立法工作提供智力支持。

聚焦法規項目開展“宜荊荊恩”協同立法工作。四市（州）人大常委會在編制五年立法規劃和年度立法計劃時，可以互相通報有關情況，互相征求意見，對共同關注的重點立法項目、關聯度高需要協調推動的立法項目，盡可能協同甚至同步安排起草、審議、表決。一是加強立項溝通。本著“求大同、存小異”的原則，選準選精立法項目，可在文化旅游、生態環境保護等領域率先突破。二是加強協同起草。根據實際情況，可以由一方起草，確定示范性文本，其他幾方密切配合；可以聯合起草、協同修改，共同協商確定示范性文本，各地因地制宜對示范性文本進行修改；還可以共同委托第三方機構起草，各方協商討論形成示范性文本。三是加強資源共享。如采用立法起草會商、立法程序同步、立法人才互補、立法成果共享等模式，避免區域內立法沖突和簡單重復。

爭取省人大常委會對“宜荊荊恩”協同立法工作的支持。在“宜荊荊恩”協同立法工作中，積極爭取省人大常委會的統籌協調和指導。一是在立法項目的選擇上，在省人大常委會的指導下，確定協同立法項目，及時向省人大常委會申報立法計劃。二是在法規制定過程中，積極爭取省人大有關專門委員會的提前介入、全程指導，確保法規立得住、真管用。三是在法規批準階段，四地各自報請批準法規，爭取同步批準、公布施行。四是對于“宜荊荊恩”協同發展中的重大問題，或者“宜荊荊恩”四地無權或無法協同的立法項目以及在全省具有共性的立法事項，積極向省人大常委會匯報，爭取省人大常委會列入立法計劃，制定法規在全省范圍內實施。