農民收入：結構性問題與均衡性增長

曹 紅

(首都醫科大學 馬克思主義學院，北京 100069)

黨的十八大以來，農民收入(1)本文的“農民收入”一般指“農民人均可支配收入”。快速增長，增勢良好。從2014年到2021年(2)國家統計局在1978年至2012年在農民人均收入上統計“農民人均純收入”指標，從2013年開始統計“農民人均可支配收入”指標，不再統計“農民人均純收入”指標，二者在統計口徑上存在一定差別，由此，二者在作為統計結果的具體數字上也有出入。因此，2013年農民人均收入的增長率不可計算或只能粗略計算，所以，本文在農民人均收入絕對數額和增長率上的數據使用2014年以來的數據。，農民收入年度名義增速和實際增速均超過了當年經濟增長速度。平均下來，8年間農民收入年均名義增速超過國內生產總值(GDP)0.51個百分點，而其年均實際增速也高于GDP年均實際增速0.68個百分點。此外，從2014年到2021年，農民收入由10489元增長至18931元，年均名義和實際增速分別達到了9.11%和7.07%，分別高于城鎮居民1.54和1.55個百分點(3)數據通過國家統計局網站年度數據庫中的相關數據計算得出。年度數據[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，2022-05-06.。可見，在全面建成小康社會期間，與經濟發展和市民收入相比較，農民收入的增長情況十分可觀。但是，在這一期間農民收入增長中出現的結構性問題更值得關注。

一、農民收入增長中的結構性問題

黨的十八大以來，農民收入在來源結構上表現出農業經營凈收入增速緩慢和財產凈收入數額過小比重很低的特征，并且在農民群體內部結構中表現出了較為明顯的收入增長上的分化情況。此外，農民收入結構轉換也明顯滯后于產值結構上的變化。

(一)收入來源結構中農業經營凈收入增速最慢

農民收入的結構性問題首先表現在占據相當比重的農業經營凈收入增速緩慢上，這導致經營凈收入成為對農民收入增長貢獻最低的主要來源收入。

黨的十八大以來，在農民四大來源收入中，平均增速最低就是經營凈收入。從2014年到2020年，農民經營凈收入年均增速只有6.41%，不僅低于同階段農民收入年均增速2.50個百分點，而且在其四項來源收入中平均增速最低，分別低于同時期農民工資性收入、財產凈收入和轉移凈收入平均增速3.29、5.17、5.68個百分點。并且，在2014年到2020年農民經營凈收入雖然在農民收入中的比重由40.40%下降至35.48%，但由于其在農民收入中的分量依然很重，所以其增長速度對農民收入的增速變化影響很大(4)數據通過《中國農村統計年鑒-2015》與《中國農村統計年鑒-2021》中“11-1 居民可支配收人及構成”的相關數據計算得出。《中國農村統計年鑒-2015》[M].北京：中國統計出版社，2015：283.《中國農村統計年鑒-2021》[M].北京：中國統計出版社，2020：259.。由此，增速較慢但占比較高的經營凈收入成為拉低農民收入增速的主要來源收入。

而導致農民經營凈收入增速較慢的則是增速緩慢但占比頗重的農業經營收入。從2014年到2020年，農民農業經營凈收入年度最高增速為6.80%，年度最低增速只有1.14%，其在這7年的年均增速僅有4.25%，雖然比農民林業經營凈收入的年均增速要高出2.13個百分點，但由于林業經營凈收入在農民第一產業經營凈收入中的比重一直維持在4.67%至5.91%的低比例狀態，所以，增速緩慢的林業經營凈收入對農民整個經營凈收入增長的影響微乎其微。而農民農業經營凈收入年均增速相比于其在牧業和漁業獲得的經營凈收入年均增速要分別低3.37%和10.56%個百分點；同時低于同階段農民第一產業經營凈收入年均增速0.69個百分點；與農民經營凈收入年均增速相比更是低出了2.16個百分點。并且，在2014年到2020年，農民農業經營凈收入在第一產業中的比重雖然一直在下降，但依然保持在70%以上，是名副其實的農民第一產業經營凈收入的主要來源；而其在農民經營凈收入中的比重也一直在50%左右，也是農民經營凈收入的主要來源收入(5)數據通過《中國農村統計年鑒-2015》與《中國農村統計年鑒-2021》中“11-1 居民可支配收人及構成”的相關數據計算得出。《中國農村統計年鑒-2015》[M].北京：中國統計出版社，2015：283.《中國農村統計年鑒-2021》[M].北京：中國統計出版社，2020：259.。

由此，在農民來源收入結構中，平均增速緩慢但占比較重的農業經營收入是對農民收入增長速度產生負面影響的主要來源收入。

(二)財產凈收入在農民來源收入中數額小、比重低

在農民各來源收入中，其財產凈收入數額過小，在農民收入結構中所占比重也最低，因此農民財產凈收入雖然增速頗高但難以成為推動農民收入較快增長的主要力量。

從2014年到2020年，農民財產凈收入處于不斷快速增長的良好狀態，平均每年的增長速度達到了11.58%，僅僅比年均增速最高的轉移凈收入低0.51個百分點；并且，其在2014年、2015年、2018年3個年度的增長率在農民四項來源收入中均是最高的。可見，農民財產凈收入的增長狀態比較樂觀。但是，由于農民財產凈收入的絕對數額很小，即便其增速較快也很難帶動農民人均收入在整體上實現較快增長。從2014年到2020年，農民財產凈收入由222.1元增長至418.8元，由此，其在農民收入中的比重也由2.12%提升至2.44%，而在同一階段，城鎮居民財產凈收入以年均提高1.27個百分點的速率由2812.1元增長至4627.0元，其在絕對數額上是農民財產凈收入的11.04倍至13.10倍，同階段城鎮居民人均可支配收入是農民的2.56倍至2.81倍，可見城鄉居民財產凈收入的數額之差是相當大的。從2014年到2020年城鎮居民人均財產凈收入在其人均可支配收入中的比重則由9.75%提升至10.55%，年均提升0.12個百分點，比農民財產凈收入比重在同階段的平均提升速率高出0.07個百分點(6)數據通過國家統計局網站發布的《中國統計年鑒-2015》“6-7 城鎮居民人均收支情況”“6-12 農村居民人均收支情況”，《中國統計年鑒-2021》“6-6 城鎮居民人均收支情況”“6-11 農村居民人均收支情況”中的相關數據計算得出。《中國統計年鑒-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中國統計年鑒-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。

由此可見，農民人均財產凈收入雖然增速可觀，但是由于其數額很小，占比很低，所以其較高的增長率對于拉動農民收入實現較快增長的貢獻很小。因此，農民財產凈收入難以成為推動其收入較快增長的主要力量。

(三)農民群體內部結構收入增長分化較為明顯

不僅農民來源收入結構中有較為明顯的結構性問題，農民群體內部家庭人均可支配收入增長上的分化現象也比較突出，值得關注。

從2013年到2020年，農村低收入組農民家庭人均收入由2877.9元增長至4262.6元，其在2014年到2019年的年度增速除在2014年和2016年為負值外，其余5年均為正值，而且其在這7年的年均增速在農村五組收入家庭中排名最末，僅有7.43%；中間偏下收入組家庭人均收入以年均提升1.19個百分點的速率由5965.6元增長至10391.6元，7年間的年均增速高于低收入組0.88個百分點，為8.31%，在農村五組收入家庭中排名居中；中間收入組家庭人均收入則由8438.3元增長至14711.7元，其7年間的年均增速低于中間偏下收入組0.01個百分點，為8.30%，中間偏上收入組家庭人均收入以平均每年提升1.21個百分點的速率由11816.0元增長至20884.5元，2014年到2019年的年均增速超過中間偏下收入組0.19個百分點，為8.50%，在農村五組收入家庭中位列第二；高收入組家庭人均收入由21323.7元增長至38520.3元，年均增速超過中間偏上收入組0.33個百分點，達到了8.83%，其年均增速位居五組收入家庭之首(7)數據通過國家統計局網站發布的《中國統計年鑒-2015》“6-13 農村居民按收入五等份分組的人均可支配收入”，《中國統計年鑒-2021》“6-12 農村居民按收入五等份分組的人均可支配收入”中的相關數據計算得出。《中國統計年鑒-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中國統計年鑒-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。因此，大體來看，從2014年到20120年，農村五組收入家庭人均收入年均增速遵循著一種越低收入家庭年均增速越低、越高收入家庭年均增速越高的基本趨勢。

由此，農村五組收入家庭人均收入的差距在2013年到2020年處于一種先拉大后縮小但總體上拉大的局面：在2013年，農村五組家庭人均收入的比值關系從低到高排列為1.00∶2.07∶2.93∶4.11∶7.41(低收入組家庭人均收入為1.00)；到2016年，五組收入家庭中中間三組與低收入組的差距拉到這一階段的最大值，比值關系由此變為1.00∶2.60∶3.71∶5.23∶9.46；到2017年，高收入組與低收入組的差距拉到這一階段的最大值，而中間三組與低收入組的差距開始縮小，五組收入的比值關系隨之變為1.00∶2.53∶3.63∶5.13∶9.48；到2020年，后四組與低收入組的差距均有所縮小，但比值上依然都明顯高于2013年的比值，其比值關系變為1.00∶2.22∶3.14∶4.46∶8.23(8)數據通過國家統計局網站發布的《中國統計年鑒-2015》“6-13 農村居民按收入五等份分組的人均可支配收入”，《中國統計年鑒-2021》“6-12 農村居民按收入五等份分組的人均可支配收入”中的相關數據計算得出。《中國統計年鑒-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中國統計年鑒-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。所以，在農村社會內部農民家庭之間的人均收入增長呈現出值得注意的分化情況。

雖然農村家庭之間收入增長的分化情況并未達到非常尖銳的兩極分化的境地，并且在2016年以來所有緩解，但相對于2013年五組收入的比值情況來說依然是相對明顯和突出的。由此，較為突出的農民群體內部家庭人均收入增長的分化現象成為農民收入增長表現出的結構性問題之一。

(四)收入結構轉換落后于三次產業產值結構變化

由于農業生產經營效益差，在農民收入結構中占比較重的增速緩慢，因此，農民第一產業經營凈收入在農民收入中的比重變化滯后于三大產業在產值結構中的變化。

隨著工業化、城鎮化進程不斷推進，農民的工資性收入與第二、三產業經營凈收入快速增長，比重也隨之持續提升，而農民第一產業經營凈收入雖然也在持續增長，但由于增速偏低，因此其在農民收入中的比重不斷下降。如果將農民工資性收入，第二、三產業經營凈收入視為農民通過參與二、三產業獲得的收入，第一產業經營凈收入為農民參與第一產業獲得的收入，那么考察二者的增速和比例變化，就可以分析三產結構變化之于農民收入結構變化的影響。理想狀態下，農民的第一產業經營凈收入的比例變化是第一產業產值在GDP中的比例變化的直接反映，農民的工資性收入，第二、三產業經營凈收入在農民收入中的比例變化也與二、三產業產值中的比例變化基本同步，但事實并非如此。

具體來看，2013年到2020年農民工資性收入、第二和第三產業經營凈收入三項收入之和由4747.5元增長至9073.2元，其在2014年到2020年的年均增速高于同時期農民人均可支配收入0.81個百分點，為9.72%，其在農民收入中的比重隨之由2013年的50.35%提升至2020年的52.96%，7年提升了2.62個百分點；而農民第一產業經營凈收入在2013年至2020年由2839.8元增長至3978.1元，7年間的年均增速只有4.94%，而其在農民收入中的比重7年間下降了6.89個百分點，由2013年的30.12%下降至2020年的23.22%。由此可見，農民通過務農等獲得的第一產業經營收入增速緩慢，在2020年已不足農民人均可支配收入的四分之一；而伴隨著農民不斷加入城鎮化浪潮，其在第二、三產業中獲得的工資性收入和經營凈收入增速較快，在2013年時已經占據農民收入的半壁江山，且呈不斷增長的態勢(9)數據通過《中國農村統計年鑒-2015》與《中國農村統計年鑒-2021》中“11-1 農村居民可支配收人及構成”中的相關數據計算得出。《中國農村統計年鑒-2015》[M].北京：中國統計出版社，2015：283.《中國農村統計年鑒-2021》[M].北京：中國統計出版社，2021：259.。但是，農民收入結構的變化與三大產業的產值結構的轉變并不同步。

從三大產業的產值結構來看，從2013年到2020年第一、二產業產值比重不斷下降，第三產業則蓬勃發展，增長迅速，比重攀升。從2013年到2020年，第一產業產值由5.70萬億增長到了7.78萬億，其在GDP中的比重從2013年的10.01%下降至2018年的7.04%，到2020年反彈至7.65%；第二產業產值則從2013年的23.52萬億增長至2019年的38.62萬億，在2020年略微減少到了38.43萬億，在這八年間的平均增長率達到了6.42%，其比重則從2013年的43.89%一直下降至2020年的37.82%；第三產業產值以年均11.56%的高速度由2013年的26.22萬億在2020年迅速增長至55.40萬億，其比重也從46.09%提升至54.53%(10)數據由國家統計局網站發布的《中國統計年鑒-2021》中“3-1 國內生產總值”中的相關數據計算得出。《中國統計年鑒-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。可見，以農業為主的第一產業雖然對國民經濟發展發揮著極為重要的基礎性作用，但是，其產值不僅基本上處于不斷下降的發展趨勢，而且其在國民經濟中的比重已不足一成。

因此，在2013年到2020年，相對于第一產業經營凈收入占據農民收入四分之一的比重而言，第一產業產值比重非常低，農民收入結構的轉換嚴重滯后于三次產業產值結構的變化。這意味著，只創造出很少產值的從事第一產業的農民，其在初次分配中也會獲得相應的偏低的收入。

二、影響農民收入均衡性增長的因素

農民收入出現以上結構性問題說明農民收入結構是不均衡的，由此均衡性就成為促進農民收入增長的主要目標之一。而影響農民收入實現均衡性增長的因素主要包括以下4個方面。

(一)生產成本的“地板效應”導致農業經營效益低下

以物質服務費、人工成本、土地成本為主要內容的國內農業生產成本不斷提高，生產成本的“地板擠壓效應”使農業經營效益在長期較低水平徘徊，對務農農民的凈收益產生了直接的負面影響。

2013年至2021年，全國糧食總產量除了在2016年和2018年出現略微下降外，其余年份均呈正增長的良好狀態；與此同時，2013年到2020年，糧食作物單位面積產量也僅在2016年下降了0.25%，其余年份也均處于正增長狀態(11)數據由國家統計局網站的年度數據中的相關數據以及《中國農村統計年鑒-2021》中“7-23 主要農作物單位面積產量”中的相關數據計算得出。年度數據[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.《中國農村統計年鑒-2021》[M].北京：中國統計出版社，2021：156.。但是，農民種植糧食的收益不容樂觀。以2013年至2020年稻谷、玉米、小麥三種糧食每畝的凈利潤為例，三種糧食在這8年每畝凈利潤分別為72.94元、124.78元、19.55元、-80.28元、-12.5元、-85.6元、-30.5元、41.7元(12)數據來源于2014、2016、2018、2020年、2021年《中國農村統計年鑒》中“10-1 全國種植業產品成本與收益”的相關數據。《中國農村統計年鑒-2021》[M].北京：中國統計出版社，2021：247.《中國農村統計年鑒-2019》[M].北京：中國統計出版社，2019：273.《中國農村統計年鑒-2017》[M].北京：中國統計出版社，2017：285.《中國農村統計年鑒-2015》[M].北京：中國統計出版社，2015：271.。可見，在2013至2015年以及2020年種植三種主糧平均每畝利潤雖然是正值，但也很低，在我國每家農戶不足10畝耕地的情況下，農民家庭一年獲得的農業經營凈收入不足千元；而在2016年至2019年，農民種植三種主糧是賠錢的。但是，中國三大主糧的單位面積產量均超出了世界平均水平，排名比較靠前。因此，種糧收益低的原因不在于中國糧食的單位面積產量低，而在于其生產成本中的物質與服務費和土地成本偏高。

從2014年到2020年，生產三種主糧每畝總成本由1068.57元增長至1119.6元，平均年增速為1.26%；其中,占比四成有余的物質與服務費由417.88元增至468.0元，年均增速為1.73%，超過總成本平均增速0.47個百分點；占比五分之一左右的土地成本則由203.94元增至238.8元，年均增速達到4.10%，比總成本平均增速高出2.84個百分點(13)數據來源于2015、2017、2019、2021年《中國農村統計年鑒》中“10-1 全國種植業產品成本與收益”的相關數據。《中國農村統計年鑒-2021》[M].北京：中國統計出版社，2021：247.《中國農村統計年鑒-2019》[M].北京：中國統計出版社，2019：273.《中國農村統計年鑒-2017》[M].北京：中國統計出版社，2017：285.《中國農村統計年鑒-2015》[M].北京：中國統計出版社，2015：271.。因此，物質與服務費以及土地成本的不斷抬高使農業生產成本持續提高，致使生產農產品的“地板效應”不斷推升，從而導致種糧農民的經營凈收益一直處于較低水平。

(二)重工業優先發展戰略和城市中心主義的歷史慣性

相較于城鎮居民，農民財產凈收入在數額和比重上都是少之又少，這主要是由于在改革開放前積貧積弱的農民一直在為國家工業化做貢獻，絕大多數農民的溫飽在改革開放前都難以得到基本滿足，更無資產可言。

新中國建立前，黨的七屆二中全會上，雖然毛澤東提出“城鄉必須兼顧”，但是明確強調從現在開始了“城市領導鄉村”的時期，因此“工作重心必須放在城市”[1]。隨后，毛澤東明確提出了城市是城鄉關系的中心的觀點[2]25，由此在新中國建立之初黨在城鄉關系政策制定上就確立了“城市中心主義”的基本原則，城鄉關系從一開始便是不平衡的，政策、資源、資金、要素等無一例外地向城市傾斜。在過渡時期，整個國家的中心任務是社會主義工業化，而工業化的中心環節便是重工業[3]。資本密集型重工業優先發展的國家工業化戰略[4]在很大程度上使農村、農業和農民便成為了向城市、工業、國家的“納貢者”，因為工業化“要靠農民的援助才能成功”[2]80。由此，在新中國成立初期和過渡時期形成的重工業優先發展的國家戰略和城市中心主義的政策傾向使農業成為工業的附庸，農村淪為城市的邊緣，農民變為國家的仆人。到人民公社時期，失去生產自主權、產品支配權和生產積極性的農民甚至“成了公社的‘奴隸’”[5]407，因為集體公有制在本質上是“由政府控制，但要集體來承受其控制結果”[6]的一種制度安排。毛澤東認為蘇聯對農民采取的義務交售制的辦法積累工業發展的資金“把農民挖得很苦”[7]。但是以拉平窮富、積累過多、“共”各種“產”[8]為主要內容的“三年困難時期實行的‘中國的辦法’把農民挖得更苦”[5]410。由此，在改革開放之前，國家重工業優先發展戰略和城市中心主義政策傾向將農民束縛在土地之上，農業供給工業，整個農村、農業、農民均服務于國家工業化的目標，農民溫飽都難以自足，更遑論財產積累。

因此，由于改革開放前確立的重工業優先發展的國家工業化戰略以及城市中心主義的政策傾向的歷史慣性，使得長久以來農村被邊緣化、農業被手段化、農民被固定化，直到1978年改革開放之初，中國的貧困發生率高達97.5%(2010年標準)，經過二十余年的改革開放直至2000年貧困率也還有49.8%(14)數據來源于國家統計局網站發布的《中國統計年鑒-2021》“6-36 農村貧困狀況”。《中國統計年鑒-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。可見，在21世紀初，中國農村依然有一半左右的農村人口的生活在溫飽水平之下。

(三)城鎮化進程中“能人外遷”等農村要素不斷外流

1984年中央一號文件中允許進城工作的農民“自理口糧到集鎮落戶”[9]，中國城鎮化進程由此開始。2020年全國有4.93億人戶分離人口(15)數據來源于《2020年第七次全國人口普查主要數據》中“歷次普查流動人口”中的相關數據。國務院第七次全國人口普查領導辦公室. 2020年第七次全國人口普查主要數據[M].北京：中國統計出版社，2021：13.，其中就有1.70億外出農民工(16)數據來源于國家統計局網站發布的《2020年農民工監測調查報告》。《2020年農民工監測調查報告》[EB/OL].(2021-04-30)[2022-05-07].www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202104/t20210430_1816933.html.。以2021年外出農民工收入、本地農民工收入、農民人均可支配收入為例，2021年外出農民工平均月收入為4432元，本地農民工平均月收入雖然比外出農民工少千余元，但也有3878元(17)數據來源于國家統計局網站發布的《2021年農民工監測調查報告》。《2021年農民工監測調查報告》[EB/OL].(2022-04-20)[2022-05-07]. www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202204/t20220429_1830126.html.，而農民人均可支配月均收入卻遠遠低于外出和本地農民工月均收入，只有1578元，甚至在2020年農民人均可支配月均農業經營凈收入只有241元(18)數據來源于《中國農村統計年鑒-2021》中“11-1 農村居民可支配收入及構成”中的相關數據。《中國農村統計年鑒-2021》[M].北京：中國統計出版社，2020：259.。可見，正因為農業經營收入完全不足以養家糊口，這成為城鎮化過程中農業對農民的推力作用；同時也因為外出務工收入要遠高于務農收入，這是城鎮化過程中城市對農民最主要的引力作用，二者一推一吸的合力使得農村勞動力要素源源不斷流入城市，這成為中國近40年城鎮化進程的主要標志。而流入城市務工經商的農村勞動力多是能力較突出、腦子較活泛的“能人”，這不僅導致了農村地理空間上的“空心化”的現象，而且在農民群體中也出現了“能人外遷、弱者沉淀”的“人口空心化”情況[10]。

正是由于農民務農收入非常有限，相較于進城務工或經商所得的收入明顯少很多，所以勤懇的、能力強的農民多數選擇進城以獲得更高的收入，而能力相對較弱的農民則留在原地留守農業，農民群體之中收入的分化由此拉開——能力較強者加入城鎮化浪潮參與工業化和現代化進程從而獲得更高的收入，甚至其家庭也在城鎮長久定居生活；能力較弱者則依然從事小農經營，留守平均不足10畝的承包地，有些再兼職做一些離家不遠的臨時工等工作，其收入是較低的。雖然有一部分農村人口已經成為城市里的常住居民，甚至整家遷入城市定居的也較為常見，但是他們即便加入城市戶籍之中，也未放棄農村的承包地。一部分進城農民已經獲得了當地的戶籍，但是由于主動放棄承包地并不能夠獲得滿意的收益，所以多數農民不會主動退出；那些沒有獲得當地戶籍的進城農民更不會輕易放棄自己在農村的土地權益，因為實際上農村的承包地和宅基地是其進城失敗的“最后退路”[11]。由此，雖然在城鎮化進程中不少農民進入了城市，農村人口自1996年以來就開始不斷減少(19)參見《中國統計年鑒-2021》中“2-1 人口數及構成”中的相關數據。《中國統計年鑒-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.，但由于絕大多數進城農民并未退出承包地，所以留在農村的農民很難擴大自己的農地經營面積，其也就難以通過一定的規模經營增加農業經營收入。

因此，分裂的城鄉戶籍制度、僵化的農村土地制度使已經進城定居的農民家庭難以退出承包地，能人外遷不僅使農村的青壯年勞動力流走，而且導致農地難以歸并集中，由土地規模經營提高沉淀在農村的農民的農業經營收入也就難以實現，農民群體內部收入增長上的分化情況由此更加明顯。

(四)城鄉分立的二元戶籍制度阻礙真實的人口城鎮化

“現代化的本質是人的現代化”[12]594，城鎮化的本質則是以農村家庭定居城鎮為標志的人口城鎮化，而非圈地賣地的土地城鎮化或只允許農村勞動力進城不允許其定居的勞動力城鎮化。

中國戶籍制度的割裂肇始于合作化時期。1953年4月政務院發出《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，阻止農民進城[13]。在隨后的1956年2月、1957年3月、1957年12月國務院連續發出《關于防止農村人口盲目外流的指示》[14]《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》[15]和《關于制止農村人口盲目外流的指示》[16]，從“勸止”到“防止”再到“制止”，可以鮮明地看到國家管理農民的流動政策變化。直到1958年《戶口登記條例》將城市勞動單位錄用證明、學校錄取證明、城市戶口登記機關準予遷入證明列為農民遷往城市的必備條件，沒有以上三種證明之一則不可遷入城市，由此城鄉分割的戶籍制度正式確立[17]。割裂的二元戶籍制度直到半個世紀后才有所改變，2012年2月國務院辦公廳發出《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確了各種類別的戶口遷移政策，基本放開了縣鎮的戶口；2014年7月國務院發出的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確了不同人口規模城市的戶口遷移政策，總的原則就是越小城市越要放開落戶限制，越大城市越要嚴格控制人口規模[18]。雖然到2021年末中國城區常住人口300萬以下的城市已基本取消落戶限制，“2014年以來，全國有1.3億農業轉移人口成為城鎮居民”[19]，但是吸納農業人口最多的并不是300萬以下人口的Ⅱ型大城市(20)根據《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》(國發〔2014〕51號)中的標準。《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》[EB/OL].(2014-11-20)[2022-05-07]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.，而是以地級市和省會城市為代表的300萬到500萬人口的Ⅰ型大城市和500萬至1000萬特大城市。以2015年外出農民工流向為例，雖然有三分之一的外出農民工流入了小城鎮，但一半有余的人還是流入了地級市和省會城市之中(21)數據來源于國家統計局發布的《2015年農民工監測調查報告》。《2015年農民工監測調查報告》[EB/OL].(2016-04-28)[2022-05-07].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html.。由此可知，雖然分裂的二元戶籍制度有所改善，但是吸納農民工最多的Ⅰ型大城市和特大城市對想要進城落戶的農民工依然設立著門檻。

可見，計劃經濟時期形成的城市中心主義的政策傾向到21世紀的改革時期演變為大城市保護主義，農民工真正進入大城市落戶扎根還是非常困難的。以城鎮常住人口為標準的“虛偽城鎮化”并不能夠代替以戶籍人口為標志的“真實城鎮化”，因為城鎮化的真諦是“及時吸納農村人口進城定居”[20]“使他們分享城市的繁榮”[20]。也正是因為相當一部分大城市對農民依然持拒絕態度，因此農民難以在城市真正完成市民化的蛻變，真正的人口城鎮化率也就難以較快提升。由此，在產值結構已經全面轉向以第二和第三產業為主的情況下，農民的第一產業收入還是占據著很高的比例，而這與割裂的二元戶籍制度推進困難致使真實城鎮化率提升較慢密切關聯。雖然“我們要有足夠的歷史耐心”[12]595對待人口城鎮化問題，但是推進以農業轉移人口市民化為主要內容的新型城鎮化戰略還須繼續改革二元戶籍制度。

三、促進農民收入均衡性增長的路徑

由于農民收入出現了較為明顯的結構性問題，因此促進農民收入增長就需在均衡性上著重發力，這種均衡性體現在農民在農業收入與非農收入上的均衡、農民與市民在財產凈收入上的均衡、農村農民與進城農民在收入上的均衡、進城農民與市民在公共轉移收入上的均衡。

(一)創新農業科技提升農產品品質與生產經營效益

中國的農產品供給安全尤其是糧食安全必須要牢牢得到保障，這是提升農產品品質和提高農業生產經營效益的前提，即在堅持“以我為主、立足國內、確保產能”的前提下適度進口農產品，最關鍵的是要以科技創新支撐起中國農業的未來發展，由此，科技支撐是國家糧食安全戰略的關鍵[21]。而改造傳統小農農業的關鍵則是引進以技術變化為代表的現代農業生產要素[22]。只有發生技術革新，土地產出率和勞動生產率才會相對提高，農民的農業經營收入才會因農產品成本下降、數量增加、質量提高得以不斷增長。

一方面，推進農業科技創新需要改善我國在國際市場上處于劣勢的農產品。2020年中國進口小麥、稻谷和大米、大豆的進口數量分別為837.65萬、294.27萬、10031.45萬噸，分別花費23.49億、14.95億、395.46億美元，可見中國進口農產品的數量集中在大豆上。而2020年中國國內生產大豆只有1960.18萬噸，占到2020年大豆進口數量的不足兩成(22)數據來源于國家統計局網站年度數據報表中的相關數據。年度數據[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。進口如此之多的大豆主要在于我國大豆供給在數量上供不應求，在單產上較低，由此生產大豆的利潤很少，甚至自2014年以來國內農民生產大豆的利潤均是負利潤(23)數據來源于國家統計局網站年度數據報表中的相關數據。年度數據[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。提高農產品的供給數量和品質，尤其是提高在國際市場上相對劣勢的農產品的單產和品質，不僅是我國農產品供給安全的重要內容，也與農民的收入安全緊密相關。由此可以明確，以大豆為主要代表的農產品是我國農產品生產上的劣勢產品，由此需要針對大豆等農產品降低成本、提高單產。

另一方面，政府應成為農業科技創新的主要推動力量。由于農業是土地密集型和相對勞動力密集型的，由此首先就要提高農產品的土地產出率和勞動生產率，而這與科技創新作為現代生產要素的投入密切關聯。并且，由于農產品鮮明的公共屬性，因此推動農產品科技創新主要依靠政府的資金投入和組織力量。尤其要針對大豆等在國際市場處于明顯劣勢的農產品，政府需要組織各方面力量投入足夠的資金進行科技創新，提高“卡脖子”農產品的單產和品質。從2013年到2020年，政府在科學技術研究和試驗發展中的投入資金一直低于企業投入的資金，且二者相差甚多，企業資金投入基本上是政府的3至4倍，因此，雖然政府一直在增加科技創新上的資金投入，在2013年到2020年的平均增長率達到10.28%，但是實際金額較低，一直未突破5000億元，因此其在GDP中的比重一直不足0.5%，可見，政府在科技創新中投入的資金總體而言是較少的(24)數據通過國家統計局網站發布的2016年和2021年《中國統計年鑒》中“3-1 國內生產總值”和“20-1 科技活動基本情況”中的相關數據計算得出。《中國統計年鑒-2016》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.《中國統計年鑒-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。因此，需要增強政府在農業科技創新上的組織力量，完善農業科技創新研究和推廣體系，尤其在種子、節水、栽培技術等方面不斷創新本土科技，同時需著力加大對農業科技創新的資金支持，尤其須強化對農業科技人員的報酬激勵。

由此，只有將中國農產品的生產經營成本以及單位產量放在國際水平上比較，才能認知到國內劣勢農產品所需提高和完善之處；只有政府切實組織好科技力量和資金投入，才能真刀真槍地提升中國農產品的質量和生產效益，農業經營收入才能真正成為務農農民收入的主要來源，而非政府發放的農業補貼。

(二)改革封閉的宅基地制度拓寬財產性收入來源

由于農民人均承包地數量有限，戶均承包地基本不足10畝，每畝承包地年均租金不足百元，因此，進城農民多數將自己的承包地直接撂荒或者免費租給農村中的親朋好友耕種，其難以通過出租承包地獲得較可觀的財產性收入。并且，多數農村集體經濟組織并無集體資產經營收益。因此，只有將改革的目標放在宅基地制度上，“放活”封閉的宅基地制度以拓寬農民的財產性收入來源。

1962年9月，黨的八屆十中全會上通過的《農村人民公社工作條例修正草案》將農民私有的宅基地平調為生產隊集體所有，宅基地所有權由此進入公有制階段[23]。由此，人民公社時期形成的宅基地集體所有、農戶長期使用的情況延續至今，只不過在人民公社時期由于農宅可以自由交易，宅基地使用權可以自由轉手，但是到1999年5月，國辦發出《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》在中國宅基地制度史上不僅第一次將非農業戶口居民排除在農宅交易范圍之外，而且同時將其在農村申請宅基地建房的口子完全封閉[24]。因此，1999年之后，農宅依然可以交易，但交易的對象必須是本集體經濟組織之內的農民，農宅交易被封閉在本村之內，市場化交易之門完全被關閉。

自20世紀70年代末開始的農村改革直到21世紀初才明確其方針，即2003年1月胡錦濤提出的“多予、少取、放活”的方針[25]。在改革僵化的農村宅基地制度中最該“放活”的就是宅基地使用權。2013年11月黨的十八屆三中全會提出要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”[26]；2016年10月發改委發出《全國農村經濟發展“十三五”規劃》提出“保障農戶宅基地的用益物權和住房財產權”[27]，2017年12月習近平總書記提出要“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”[28]145“適度放活宅基地和農民房屋使用權”[28]146，由此，在新時代改革封閉的宅基地制度，就需要圍繞“適度放活宅基地使用權”為核心賦予農戶完整的宅基地用益物權以強化宅基地使用權的市場流轉性。

目前，農戶只有宅基地的占有權和使用權，而無通過宅基地使用權流轉而取得收益的權利。因此，只有適度放活宅基地使用權增強其市場流轉性才能激活或恢復農戶對宅基地的收益權。那么，何種程度上放活宅基地使用權就成為改革封閉僵化的宅基地制度的關鍵。縣城“是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義”[29]，在當前的情況下，可允許宅基地使用權在縣域范圍內流轉。雖然集體經濟組織成員之外的組織或個人并不擁有宅基地使用權的初始申請資格，但是不論是出于對鄉村生活的向往還是其他原因，其對宅基地可能會有一定的使用需求，由此，可以允許長期居于在某一縣域內的外來人口或戶籍在這一縣域內的農村人口以市場化交易的方式向擁有宅基地初始使用權的集體組織成員購買宅基地使用權和相應的農宅所有權。

將宅基地使用權流轉范圍控制在縣域內的個人或家庭，既可以滿足集體組織之外的人員對農村宅基地的使用需求，又可以將宅基地和農宅的價值通過市場化交易的形式體現出來，更重要的是，宅基地使用權及農宅所有權在一定范圍內的交易可以使農民被“封印”的財產“活起來”，農民財產凈收入的增長來源得以有效拓寬，農民財產凈收入也會得以明顯的增長。

(三)建立集體經濟組織成員退出機制減少身份農民

自1983年政設分立之后，雖然法律法規和政府政策上涉及集體經濟組織之處很多，但到目前并未針對集體經濟組織制定出專門的法律，這一點是亟需填補的一項法律空缺。集體經濟組織數量龐大、涉及眾多經濟關系、關系農村社會的穩定與繁榮，因此制定和頒布集體經濟組織法勢在必行。在制定集體經濟組織法中十分重要的一項內容應是集體經濟組織成員退出機制。

只有在維護好進城農民的權益的前提下制定出合理有效的集體經濟組織成員退出機制，才能保持城市和農村兩地的社會穩定，保護好進城農民在農村最重要的土地財產權益，在減少身份農民的同時穩定和強化職業農民，最終使身份農民與農民工一起變成經濟史上的一個名詞[30]。由于戶籍門檻的存在，很多進城農民由于學歷、職業等原因并未獲得城市戶籍，但是鑒于300萬常住人口城市已基本取消了落戶限制，因此進城農民獲得中、小城市的戶籍并不困難，對于那些已經進城工作多年且全家已遷入城市且能夠獲得城市戶籍的身份農民家庭來說，應制定出適宜的集體經濟組織退出機制，使其在獲得合理的收益的前提下擁有自由退出集體經濟組織的權利，這樣既可以切斷身份農民和土地的聯系，又可以為培養真正的職業農民開辟道路。20世紀60年代初，允許農民退出公社集體食堂，三年困難時期就此告別；80年代初允許農民退出生產隊集體勞動，普遍貧困與食物匱乏隨之結束；到21世紀應允許農民退出集體經濟組織，給予農民第三次退出權[20]71-74。

第一，在維護農民的合法權利尤其是土地財產權利的前提下允許農民退出集體經濟組織。農民在農村的經濟權利主要包括土地承包權、宅基地使用權和集體資產收益分配權，由于以上三權均涉及集體經濟組織——承包地、宅基地與集體資產均為集體所有，承包地、宅基地與集體資產收益均由集體經濟組織分配給農民，保護農民的三項權益就成為建立集體經濟組織退出機制首先要考慮的內容。絕對不能對城市戶籍與農民在農村的三權設置二選一的粗暴選擇，農民在農村的“三權”并不是由其農村戶籍帶來的直接的福利，而是農民本身切切實實的財產權利，這三項財產權利與城市戶籍是兼容的。由此，允許農民退出集體經濟組織與戶籍變換無直接關聯，而農民的財產權益應當受到嚴格的保護。

第二，在增強集體經濟組織有償收回農民“三權”的能力的條件下允許農民退出集體經濟組織。由于集體經濟組織是承包地、宅基地、集體資產經營收入的分配者，進城農民如果退出集體經濟組織，應堅持集體經濟組織作為以市場化價格收回農民在農村的“三權”的首要買家，即鼓勵集體經濟組織作為第一順位的買家，按照自愿平等的市場價格與想放棄農村三權的進城農民進行交易。但是，多數集體經濟組織并無多少集體經濟資產，由此也很難有充足的資金買回農民的三權。由此，地方政府可以成立農民“三權”收回專項基金，支持集體經濟組織以市場價格收回農民“三權”。

第三，允許農民退出集體經濟組織，需要賦予農民“三權”一定的市場交易自由。如果進城農民要退出集體經濟組織，而集體卻沒有足夠資金以市場價格收回農民“三權”，要允許農民將“三權”放入一定范圍的市場之中進行自由交易。部分進城農民如果在城市想要購房安家，就需要將三項財產權益變為可以進城安家的物質資本，由此就需要將“三權”進行自由自愿公平的市場化交易。

只有建立集體經濟組織退出機制，才能從根本上切斷進城安家農民與農村和土地的聯系，使進城農民擺脫身份農民和職業非農民的矛盾狀態，同時增加了進城農民在城市安家的財產性收入，從根本上減少農民數量，那么留在農村和農業的農民就有了成為職業農民的希望，其農業經營收入也會因土地規模的擴大而得以增長。

(四)以居住證制度代替戶籍制度推進公共服務均等化

公共服務是地方政府提供給當地居民包括基礎教育、就業、社保、醫療、住房等方面的服務，公共服務均等化的基本要求是地方政府為其常住人口提供均等的公平的基本服務。而相對于非本市戶籍常住人口來說，多數城市政府的公共服務政策的歧視性依然較為明顯。由此，應著力提高居住證含金量，以居住證制度代替戶籍制度推進城市基本公共服務面向常住人口均等化。

目前的居住證制度和戶籍制度都排斥或歧視進城農民：一方面，居住證提供的公共服務一般并不包含對進城農民的基本住房保障；另一方面，大城市和特大城市的積分制落戶政策完全將進城農民排斥在城市戶籍之外。目前推行的居住證制度總體上包含城鎮常住人口在義務教育、就業服務、醫療衛生、文化體育和法律援助這五大方面享有政府提供的公共服務，但是卻并未涉及城鎮常住人口在養老和住房保障上的公共服務，也就是說，居住證相對于戶籍卡的含金量還是較低的，這尤其體現在對城鎮戶籍和非城鎮戶籍常住人口的住房保障上。黨的十九屆五中全會提出要強化基本公共服務保障，其中最重要的是城市政府要“有效增加保障性住房供給”[31]。但是在住房保障上，多數城市政府主要面向城市戶籍家庭提供保障性住房，未獲得該城市戶籍的常住人口并未有申請城市保障性住房的資格或者在先后順序上被排列在最末位。以北京市為例，其共有產權住房優先針對擁有本市戶籍的市民家庭，而僅在本市工作而無本市戶籍的常住居民家庭則被排在最末端[32]。而即便無本市戶籍的常住居民家庭被列入共有產權房申領之列，優先考慮的還是那些從事高新技術或高級職業的高層次人才家庭。例如，2020年朝陽區共有產權房申請條件中對于非本市戶籍常住人口家庭優先考慮的是在高新技術企業和文化創意單位從業的高薪人員家庭，而將非高薪的外來常住人口排在最末端[33]。然而，需要重申的是，共有產權房是地方政府提供給生活困難家庭和較低收入家庭以維持其基本生活的保障性住房，如果將共有產權房優先配給那些從事高新技術和高端文化領域的常住人口家庭就違背了共有產權房作為政府提供的基本公共服務的原則，犯了所謂的“負福利”的錯誤[34]。因此，保障性質的住房應向生活困難家庭和低收入家庭提供，這既是必須始終堅持的原則，又是必須始終遵守的底線。所以，城市的保障性住房應首先向生活困難和低收入家庭供給，而非收入越高越有資產的家庭越有資格去爭取保障性的住房。并且，城市戶籍卡還意味著對城市低收入和生活困難戶籍人口包括城市最低生活保障、生活救濟等在內的基本公共服務，而這些生活保障方面的公共服務也僅面向城市戶籍人口，在城市從事低收入工作的進城農民并無享受市民最低生活保障的資格。更為值得注意的是，戶籍制度改革中的大城市和特大城市積分落戶政策對進城農民更是排斥和歧視。由于積分落戶最看重學歷，其次看重職業，而職業與學歷密切相關，由此，只有那些擁有高等學歷、從事高級職業、獲得更高收入的外來人口才更有機會獲得所在城市的戶籍。在絕大多數進城農民只有初中及以下的學歷的情況下，農民獲得大城市或特大城市的戶籍更是舉步維艱。

因此，城市政府公共服務的發展方向應是逐步取消城鄉分立的戶籍制度并以基本公共服務均等化的居住證制度取而代之，居住證的基本公共服務內容應不斷擴充，尤其需要涵蓋基本養老和住房保障的內容。進城農民可通過申領含金量更高的居住證以獲得更多的公共轉移收入。