洛陽作為副中心城市承載力問題與對策研究
——與上海等典例地區(qū)對比分析

姚方方

(洛陽市社科院，河南 洛陽 471023)

推進洛陽副中心城市建設(shè)，是緊抓高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略機遇，全面落實國務(wù)院批復(fù)的《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》，細(xì)化落實省委省政府《關(guān)于支持洛陽以開放為引領(lǐng)加快建設(shè)中原城市群副中心城市的若干意見》，順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新趨勢、在更大區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)籌資源要素配置的客觀需要。

洛陽市作為中原城市群副中心城市，亟待通過開放引領(lǐng)的發(fā)展理念，打通交通設(shè)施、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、人才儲備等經(jīng)濟要素向區(qū)域副中心城市集聚的屏障，發(fā)揮洛陽產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與文化優(yōu)勢，提升自身綜合承載力，在與鄭州都市圈實現(xiàn)聯(lián)動錯位發(fā)展中，成為輻射帶動中原城市群、中西部地區(qū)乃至黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新增長極。

城市承載力包括城市資源承載力、城市環(huán)境承載力和城市生態(tài)系統(tǒng)承載力、城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力四個模塊。其中城市資源承載力包括自然資源承載力、經(jīng)濟資源承載力和社會資源承載力等。下文我們討論的洛陽市作為副中心城市的綜合承載力，主要指基于開放程度、交通設(shè)施、科技研發(fā)、人才與教育、綜合經(jīng)濟實力等影響城市經(jīng)濟資源承載力指標(biāo)的綜合承載力研究。

一、提升洛陽副中心城市承載力的機遇與挑戰(zhàn)

洛陽市近年來經(jīng)濟社會發(fā)展活躍，經(jīng)濟總量位列中西部非省會城市首位。雖然經(jīng)受了嚴(yán)峻復(fù)雜的外部環(huán)境沖擊與疫情的考驗，但洛陽市2020年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到5 128.4億元，同比增長3%，高于全省1.7個百分點，主要經(jīng)濟指標(biāo)增速穩(wěn)居河南省第一方陣。不斷上升的經(jīng)濟實力為洛陽加快建設(shè)中原城市群副中心城市提供了有力支撐，也為輻射帶動相關(guān)城市建設(shè)發(fā)展提供了自信與底氣。作為老工業(yè)基地，洛陽還擁有中國一拖、中信重工等一批國內(nèi)外知名的先進裝備制造企業(yè)，在農(nóng)機裝備、礦山設(shè)備、軸承、光電連接器等領(lǐng)域具有領(lǐng)導(dǎo)地位，同時，近年來洛陽優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，夯實先進制造業(yè)基礎(chǔ)，形成了先進裝備制造、新材料與智能裝備三個千億級產(chǎn)業(yè)集群，具備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的條件。

與此同時，洛陽市雖然是目前中西部地區(qū)生產(chǎn)總值唯一破5 000億的非省會城市，但若要擔(dān)起中原城市群副中心城市的重?fù)?dān)，尚存在幾點不足：一是開放程度較低，交通一體化等基建承載能力不足；二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較大，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、動能轉(zhuǎn)換亟需提速，科技成果轉(zhuǎn)化率低，產(chǎn)業(yè)帶動能力不強，地區(qū)綜合經(jīng)濟實力較弱；三是高等教育院校數(shù)量少、層次低，人才紅利不足，資源要素承載能力整體較弱等。

二、提升洛陽副中心城市承載力存在的主要問題

要想推動洛陽綜合承載能力提速提質(zhì)發(fā)展，充分發(fā)掘自身特色優(yōu)勢、潛力空間，融入新發(fā)展格局，就要錨定制約洛陽市高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理、高品質(zhì)生活等方面面臨的區(qū)域開放度較低，交通樞紐欠缺，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化亟需提速，人口與經(jīng)濟要素集聚效應(yīng)與承載能力不強等突出問題，著力固根本、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，全面打造洛陽區(qū)域中心城市新發(fā)展格局[1]。

(一)開放程度較低

判斷一個區(qū)域經(jīng)濟開放程度的高低主要從兩方面評價：一是進出口貿(mào)易，二是投資量。從發(fā)展空間與虹吸效應(yīng)角度考慮，洛陽地處鄭州、西安兩個國家級中心城市之間，從發(fā)展成果與開放程度角度考慮，作為內(nèi)陸城市的洛陽與上海等發(fā)達(dá)地區(qū)差距明顯，因此本文選取上海、鄭州、西安三個國家中心城市作為典例進行對比(見表1)，以研究提升洛陽綜合承載能力所面臨的短板與對策。

表1 2020年洛陽市與典例地區(qū)對外經(jīng)貿(mào)對比概況

2020年上海口岸貨物進出口總額87 463.1億元，比上年增長3.8%，繼續(xù)保持世界城市首位。而2020年洛陽市全年進出口總額為193.1億元，僅為上海的0.2%；全年利用外資總額為31億美元，僅占上海市利用外資金額的6%。雖然洛陽市作為分析對象中唯一的非省會城市，2020年進出口總值同比增長率領(lǐng)先于其他三個中心城市，但區(qū)域開放程度整體偏低的現(xiàn)狀仍較為突出。

(二)交通基建承載能力不足

便捷的對外交通條件是地區(qū)對外經(jīng)濟發(fā)展的必要條件，對外交通條件不暢嚴(yán)重制約地區(qū)對外開放水平[2]。近年來洛陽市對內(nèi)交通發(fā)展迅速，但對外交通網(wǎng)絡(luò)不夠密、方式不夠優(yōu)、機制不夠通，缺少與發(fā)達(dá)地區(qū)直連直通的通道，這一現(xiàn)狀使洛陽對外聯(lián)系成本較高，無法有效實現(xiàn)以開放引領(lǐng)發(fā)展的副中心城市建設(shè)理念[3]。因此，加快洛陽市對外航空、鐵路、公路、水路、物流樞紐等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建對內(nèi)暢通、對外通達(dá)的現(xiàn)代綜合交通系統(tǒng)已迫在眉睫。

(三)綜合經(jīng)濟實力較弱，支撐能力不夠

地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、財政收入、人均可支配收入、人均消費支出等指標(biāo)是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟實力強弱的重要標(biāo)準(zhǔn)。從2020年洛陽市與典例地區(qū)經(jīng)濟概況對比(見表2)發(fā)現(xiàn)，洛陽市2020年全年生產(chǎn)總值僅為上海的13.3%。綜合表中各項指標(biāo)，洛陽市對比其他三個區(qū)域中心城市而言經(jīng)濟實力尚有較大提升空間，對副中心城市建設(shè)支撐能力略顯不夠，無法很好地實現(xiàn)區(qū)域副中心城市的資源集聚效應(yīng)，難以有效配合鄭州都市圈實現(xiàn)更高起點的改革創(chuàng)新[4]。

表2 2020年洛陽市與典例地區(qū)經(jīng)濟實力對比概況

(四)科研經(jīng)費投入不足，科技成果轉(zhuǎn)化率低

洛陽市雖然自“十三五”以后實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二三一”向“三二一”的優(yōu)化轉(zhuǎn)變，但作為國家“一五”時期布局的重工業(yè)基地，目前制造業(yè)仍存在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重高、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比低，產(chǎn)業(yè)外向度低、高端生產(chǎn)要素吸引集聚力不強的問題。

上海市2020年科研經(jīng)費支出約1 600億元，相當(dāng)于上海市全年生產(chǎn)總值的4.1%左右；全年新認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)7 396家；全年共認(rèn)定高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目845項，比上年增長2.8%。其中，電子信息、生物醫(yī)藥、新材料、先進制造與自動化等重點領(lǐng)域項目占83.6%。較上海等國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，洛陽市自上而下整體創(chuàng)新意識不強，財政支出中科技支出占比較低(見表3)，企業(yè)的科技投入占年銷售額的比重也低于國家規(guī)定的l%，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研發(fā)能力不強，總體缺乏高端制造業(yè)的競爭力。

表3 2020年洛陽市與典例地區(qū)R&D投入概況

根據(jù)2019年洛陽市科技局與洛陽市政協(xié)經(jīng)濟委員會所形成的加快科技成果轉(zhuǎn)化調(diào)研報告得知，洛陽市科技成果轉(zhuǎn)化率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家40%—60%的平均水平。一項科技成果的轉(zhuǎn)化，涉及技術(shù)、資金和市場三大要素，當(dāng)前洛陽市科技成果轉(zhuǎn)化率低與轉(zhuǎn)化機制不順、投融資環(huán)境不良、科技人才缺乏不無關(guān)系，但更與駐洛高校的科技成果就地轉(zhuǎn)化率低脫不了干系。2019年洛陽市高校科研成果本地轉(zhuǎn)化為39項，成交額936.04萬元，僅分別占全市的7.94%、0.72%，成果產(chǎn)出與產(chǎn)業(yè)化不成比例。高校科研人才豐富，委托高校的橫向課題多，最具備成果轉(zhuǎn)化條件，但高校重論文、重評獎、輕開發(fā)、輕轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象長期普遍存在。同時，相關(guān)科技類的科研項目多為如畢業(yè)設(shè)計等重理論、重寫作而忽略市場需求，缺乏適用場合、推廣對象的“空架子”研究項目，缺乏應(yīng)用性強、可落地的針對性研究，難以從實驗室走向產(chǎn)業(yè)鏈條，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

(五)人才紅利不足，高等教育發(fā)展滯后

洛陽市高等教育發(fā)展存在整體規(guī)模小、數(shù)量少、優(yōu)質(zhì)資源缺乏等不足，洛陽急需加快推進高等教育發(fā)展步伐，提升高校綜合辦學(xué)實力，向域內(nèi)高端制造業(yè)等依靠專業(yè)人才的智慧創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)、企業(yè)釋放更多人才紅利。

一是高等院校數(shù)量少，留不住人才。2020年洛陽市高校數(shù)量為7所，遠(yuǎn)不及鄭州的65所、西安的63所、上海的63所，大量學(xué)生赴外地求學(xué)，無形中增加了人才流失的幾率。加上缺乏人才服務(wù)平臺、人才(團隊)落戶獎勵制度起步晚、引進人才福利受眾窄、福利申領(lǐng)申報流程繁瑣、服務(wù)人才機制落地難等問題，引進人才的后顧之憂無法有效地解決，“配套設(shè)施”跟不上，引進的人才自然也難留住。

二是人才紅利不足，科技成果轉(zhuǎn)化難。目前駐洛科研院所、高校等科技人才聚集地，在與企業(yè)合作成果轉(zhuǎn)化生產(chǎn)鏈上，主要采取技術(shù)轉(zhuǎn)讓等模式，轉(zhuǎn)化方式單一、轉(zhuǎn)化速度不及時，缺乏“科研院所+企業(yè)”“高校+企業(yè)”等自辦企業(yè)的思維模式與創(chuàng)業(yè)環(huán)境，無法有效發(fā)揮科技人才對智慧產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)作用。

三、提升洛陽副中心城市承載力的對策建議

洛陽市需在擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點上牢牢把握發(fā)展主動權(quán)，通過堅持開放引領(lǐng)、打造交通樞紐、提升核心帶動、升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、注重科技創(chuàng)新、釋放人才紅利實現(xiàn)自立自強，著力暢通域內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)梗阻，強化生產(chǎn)要素吸引集聚能力，提升副中心城市自身“勢能”，輻射帶動地區(qū)生產(chǎn)總值穩(wěn)步提升，形成一體化發(fā)展新格局。

(一)堅持開放引領(lǐng)，打造綜合對外交通樞紐

堅持開放引領(lǐng)發(fā)展，讓洛陽市成為內(nèi)陸開放新舞臺。站在經(jīng)濟全球化的今天，洛陽要堅持以開放引領(lǐng)發(fā)展的新思維，通過積極融入“一帶一路”建設(shè)，深化與國際社會、發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)貿(mào)金融、人文交流合作，補齊對外交通短板，降低流通成本，提升流通效率，吸引域外高新產(chǎn)業(yè)、高端人才、創(chuàng)新科技、先進信息等高端生產(chǎn)要素在洛集聚。具體而言，一是補齊交通短板，二是打造開放平臺。

補齊交通短板,一是要構(gòu)建復(fù)合對外交通廊道。打造集高鐵、城際鐵路、普鐵、城市軌道、高速、普通國省干線及快速通道等多種對外交通方式為一體的聯(lián)通東西、拓展南北的全方位復(fù)合型綜合交通廊道。二是要優(yōu)化交通樞紐布局。加快洛陽機場改擴建工程，加開國際、國內(nèi)航線，協(xié)同航空物流建設(shè)，推進客貨運并聯(lián)發(fā)展，加快呼南高鐵、滬洛銀高鐵等“十字”高鐵布局建設(shè)。三是要提升物流樞紐承載能力。打造國際商貿(mào)貨運樞紐平臺與國內(nèi)電商物流轉(zhuǎn)運基地，促進保稅物流、跨境物流發(fā)展，提升運行效率和服務(wù)品質(zhì)，以樞紐撬動巨大的物流、人流、資金流，讓交通大樞紐實現(xiàn)洛陽大開放。

打造開放平臺就是要實現(xiàn)要素集聚，用大開放換來大提升，全面提高洛陽市對外貿(mào)易水平。一是建設(shè)國際人文交往平臺，深化與“一帶一路”沿線國家人文交往，吸引國內(nèi)外文旅領(lǐng)域一流企業(yè)開展合作交流，發(fā)揮文化底蘊優(yōu)勢，打造國際知名文化旅游名片。二是建設(shè)國際科教共創(chuàng)平臺。制定獎勵機制，激發(fā)國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資源主體來洛合作辦會、辦賽、辦學(xué)的欲望。三是建設(shè)國際外貿(mào)服務(wù)平臺，打造集跨境電商建設(shè)、運營、報關(guān)、物流、倉儲、供應(yīng)鏈金融服務(wù)等一體化綜合外貿(mào)服務(wù)平臺，為洛陽域內(nèi)域外企業(yè)提供關(guān)、檢、匯、稅、商一站式進出口貿(mào)易服務(wù)。

(二)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級，提升核心經(jīng)濟

在經(jīng)濟下行壓力加大、傳統(tǒng)經(jīng)濟指標(biāo)持續(xù)向下的情況下，洛陽市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較大的現(xiàn)狀制約了洛陽作為區(qū)域副中心城市的綜合承載能力。洛陽市需充分發(fā)揮創(chuàng)新的第一動力作用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，加快產(chǎn)業(yè)升級與動能轉(zhuǎn)換，統(tǒng)籌域內(nèi)域外產(chǎn)業(yè)合作，吸引關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚融合，壯大自身經(jīng)濟實力。具體而言就是要一手抓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一手抓戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。首先要做新傳統(tǒng)裝備制造業(yè)。要積極貫徹創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，通過積極引進培育5G裝備、數(shù)字裝備等高端裝備產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，加快技術(shù)改造與設(shè)備更新，提升農(nóng)機裝備、大型成套裝備、軌道交通裝備、軸承及基礎(chǔ)件等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)競爭力，打造集設(shè)計、研發(fā)、制造、服務(wù)于一體的高端裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈，推動傳統(tǒng)裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加速域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能轉(zhuǎn)換[5]。其次要大力培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、電子信息制造、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)，依托洛陽大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園和華為數(shù)字裝備制造產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，聯(lián)動域外新興產(chǎn)業(yè)園建設(shè)與合作，加速形成產(chǎn)業(yè)集群，打造智慧經(jīng)濟新平臺。

(三)強化高等教育，加強人才儲備

當(dāng)前洛陽市整體仍處于人才外流狀況，近年來也不斷有中鐵隧道勘測設(shè)計院等國家級科研院所“孔雀東南飛”。《河南省教育廳關(guān)于支持洛陽教育高質(zhì)量發(fā)展促進中原城市群洛陽副中心城市建設(shè)的意見》明確指出，洛陽市需整合高等教育資源，增加高校數(shù)量，擴大辦學(xué)規(guī)模，突出辦學(xué)特色，提高辦學(xué)水平，提升辦學(xué)層次，推進教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強市，吸引人才要素集聚，為副中心城市建設(shè)提供強有力的人才保障與智力支撐。

第一，著力補齊高等教育短板，擴大教育對外開放程度。一要加強師德師風(fēng)建設(shè)，保證教師待遇；支持骨干教師出國研修留學(xué)，參與國際交流。二要對實施中外合作辦學(xué)、境外辦學(xué)等國際合作項目給予指導(dǎo)，引進國內(nèi)外高水平大學(xué)在洛建設(shè)研究院或校區(qū)。三要發(fā)揮優(yōu)勢，按照高水平綜合性大學(xué)、特色骨干大學(xué)、應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)的不同定位，實現(xiàn)高校分類發(fā)展、錯位發(fā)展、特色發(fā)展。四要自上而下解放思想，創(chuàng)造條件，深化科教融合、校企合作，切實提高科技成果轉(zhuǎn)化率，推動科技成果產(chǎn)業(yè)化，加快域內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級與動能轉(zhuǎn)換。

第二，引進人才，留住人才，打造人才高地。區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的競爭本質(zhì)上是人才的競爭，一個具有優(yōu)質(zhì)政策環(huán)境、良好提升空間、完善服務(wù)機制等人才綜合生態(tài)環(huán)境的區(qū)域，才會逐漸形成人才“虹吸效應(yīng)”，不斷吸引高層次人才向該區(qū)域聚集，最終實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與人才成長互利共贏的良性循環(huán)[6]。洛陽要打贏“人才大戰(zhàn)”，引人是基礎(chǔ)，用人是重點，留人是關(guān)鍵。做好新時代人才工作，首先要積極探索人才引進方式。當(dāng)前洛陽市的人才引進工作多集中在體制內(nèi)，在洛企業(yè)更要多下功夫。要切實制定針對適合各行各業(yè)不同類型的工作崗位和人才引進制度，分類施策地開展有針對性的精準(zhǔn)招聘和選拔，在特定領(lǐng)域要大膽打破定式的限制引進特殊人才；要完善配套制度，用好人才發(fā)展專項資金，在人才引進、培養(yǎng)、獎勵和扶持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)上實現(xiàn)專款專用，建立健全多元化人才發(fā)展投入機制；更要建立健全人才獎勵制度，降低申請門檻、減少限制條件、便捷申請流程、加快落地速度，以最大誠意吸引人才，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來創(chuàng)新活力。

做好新時代人才工作，其次要配套人才服務(wù)體系機制。人才僅引進來還不夠，還要能留下來、用起來。要真正拴心留人，措施就要務(wù)實，全力提高引進人才在洛幸福感與歸屬感。經(jīng)濟保障到位是留住人才的基礎(chǔ)。洛陽市域內(nèi)各企業(yè)應(yīng)重視人才引進工作，加大在專項人才引進方面的投入力度，用擲地有聲的經(jīng)濟補助政策，讓人才在基本待遇上看到自身價值、在福利補貼上感受關(guān)愛關(guān)懷。當(dāng)然，用人到位才能鋪就安業(yè)之路。洛陽市域內(nèi)各企業(yè)要著力搭好干事創(chuàng)業(yè)平臺，優(yōu)先安排引進人才到關(guān)鍵崗位、重要崗位上去，打磨心智、磨煉本領(lǐng)；要注重人才培訓(xùn)提能，制定年度培訓(xùn)計劃，實施分層、分級、分人、分類的精準(zhǔn)培訓(xùn)措施；要暢通成長空間，建立引進人才跟蹤成長機制，盯著抓、抓到底，成熟一個重用一個，激勵引進人才用更大的激情為洛陽市發(fā)展干事創(chuàng)業(yè)。