監察對象的識別基準

彭 超(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

引言

監察對象既反映著監察權的作用范圍，也規定著監察權的作用限度。科學界定監察對象之范圍，是保障監察機關依法行使監察職能之基礎所在。界定過窄，有違“全覆蓋”之原則；界定過寬，則有致監察權泛化之嫌，均不利于監察權力的有效運行。

在規范層面，盡管《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第15條對監察對象作了明確規定，但在實踐層面，如何識別監察對象仍存在諸多困惑。比如行賄人，并不屬于《監察法》第15條明確規定的監察對象之范圍，但在實踐中卻以“關聯管轄”之方式，納入監察調查之范圍。

近年來，學術界就監察對象的識別標準也作了回應性探討。比如，有學者提出確定國家監察對象要堅持“監察全覆蓋”“協調黨內監督與國家監督”“對組織和個人監察并重”等三大原則與以“公務員身份”“公務”“財政供養”三個要素為標準等[注]姬亞平,吉亮亮.國家監察委員會的設立與運行制度研究[J].財經法學,2018,(1).；有學者基于新型公權力理論，提出公權、公職、公務、公財“四公”標準[注]譚宗澤.論國家監察對象的識別標準[J].政治與法律,2019,(2).。這些探討無疑頗具見地。

但是，“身份”和“權力”是靜態的，它們只有通過外在的“行為”方可作為監察對象的“識別”標志。因此，有關監察對象識別基準的探討，有必要回溯于法律的規范屬性——任何形式的法律都屬于“行為規范”之范疇，因為法本質上就是行為的規范與準繩。立法之目的，正在于通過規范和約束人的行為，從而實現其對于“由行為而產生的社會關系”調整和規范。監察法當然地具有“行為規范”之屬性，是行使公權力、履行公職、從事公務以及管理和運用公共財物等行為之規范和準繩。在這個意義上說，“行為”且只有“行為”方可成為監察對象的識別基準。為確保“全覆蓋”，不留死角，監察對象的“行為”識別基準呈現交疊互涉之特性，比如，行使公權力的行為與履行公職、從事公務之行為呈現出部分重疊之樣態，而管理和運用公共財物也與行使公權力呈現出交叉之格局。

一、行使公權力之行為

“公權”即國家公權力。公權行為是行使或者運用公權力各種行為之統稱。在學理上，公權力可以分為國家公權力、社會公權力和國際公權力[注]蔡樂渭.論國家監察視野下公權力的內涵、類別與范圍[J].河南社會科學,2018,(8).。在目前監察法治框架內，唯行使國家公權力之行為主體方為適格監察對象。社會公權力雖然具有國家公權力的外部特征，但是不具有國家公權力的屬性，行使社會公權力之主體不宜納入監察對象的范圍。因此，不能簡單地根據公權力行使者的身份和權力的外觀去判斷是否為監察對象，而應以“是否存在行使國家公權力之行為”作為監察對象的判斷基準。行使國家公權力的主體通常是公職人員，但利用公權力的主體可以是公職人員以外的其他人員——此即非公職人員行賄罪納入監察管轄的理據。作為監察對象的識別基準，行使國家公權力之行為須遵循合法性、合目的性、廉潔性和審慎性等法則，這些法則即構成了監察程序的觸發機制。

其一，公權力行使的合法性。公權力“姓法”，一切公權力都是法定的權力，一切行使公權力的人都必須依法用權。所謂“無規矩不成方圓”，實乃世間萬物皆須遵循之鐵律，法治就是公權力行使的規矩和方圓，任何形式的公權力行使都不能脫離法治的軌道。確保公權力在法治軌道上運行，乃監察機關的基本職責。因此，一切行使公權力的公職人員和相關人員都屬于監察對象的范圍。根據監察對象的身份和監察機關的職責不同，《監察法》及其實施條例對監察對象行使公權力之行為劃分為三個層次：(1)根據《中華人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱《監察法實施條例》)第14條之規定，一切行使國家公權力的公職人員都屬于監察對象之范圍，此即監察對象“全覆蓋”；(2)根據《監察法實施條例》第23條、第24條和第33條，違法行使國家公權力的公職人員均屬于監察對象之范圍；(3)根據《監察法實施條例》第25-31條之規定，違法行使或者利用國家公權力涉嫌犯罪的公職人員和非公職人員均屬于監察對象之范圍，包括7種犯罪行為，88個罪名。

其二，公權力行使的合目的性。公權力“姓公”，公權力的行使必須符合國家利益和公共目的。所謂“大道至簡，有權不可任性”。任何公權力的行使都必須合乎公共性之目的，一切享有權力的人都必須秉公用權，禁止公器私用，禁止權力尋租、利益輸送和徇私舞弊。確保公權力行使為國為民之目的，是監察機關的法定職責。因此，一切濫用職權和徇私舞弊的公職人員都屬于監察對象的范圍。根據《監察法實施條例》第27-31條的規定，對于濫用職權、故意泄露國家秘密、阻礙解救被拐賣綁架婦女兒童、幫助犯罪分子逃避處罰罪、辦理偷越國(邊)境人員出入境證件、放行偷越國(邊)境人員罪、挪用特定款物罪、侵犯少數民族風俗習慣、以及報復陷害和打擊報復會計統計人員等職務違法犯罪行為，監察機關均享有調查處置之權力。

其三，公權力行使的廉潔性。公權力有潔癖，容不得半點污穢。習近平總書記指出：“要始終堅持嚴的主基調不動搖，以零容忍態度懲治腐敗。”[注]2022年6月17日，習近平總書記在中共中央政治局就一體推進不敢腐、不能腐、不想腐進行第四十次集體學習會議上的講話。透明國際認為“腐敗是濫用公權力的行為，對經濟、政治、民主和環境造成極大危害[注]https://transparency.am/en/what-is-corruption.”。國家工作人員在履行自身職務所賦予的權利、職責時，應當遵守黨的紀律和國家法律，保持自身廉潔情操的基本性質。因此，一切享有公權力的公職人員都必須廉潔用權，確保公權力行使的廉潔性；一切侵犯公權力廉潔性的人都屬于監察對象之范圍。2015年中共中央專門制定了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》(下文簡稱《廉潔準則》)，在“禁止利用職權和職務上的影響謀取不正當利益”等八個方面對黨員領導干部提出了52個“不準”，規范了黨員領導干部的廉潔從政行為。根據《監察法實施條例》第26條之規定，對于貪污、受賄、行賄、挪用公款或資金、私分國有資產或罰沒財物等職務違法犯罪行為，均享有調查處置的權力。

其四，公權力行使的審慎性。權力與責任相統一，權力越大，責任越大。因此，一切公權力的行使都必須遵循審慎性之原則，一切享有公權力的人都應當負責任地行使權力，避免給國家和人民造成損失。根據《監察法實施條例》第30條的規定，對于公職人員在行使公權力過程中涉及重大責任事故犯罪，監察機關享有調查和處置之權利。據此，凡涉嫌重大責任事故、教育設施重大安全事故、消防責任事故、重大勞動安全事故罪、強令或組織他人違章冒險作業、危險作業罪、不報或謊報安全事故、鐵路運營安全事故、重大飛行事故、大型群眾性活動重大安全事故、危險物品肇事和工程重大安全事故等職務違法犯罪行為之人員，均屬于監察對象之范圍。

基于風險社會的需要，作為監察對象的行使公權力行為還包括監督過失行為。從預防主義的視角看待監督過失，既需要加強監督過失責任的追究，以避免出現危及公共安全的結果，同時也應當予以適當限制，以防止出現寒蟬效應有損社會經濟發展[注]劉軍.監督過失責任:公共安全事故預防的一種特殊指向[J].政法論叢,2021,(5).。目前我國刑法沒有明確規定監督過失責任，刑法視域下重大責任事故罪是結果犯。然而《監察法》將重大責任事故行為納入監察范圍，對于監察對象不符合重大責任事故罪的監督過失行為，能否以及如何依據監察法規對其進行處置是一個值得思考的問題。構建預防性法律制度可以有效遏制重大安全責任事故的高發態勢，是建設平安中國、落實總體國家安全觀的必然要求。監督過失責任是一種領導責任，最廣義上包括監督過失、管理過失和監管過失三種類型。作為監察對象的監督過失行為應該采取廣義說法，將監督過失行為盡可能納入監察機關的調查處置范圍之中，即把危險犯納入監察調查和監察處置的范圍。防微杜漸，對不符合刑法中重大責任事故犯罪的監督過失行為采用監察手段處置，對造成法律后果的重大責任事故犯罪的監督過失行為進行刑事處罰，構建嚴密的領導責任監督體系，防止二次事故，從而構建人人負責的法治社會[注]陳忠林,劉柳.對重大責任事故罪的法律思考[J].法學雜志,2014,(2).。

二、履行公職之行為

公職，即公共職務，是指在國家各級黨政機關、國有的企事業單位、人民團體和基層自治組織中的職位。作進一步解釋即：首先，公職與公權密切相關[注]公職帶有強烈的公權屬性。宗婷婷,王敬波.國家監察對象的認定標準：核心要素、理論架構與適用場域[J].中國中央黨校(國家行政學院學報),2019,(4).，履行公職的行為就是代表享有公權力的機關、組織、單位及企業的行為；其次，公職具專屬性，其只能由特定機關中的人員所具備，即國家各級黨政機關、國有企事業單位、人民團體和基層自治組織中的公共職務人員；最后，公職體現權力與責任雙重屬性，公職人員一方面可行使公權力，另一方面應合法履行自身職責。

其一，公職行為的勤勉性。公職人員是國家的勤務員，是人民的公仆。一切公職人員都應當勤奮工作，恪盡職守，全心全意為人民服務，“全面地維護公共財產、國家和人民利益”[注]溫建輝.法律行為的邏輯結構[J].社會科學家,2020,(1).。確保公職的勤勉性是監察機關當然的職責[注]“國家監察機關監督的主要是公職人員履行職責的廉潔性和勤勉性。”朱孝清.國家監察體制改革后檢察制度的鞏固與發展[J].法學研究,2018,(4).。一切履行工作的人員，包括基于公共職能的延展性和特殊性所衍生出諸如協警、協管、巡邏人員、安保人員等，以及基于公共服務社會化而衍生的承擔政府購買公共服務項目承擔者等，均屬于監察對象的范圍。根據《監察法實施條例》第28條之規定，對于玩忽職守、失職(包括簽訂、履行合同失職被騙，國家機關工作人員簽訂、履行合同失職被騙，環境監管失職，傳染病防治失職，商檢失職，動植物檢疫失職，失職造成珍貴文物損毀、流失等)、不解救被拐賣綁架婦女兒童、過失泄露國家秘密等行為，國家監察機關均享有調查處置的權力。

其二，公職的清廉性。清廉就是清白廉潔。清白是一種職業操守，廉潔是一種從政美德。各種形式之腐敗現象對公職人員的清廉性造成了不同程度的損害[注]李迪.恢復性司法視域中的反腐敗追逃追贓國際合作[J].法學雜志,2022,(3).。公職的清廉性要求公職人員光明磊落、清白履職、不損公肥私、不營私貪污。確保公職的清廉性乃監察機關的法定職責，一切有損公職清廉性的人員均屬于監察對象之范圍。根據《監察法實施條例》第26條之規定，對于貪污、單位受賄、利用影響力受賄、對有影響力的人行賄、對單位行賄、介紹賄賂、單位行賄、巨額財產來源不明、隱瞞境外存款、以及非國家工作人員受賄和相關聯的對非國家工作人員行賄等職務違法犯罪行為，監察機關均享有調查處置的權力。

其三，公職的公共性。國家公職是為著公共目的而設置的，履行公職的過程就是保障公共秩序、實現公共利益、提供公共服務的過程。因此，“克己奉公”是一切公職的最大公約數。公職人員在履行其公務時所具備的公共意識程度，決定著公共服務的成效。培養公職人員的公共素養，提升其公共意識，不僅利于公共秩序的維護，更從深層次宣示整個公職系統的職業素養與從政道德。確保公職的公共性是監察機關的法定職責，一切做出有損公職公共性之行為的人員均屬于監察對象的范圍。根據《監察法實施條例》第29條之規定，徇私舞弊類犯罪包括徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪，非法批準征收、征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權罪，非法經營同類營業罪，為親友非法牟利罪，枉法仲裁罪，徇私舞弊發售發票、抵扣稅款、出口退稅罪，商檢徇私舞弊罪，動植物檢疫徇私舞弊罪，放縱走私罪，放縱制售偽劣商品犯罪行為罪，招收公務員、學生徇私舞弊罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，違法提供出口退稅憑證罪，徇私舞弊不征、少征稅款罪[注]衛躍寧.監察法與刑事訴訟法管轄銜接研究[J].法學雜志,2022,(4).。

三、從事公務之行為

“公務”即國家事務，公共事務，人民群眾事務。公務與公職密切相關，在某種意義上說，公務乃履行公職的一種表現形式，但公務不等于公職，其外延要大于公職，比如參加學術會議可以認定為公務活動，但通常不宜認定為履行公職之行為；公務與公權也密切相關，在某種意義上說，公務乃行使公權力的一種表現形式，但并非所有的公務都屬于行使公權力之范疇，比如教授上課、從事學術調研等可以認定為公務活動，但不宜認定為行使公權力之行為。

其一，公務行為的組織性。公務是一種組織行為。從事公務的行為就是代表國家機關、執政黨、民主黨派、人民團體、基層群眾自治組織以及國有企業和事業單位等履行組織、領導、監督、管理等職責的各類活動的總稱。組織行為必須遵循組織原則和組織紀律，一切違背組織原則和組織紀律的行為均屬于監察機關管轄的事項。因此，一切承擔實際公共事務主體，包括國家機關、執政黨、民主黨派、人民團體、國有企業、事業單位、基層群眾自治組織、以及基于上述主體授權、委托、委外等方式而實際承擔公共事務職能的法人或其他組織等均屬于監察對象之范圍。相應地，代表這些主體從事公共事務的人員，也當然地屬于監察對象之范圍。

其二，公務行為的公益性。公務行為須以公共利益為本位。易言之，公務就是為了實現公共利益(Public Interest)所從事的事務，它是公共利益的外在體現[注]在行政法上，公共利益也被稱為公共福祉(Public Welfare)、公共需要(Public Need)、公共使用(Public Use)或公共目的(Public Purpose)。，是一種為了能夠直接或間接增進社會成員的物質利益或非物質利益而采取的行動或處理措施等。公共事務的表現形式是公共物品與公共服務，受益對象是一定范圍的社會公眾。據此，下列事項均屬于“公務”之范圍：(1)國防、軍事設施建設和國家安全的保障；(2)社會治安和公共秩序的維護；(3)法律法規的制定和實施；(4)社會公用設施建設及相關的教育、科學、文化、衛生、體育等事業的興辦；(5)道路、河川、公路、鐵路、橋梁、港口、機場等交通建設；(6)國家機關或公立機構辦公場地和設施建設；(7)電力、通訊、供水、墓地、廢水廢物處理場所等社會公用事業建設；(8)環境保護、古文物和遺址保護；(9)礦產等自然資源的保護和開發；(10)發電站、水庫、防汛等能源、水利國家基礎設施建設；(11)救災、防災、救濟貧困等社會救助、社會保障和福利事業，等等。確保公務活動的公益性乃監察機關的法定職責，根據《監察法實施條例》第39條之規定：“監察機關的監察范圍包括對公共事務履行組織、領導、管理、監督等職責的人員。”因此，對于一切從事上述公務活動的人員，無論其是否具有公職人員身份，監察機關均享有調查處置之權力。

其三，公務行為的民主性。基于公務民主性的內在邏輯，我國公共事務由以國家權力為單一中心的“管理”模式轉變為由國家權力和社會力量共同參與和決定的“治理”模式，并逐漸形成了黨委領導、政府主導、社會參與的多中心、多層次的公共事務治理的結構和形態。具體形式包括：(1)政府與非政府組織合作。其合作方式主要包括公共服務社區化[注]社區社會組織采取“同類合并”、“聯合共營”等方式，整合社會資源，結成服務實體，在養老、醫療、教育、文化、維權等眾多公共服務領域參與社區公共服務，形成了社會組織與社區互動發展的基層公共服務供給模式。、通過招投標與政府簽訂承包合同[注]比如，地方政府根據《關于政府購買社會組織服務的指導意見》，在公共衛生、公共就業、法律服務、教育服務、公共文化體育服務、養老服務、公共交通服務等領域，向社會組織購買服務。、特許經營、接受政府資助[注]比如，對社團類社會組織，采取項目委托、協助管理等方式，根據工作實績給予資金補助;對社區文體健身類社會組織，按活動次數、投入情況、居民滿意度進行適當補貼;對承接社會管理和公共服務的事務類、服務類組織，采取事前委托或招標、事中監管、事后驗收的方式，給予資金支持。或享受免稅待遇等優惠政策、承接相關政府部門轉移出來的行政管理職能[注]比如，社團組織，特別是行業協會對于轉移政府部分職能和協助政府管理經濟社會工作起到了重要支持作用。例如，經授權，經貿等系統的行業協會已經在行業統計分析、發布行業信息、參與制訂行業規劃、參與行業生產和經營許可證發放、參與行業標準制訂管理和資質審查、維護行業公平競爭等方面，承擔起大量原來由政府行使的職權。等類型；(2)政府與企業合作。主要表現為城市建設與管理內容的民營化及私營企業以市場機制參與公共服務的生產與輸送，其合作方式主要包括合同承包、特許經營、政府補助和政府憑單等基本類型[注]合同承包即政府與企業簽訂關于公共物品和服務的合同，例如政府向企業購買市政服務；特許經營，即政府特許企業在特定領域提供服務，例如政府特許企業在一定時間內投資、建設、經營有關城市基礎設施；政府補助即政府補助特定的生產者為特定的消費者提供服務，例如政府補貼醫療、基礎教育、房地產商，以便價格更親民；政府憑單即政府補助特定的消費者向競爭性的生產者購買服務，例如政府用食品券、教育券、住房券等形式補助低收入的消費者。比如，(1)實行教育券制度，主要用于資助困難家庭的學生；(2)民間資本參與城市基礎設施建設和市政公用事業投資經營，民間資本進入教育、公共文化、醫療、養老等公共服務領域。；(3)政府與公民合作。主要表現為政府為公民廣泛而實質性地參與公共生活尤其是參與公共政策制定、實施和監督提供有力保障。其合作方式包括除了不斷推進政務信息公開外，主要包括“滿意單位不滿意單位”評選制度、“12345”市長公開電話、民意民情調查網、人民意見征集制度、市民免費電子郵箱等五種機制；(4)政府、非政府組織、企業、公民多方合作。具體分為三種情況：一是社區服務型志愿服務，相當于學雷鋒做好事；二是專業服務型志愿服務，包括為廣大市民和游客提供義診、義務消防、翻譯、導游、講解等專業服務；三是管理服務型志愿服務[注]何翔舟,金瀟.公共治理理論的發展及其中國定位[J].學術月刊,2014,46(8).。以上述形式參與公務活動，實際承擔公務職能的非政府組織、企業(包括私營企業)和公民個人，但凡存在侵犯公務之廉潔性、公共性和安全性之行為，均屬于監察對象之范圍。

四、管理與使用公財之行為

公財即公共財產之簡稱。《憲法》第12條規定，社會主義的公共財產神圣不可侵犯。該條款點明了社會主義公共財產的重要性，但未對公共財產之意涵作出具體解釋，學界對此概念辨析也有較多討論。有學者認為，公共財產具備一個重要特征，即對抗私人對于公共財產(也即公共利益)的侵犯[注]涂四益.我國憲法之“公共財產”的前生今世——從李忠夏的《憲法上的“國家所有權”:一場美麗的誤會》說起[J].清華法學,2015,(5).；也有學者主張，公共財產為滿足公用目的，并依據公法規則確立的，供公眾使用或受益的財產[注]余睿.公共財產所有權的法律屬性[J].江西社會科學,2015,(1).。財產與財物之意涵稍有區別，財產為金錢、財物以及相關權利，其范疇相較于財物更為綜合[注]中國社會科學院語言研究所詞典室.現代漢語詞典[Z].北京：商務印書館，2005.123-124.，具體到監察法中，意涵可擴展至各種公共資源。法律概念的范疇根據不同的影響因素，如政治需要、社會狀況，價值觀和文化內涵的不同可能會出現細微的差異。本文所指公共財產，根據《刑法》第91條之文本規定，將公共財產的范圍主要定義為下列財產：(一)國有財產；(二)勞動群眾集體所有的財產；(三)用于扶貧和其他公益事業的社會捐助或者專項基金的財產。還應包括國家與集體的公共資源，諸如包括國家和集體建設的鐵路、公路、航空、風景名勝區等資源，甚至包括為公民和組織的生產、生活、發展提供社會保障的公共服務、醫療衛生、供水、供電、供氣、通信等公益性資源[注]譚宗澤.論國家監察對象的識別標準[J].政治與法律,2019,(2).。以及條文中特別指出在國家機關、國有公司、企業、集體企業和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產，以公共財產論。監察機關應依法行使監察職能，監察對象包括管理與使用公共財產的人，公財的管理與使用具體應符合三個子基準：

其一，公財的合規性。公共財產的管理和使用必須符合財經紀律和規范。在保管和使用公共財產方面，一切涉嫌違反財經紀律和規范行為之人員，均屬于監察對象之范圍，在此視角下，監察對象的范疇不局限于狹義上的國家單位工作人員。以管理與使用公有財產的行為為認定標準，則國有企業中的各層級管理人員以及對特定國有資產負有管理與使用權能的人員、高校中的各層級管理人員以及對特定資產負有管理和使用權能的人員、基層組織中的管理人員與組織內對資產負有管理權能的人員等等，均屬于監察的對象。如在(2021)青01刑終185號案件中，趙某作為村委會主任與黨支部書記侵占集體財產，被認定為職務侵占罪，其作為基層組織中的管理人員管理集體財產，屬于監察對象[注]中華人民共和國青海省西寧市中級人民法院(2021)青01刑終185號。；(2020)云03刑終324號案件中，曾某等人作為國家機關依法委托的管理公共事務的管理人員，套取國家征地補償款，屬于監察對象[注]中華人民共和國云南省曲靖市中級人民法院(2020)云03刑終324號。；(2020)京03刑初57號案件中，蔡某作為高等院校的高級管理人員，用虛開發票等方式套取科研經費，違法使用公共財物，屬于監察對象[注]中華人民共和國北京市第三中級人民法院(2020)京03刑初57號。。

而所謂違反財經紀律之行為，意指違反《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國稅收征管法》《中華人民共和國會計法》《財政違法行為處罰處分條例》等一系列國家有關財經管理法律法規，破壞國家財經管理秩序之行為。在此要注意區分監察權和審計權所分管的不同范圍，審計權是針對除財經立法權以外的所有財經公權利活動進行監督[注]程乃勝.監審合一抑或監審分立——監察體制改革試點背景下的我國國家審計制度完善[J].中國法律評論,2017,(4).，但主要針對單位主體而言進行相關監督，與監察的覆蓋面與側重點并不相同。在推進國家監察體制改革的大進程中，審計機關是否需要直接納入監察委員會曾引起很多爭議。后基于實際情況，多數人還是認為在社會主義市場經濟條件下，要建立起有效地監督和制約機制，就必須把監察權與審計權均獨立納入國家權力體系中去運行，充分發揮其作用，使其相互滲透、相互促進、相互補充，兩者的互相協同更能推進對腐敗的治理與清查全面化[注]冀睿.審計權與監察權之關系[J].法學,2018,(7).。監察主要對象為公共財產的使用者與管理者，主要針對使用公權力的個體進行相關監督。類據此，行政主體但凡涉嫌違反國家財政收入管理規定、違反國家財政收入上繳規定、違反國家有關上解下撥財政資金規定、違反規定使用騙取財政資金、違反國家有關預算管理規定、違反國有資產管理規定，擅自占用使用處置國有資產、違反國家有關投資建設項目規定、違反規定擅自提供擔保、違反國家賬戶管理規定、違反規定使用騙取政府承貸或者擔保的外國政府貸款或國際金融組織貸款、違反財政收入票據管理規定、違反財務管理的規定，私存私放財政資金或者其他公款以及會計方面的違法等行為，監察機關均享有調查處置之權力。

其二，公財的廉潔性。公共財務的管理和使用必須遵循廉潔性之原則，禁止揮霍浪費。公共財物的使用者與管理者之素質高低直接關系到公務員組織的政體品行道德水平以及社會風氣，進而影響到公權與政權的穩定。公共財產的使用者與管理者率先貪污了，墮落了，敗壞了，則法治將會麻痹[注][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].張雁深譯.北京：商務印書館，1982.19-22.。腐敗行為隨社會發展而復雜多變，廉潔義務規范還需發展，并非只有侵占公共財物與資源才屬于違反法律的行為，法律用列舉式的規定通常是不能窮盡的，在立法上必須要有一個相對固定的模式。在中國特色社會主義價值體系下，不鼓勵普通公民過度鋪張浪費或揮霍個人財產，更加嚴禁管理和使用公共財物的人，尤其是公務員奢侈浪費。司法工作人員若沉溺奢侈作風，會使得司法公信力的喪失；高校管理人員或科研人員如在進行科研活動和其他教學活動時濫用公共財物，包括國家撥款與國家資源，會腐蝕我國教育體系。如在(2015)松刑初字第15號案中，李某作為大學教授、院士，故意浪費科研時應使用的畜牧，虛報科研項目需要的物資，伙同他人套取科研經費，不符合廉潔使用公共財物之要求，屬于監察對象[注]中華人民共和國吉林省松原市中級人民法院(2015)松刑初字第15號。。

早前《國務院辦公廳關于嚴禁濫發錢物和贈送禮品的通知》《國務院糾正行業不正之風辦公室關于清理黨政機關及其工作人員利用職權無償占用企業錢物的實施意見》對廉政性都有相關規定要求，不侵占公共財物與不浪費公共財物同樣重要，以此為基礎，《公務員法》規定為：不得“違反財經紀律，浪費國家資財”。公務員奢侈浪費財物不外乎來自兩方面：一是利用職權動用私人利益或者國家財產，二是違反財務紀律動用國家財產[注]葉必豐.論公務員的廉潔義務[J].東方法學,2018,(1).。雖然在我國刑法中，對公務員利用職權以個人名義非法獲取和收受他人財物的行為已經進行了相對嚴格的規范，嚴格規制公務人員貪污公款，挪用公款以及其他職務犯罪。但對于公務員利用職權動用私人利益或者國家資財進行奢侈浪費，也需要作出規定。我國早前已經確立了關于廉政義務規范的基本框架，但這些基本框架并沒有很好地適用于具體實踐。為此，《監察法》明確將“浪費國家資財”納入監察范圍。所謂揮霍浪費國家資財的行為，是指違反國家財務管理制度，講排場，比闊氣，揮霍公款，鋪張浪費之行為。據此，但凡涉嫌違反規定配備和使用小汽車、違反規定用公款為個人購房和裝修房屋、違反規定包租和占用客房供個人使用、未經批準擅自購買新建擴建改建辦公樓或培訓中心等行為之人員，均屬于監察對象之范圍。

其三，公財的合目的性。公共財產的管理和使用必須遵循預設的目的，禁止假公濟私、化公為私、或者張冠李戴，挪作他用。尤其是以行政主體為主支配的公共財產，比如公款、公車等，均要滿足行政公務的目的，不然有濫用職權之嫌。一般而言，公財的合目的性主要包括以下三個方面：一是公共財產的處分必須有法律的明確依據，我國相關法律法規都規定了公共財產的用途以及保護范圍，其處分公共財產必須遵循相關的立法目的。二是公共財產的管理和使用必須以服務公共利益為目的，這是由其公共財產權的法律屬性所決定的。我國的實行的是人民當家作主的社會主義制度，在我國憲法中也規定了社會主義公共財產神圣不可侵犯的條款，因此，公共財產的使用必須以公益為先。此處的公共利益包含了公共安全、公共秩序、公共生產等一切公共財產所能涉及的領域[注]韓大元.憲法文本中“公共利益”的規范分析[J].法學論壇,2005,(1).。三是確保公共財產的價值得以最終實現。因為由行政主體所掌握的公共財產，其具有較大的處分自由，在處理和使用公共財產時要以確保公務充分完成并使人民真正獲得收益為追求[注]徐睿.公共財產所有權的法律屬性[J].江西社會科學,2015,(1).，這也是在踐行服務政府的理念。

但凡涉嫌利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物之行為，均屬于《監察法實施條例》第26條所規定的貪污罪之范疇；但凡涉嫌公共財物的不當使用，則可能構成《監察法實施條例》第26條所規定的挪用公款罪、挪用資金罪、以及公職人員在行使公權力過程中實施的職務侵占罪等。管理與使用公財中所指的公共財產自然也涵括財物、資金等。據此，涉嫌上述職務違法犯罪行為之人員，均屬于監察對象之范圍。另外，根據《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》之規定，對于涉嫌用公款報銷或者支付應由個人負擔費用的，違反規定借用公款、公物或者將公款、公物借給他人的，私存私放公款的，用公款旅游或者變相用公款旅游的，用公款參與高消費娛樂、健身活動和獲取各種形式的俱樂部會員資格的，違反規定用公款購買商業保險，繳納住房公積金，濫發津貼、補貼、獎金等的，非法占有公共財物，或者以象征性地支付錢款等方式非法占有公共財物的，挪用或者拆借社會保障基金、住房公積金等公共資金或者其他財政資金的等行為之人員，也屬于監察對象之范圍。