中國基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展

郭雨佳 張等文

〔摘要〕 基層協(xié)商民主能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，主要取決于推動(dòng)其發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)和阻力系統(tǒng)之間的博弈。盡管，基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展具有來自黨和政府積極發(fā)展協(xié)商民主的政策驅(qū)動(dòng)、基層干部和民眾的協(xié)商需求驅(qū)動(dòng)、理論研究和媒體宣傳的輿論動(dòng)力以及成功的基層協(xié)商民主實(shí)踐的示范引領(lǐng)動(dòng)力等動(dòng)力保障，但也面臨“人走茶涼”的政績思維影響、協(xié)商程序不規(guī)范的制度瓶頸、協(xié)商主體能力不均衡的主體性障礙以及協(xié)商成果落實(shí)難的效力窘境。要突破基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的阻力和障礙，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)基層試點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，推動(dòng)基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

〔關(guān)鍵詞〕 基層協(xié)商民主;全過程人民民主;可持續(xù)發(fā)展

〔中圖分類號(hào)〕D621 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2022）02-0057-09

一、問題提出

在黨的十九屆六中全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出要“積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式”。①作為實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要形式，基層協(xié)商民主承載了人民群眾積極參與社會(huì)治理的美好愿景，滿足了政府決策吸納民眾訴求的現(xiàn)實(shí)需要。黨的十八大以來，由于各級(jí)黨委和政府的積極倡導(dǎo)以及眾多基層干群的積極參與，基層協(xié)商民主實(shí)踐在很多地區(qū)蓬勃興起并迅速發(fā)展，成為“中國共產(chǎn)黨以協(xié)商對(duì)話方式領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主的理政機(jī)制”②與社會(huì)治理中不可或缺的民主形式。“這些不斷典范化的協(xié)商民主實(shí)踐，使得全過程民主的政治基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)更加堅(jiān)固，更具治理效能。”③從全國的情況來看，基層協(xié)商民主的發(fā)展現(xiàn)狀可以用“遍地開花”來形容，但是部分地區(qū)的基層協(xié)商民主實(shí)踐卻出現(xiàn)“人走茶涼”的困境，還有一些在很多地區(qū)得以推廣的基層協(xié)商實(shí)踐出現(xiàn)發(fā)展后勁不足、形式主義的傾向。這就引起一些學(xué)者開始思考包括基層協(xié)商民主在內(nèi)的基層民主可持續(xù)發(fā)展問題，關(guān)心其能否突破“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“興亡鐵律”。[李俊：《基層民主的持續(xù)性、深度性發(fā)展難題及其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)》，《求實(shí)》2009年第6期。]基層協(xié)商民主能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不僅關(guān)乎其實(shí)踐的生命力，而且關(guān)乎基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的程度。

因而，如何實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展成為迫切需要研究的一項(xiàng)重要課題。有學(xué)者認(rèn)為，制度因素是推動(dòng)基層民主發(fā)展的重要因素，“改進(jìn)基層民主協(xié)商實(shí)踐的自我強(qiáng)化機(jī)制，致力操作層面的制度規(guī)范建設(shè)，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵”。[李小園：《基于制度化的基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展路徑》，《理論導(dǎo)刊》2015年第10期。]毋庸置疑，制度設(shè)計(jì)是保障基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力，完善的制度系統(tǒng)可以避免基層協(xié)商民主出現(xiàn)形式化、隨意化等現(xiàn)象。[張等文、郭雨佳：《鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在機(jī)理與路徑選擇》，《政治學(xué)研究》2020年第2期。]但是，僅靠頂層設(shè)計(jì)，并不足以使基層協(xié)商民主制度最大程度地發(fā)揮出治理效能，也難以確保基層協(xié)商民主實(shí)踐實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，需要全面探討基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力來源，從動(dòng)力系統(tǒng)探索基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的路徑。所謂民主發(fā)展的動(dòng)力，主要是指“有助于降低民主政治發(fā)展中所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、破解政治博弈中的‘囚徒困境的一切有效因素。”[黨國英：《民主政治的動(dòng)力：國際經(jīng)驗(yàn)與中國現(xiàn)實(shí)》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第5期。]民主發(fā)展的核心問題是動(dòng)力問題[孫培軍：《城市基層民主動(dòng)力分析——以上海市R社區(qū)居委會(huì)換屆選舉為例》，《理論導(dǎo)刊》2010年第3期。]，缺乏動(dòng)力支撐的基層民主實(shí)踐，是難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的。因而，“如何有效激發(fā)以群眾自治制度為基本實(shí)現(xiàn)形式的基層協(xié)商民主的動(dòng)力，使其在運(yùn)行中真正‘活起來，是一個(gè)亟須研究的重要現(xiàn)實(shí)問題。”[秦國民、秦舒展：《論激發(fā)基層協(xié)商民主有效運(yùn)行的“三維”動(dòng)力》，《中州學(xué)刊》2020年第9期。]然而，單純探討動(dòng)力系統(tǒng)對(duì)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的作用并不全面，還需要考慮阻力系統(tǒng)對(duì)其產(chǎn)生的制約作用，因?yàn)槊裰魇恰皬膽?yīng)然的推動(dòng)力和實(shí)然的抗拒力的相互作用中產(chǎn)生和形成的”。[喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社，2009年，第20頁。]基層協(xié)商民主實(shí)踐也是如此，推動(dòng)力與抗拒力（阻力）之間的博弈影響著基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展。回顧已有文獻(xiàn)，既有研究對(duì)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的阻力因素鮮有涉獵，但對(duì)基層協(xié)商民主的實(shí)踐困境存在諸多探討。有學(xué)者認(rèn)為，中國農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐面臨協(xié)商主體結(jié)構(gòu)失衡、協(xié)商機(jī)制不健全等問題。[董紅、王有強(qiáng)：《農(nóng)村基層協(xié)商民主的困境與對(duì)策》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2021年第2期。]在一定程度上，基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的阻力因素源自現(xiàn)實(shí)困境，差異在于阻力因素是對(duì)現(xiàn)實(shí)困境表象的凝煉。

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者對(duì)基層協(xié)商民主的關(guān)注度較高，既有對(duì)基層協(xié)商民主實(shí)踐困境進(jìn)行分析的研究成果，也有探究基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展路徑的論著。但是鮮有研究成果對(duì)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力來源、阻力因素進(jìn)行系統(tǒng)分析，也鮮見對(duì)下述問題的討論：推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的動(dòng)力來源有哪些;維持其可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)如何呈現(xiàn);在現(xiàn)實(shí)困境表象之下，制約基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的阻力體現(xiàn)在哪些方面;如何在動(dòng)力與阻力的博弈過程中實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展;基于對(duì)這些問題的思考，本文側(cè)重從頂層設(shè)計(jì)、協(xié)商需要、輿論引導(dǎo)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)四個(gè)方面揭示基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的政策驅(qū)動(dòng)力、需求驅(qū)動(dòng)力、輿論動(dòng)力和示范引領(lǐng)力，并在分析基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的阻力因素的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇。

二、基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力來源

任何新興事物的出現(xiàn)，都不是歷史的偶然，而是各方面力量共同作用的產(chǎn)物。作為基層治理的一種新方式，基層協(xié)商民主近年來之所以能夠蓬勃發(fā)展，也非偶然，而是恰好“順應(yīng)了中國現(xiàn)實(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理環(huán)境變化的需要”[吳進(jìn)進(jìn)、何包鋼：《中國城市協(xié)商民主制度化的決定因素：基于36個(gè)城市的定量分析》，《政治學(xué)研究》2017年第4期。]，是黨和政府、基層干部和民眾、學(xué)者和媒體等力量共同推進(jìn)的結(jié)果。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

（一）黨和政府的頂層設(shè)計(jì)：基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的政策驅(qū)動(dòng)

在中國，任何實(shí)踐活動(dòng)的開展與持續(xù)運(yùn)行，都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的支持。黨和政府的高度重視是基層協(xié)商民主發(fā)展的重要保障。黨的十八大以來，黨和政府積極推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展，對(duì)基層協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，先后制定并出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等一系列文件，為基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展提供了政策支撐。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告中第一次明確提出“積極開展基層民主協(xié)商”，為基層協(xié)商民主發(fā)展指明了方向。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”。[《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第1版。]這一主張?bào)w現(xiàn)了中共中央關(guān)于基層民主協(xié)商制度化建設(shè)的思路。2014年9月，習(xí)近平總書記在《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》中提到，“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商。”[習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日，第2版。]為了貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要思想，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，要求“建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商”。[《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年2月10日，第1版。]為了落實(shí)好中共中央關(guān)于基層協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，這是第一份專門規(guī)范城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，不僅系統(tǒng)闡述了城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主發(fā)展的指導(dǎo)思想、重要意義、基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和組織領(lǐng)導(dǎo)，而且還明確規(guī)定了“協(xié)商什么”“由誰協(xié)商”“怎么協(xié)商”以及“如何落實(shí)協(xié)商成果”等城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的具體運(yùn)行程序。2017年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，將健全城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制作為完善城鄉(xiāng)基層治理體系的重要內(nèi)容，從提升居民參與協(xié)商議事能力角度提出要“支持和幫助居民群眾養(yǎng)成協(xié)商意識(shí)、掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力”。[《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月13日，第1版。]2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確提出要“健全村級(jí)議事協(xié)商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局”[《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見〉》，《農(nóng)村工作通訊》2019年第14期。]，并將完善農(nóng)村基層協(xié)商制度作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

這些文件都是中共中央、國務(wù)院對(duì)新時(shí)代開展基層協(xié)商民主的重要戰(zhàn)略部署，為基層協(xié)商民主的長遠(yuǎn)發(fā)展確立了基本運(yùn)行規(guī)范并提供了制度支撐。有了中共中央、國務(wù)院對(duì)大力發(fā)展基層協(xié)商民主的“定調(diào)”，各級(jí)地方黨組織和政府就有了積極推動(dòng)基層協(xié)商民主實(shí)踐的政策依據(jù)。有了中共中央、國務(wù)院對(duì)基層民主協(xié)商試點(diǎn)形式的認(rèn)可和鼓勵(lì)，基層干部就有了探索和創(chuàng)新適合本地實(shí)情的協(xié)商民主實(shí)踐的政績動(dòng)力。自黨的十八大報(bào)告中首次使用“協(xié)商民主”一詞以來，全國各地的協(xié)商民主實(shí)踐蓬勃發(fā)展起來，有些地方政府和官員甚至把發(fā)展協(xié)商民主作為基層治理的重要抓手。

（二）基層干部和群眾的協(xié)商需求：基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的利益驅(qū)動(dòng)

“在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)體利益驅(qū)動(dòng)是比公共精神更為有效的協(xié)商參與動(dòng)力。”[馬一德：《憲法框架下的協(xié)商民主及其法治化路徑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第9期。]隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷加快，新的社會(huì)階層和利益群體不斷出現(xiàn)，中國社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日益分化，不同群體的利益訴求日益多元。多元利益訴求將不可避免地帶來不同利益群體之間的利益分歧和紛爭，這些日益凸顯的利益沖突和矛盾加大了基層社會(huì)治理的難度和復(fù)雜性，基層干部和群眾迫切需要通過協(xié)商而非管制的方式來緩解矛盾，通過對(duì)話而非對(duì)抗的方式來化解沖突。

協(xié)商主體對(duì)“協(xié)商民主的需求度是協(xié)商民主生存和發(fā)展的核心因素”。[蔡峰：《論中國語境下協(xié)商民主的功能與空間——基于工資集體協(xié)商的溫嶺“實(shí)驗(yàn)場景”》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009年第4期。]基層協(xié)商民主的產(chǎn)生和興起，恰好適應(yīng)了基層政府和干部對(duì)社會(huì)治理的需要，滿足了民眾之間協(xié)商對(duì)話的利益需求。一方面，基層協(xié)商民主契合了基層政府和干部緩解治理壓力和提升基層治理現(xiàn)代化水平的現(xiàn)實(shí)需要。黨的十八大以來，在中共中央大力發(fā)展協(xié)商民主的政策引領(lǐng)下，基層政府和干部出于自上而下的政績考量和自下而上的維穩(wěn)壓力，極為重視基層協(xié)商民主的發(fā)展。在當(dāng)今利益多元化的時(shí)代，基層公共事務(wù)日益繁雜，涉及扶貧、土地征用、拆遷、惠民政策實(shí)施等公共治理中極易發(fā)生因缺少溝通渠道而導(dǎo)致的信息傳遞偏差或干群關(guān)系緊張的情況。當(dāng)民眾權(quán)益受損時(shí)，如果不能通過柔性的協(xié)商和對(duì)話方式或者法律途徑解決，一些人就會(huì)采取上訪等方式來表達(dá)自身訴求，這不僅增加了民眾維權(quán)的成本，也給基層干部維穩(wěn)帶來了較大壓力。因而，在處理日益復(fù)雜的基層治理難題和調(diào)解群眾之間的矛盾時(shí)，越來越多的基層干部認(rèn)識(shí)到：僅靠權(quán)威的管理方式很難解決問題，協(xié)商方式更有助于化解不同群體之間的矛盾。在協(xié)商過程中，干部可以聽到群眾的呼聲，通過協(xié)商調(diào)解群眾之間、群眾與干部之間的矛盾是最省力、最省錢的方式。另一方面，基層協(xié)商民主也順應(yīng)了當(dāng)前民眾參與基層治理的要求，為民眾提供了利益表達(dá)和參與決策的平臺(tái)。隨著基層民主政治的深入發(fā)展，民眾的政治素質(zhì)不斷提高，參與基層治理的熱情不斷高漲，以往基層社會(huì)治理中以行政命令與管制為主要手段、以群眾服從為主要特征的治理模式已不能適應(yīng)多元利益主體參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)要求，因而需要在基層黨組織和政府的主導(dǎo)下轉(zhuǎn)變治理方式，構(gòu)建一種多元參與的共建共治共享協(xié)商治理模式。基層協(xié)商民主所倡導(dǎo)的協(xié)商主體之間地位平等、參與機(jī)會(huì)公平、協(xié)商過程公開，恰好保障了每一位公民都享有獨(dú)立的話語權(quán)，都有機(jī)會(huì)參與地方公共事務(wù)的決策過程和維護(hù)自身利益的協(xié)商治理活動(dòng)。基層干部對(duì)以協(xié)商民主促進(jìn)治理效能的需要和民眾對(duì)以協(xié)商民主維護(hù)自身利益的現(xiàn)實(shí)需求，構(gòu)成了基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

（三）學(xué)者研究和媒體宣傳：基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的輿論推動(dòng)

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，科學(xué)的理論研究可以為實(shí)踐提供正確指引。在官方文件正式使用“協(xié)商民主”這一提法之前，學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行了深入研究。俞可平、陳家剛等是國內(nèi)協(xié)商民主研究的開創(chuàng)者，他們對(duì)西方協(xié)商民主理論著作的翻譯、介紹以及對(duì)國內(nèi)協(xié)商民主實(shí)踐的關(guān)注，不僅帶動(dòng)了理論界對(duì)協(xié)商民主的研究熱潮，而且引起了官方對(duì)協(xié)商民主話語的青睞。學(xué)術(shù)界在協(xié)商民主研究上達(dá)成的共識(shí)，在一定程度上影響和推動(dòng)了中共中央、國務(wù)院關(guān)于協(xié)商民主文件的制定。黨的十八大以來，隨著城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的蓬勃發(fā)展，越來越多的來自馬克思主義理論、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的學(xué)者開始關(guān)注和研究基層協(xié)商民主，填補(bǔ)了以往基層協(xié)商民主理論建構(gòu)方面的不足。學(xué)者們對(duì)基層協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和理論升華為基層協(xié)商民主的發(fā)展提供了理論指導(dǎo)。除了對(duì)基層協(xié)商民主實(shí)踐進(jìn)行理論研究之外，還有一些學(xué)者親自參與基層協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)，分析基層協(xié)商民主實(shí)踐過程中遇到的種種困境，為基層協(xié)商民主實(shí)踐設(shè)計(jì)了科學(xué)合理的方案，指導(dǎo)著基層協(xié)商民主的具體操作。2005年4月，在何包鋼等人的帶領(lǐng)和指導(dǎo)之下，浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)把協(xié)商民意測驗(yàn)方法與民主懇談相結(jié)合，開展了全國首個(gè)“參與式預(yù)算民主懇談會(huì)”。2015年，在復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任韓福國等人的指導(dǎo)參與下，上海市浦興街道將協(xié)商民主測驗(yàn)程序引入“居民自治金分配”項(xiàng)目決策中，這種把協(xié)商民主和公眾參與納入項(xiàng)目決策和評(píng)選過程的做法，改變了過去由領(lǐng)導(dǎo)拍板和專家評(píng)選的決策模式，贏得了居民們的好評(píng)。在吉林省安圖縣群眾訴求服務(wù)中心、安徽省天長市社區(qū)議事廳、四川省彭州市社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度等協(xié)商民主實(shí)踐中，都能看到學(xué)者指導(dǎo)參與制度設(shè)計(jì)的身影。

黨的十八大以來，協(xié)商民主不僅成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，還成為媒體宣傳的焦點(diǎn)。“社會(huì)主義主流媒體能夠在促進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主中發(fā)揮積極作用”[胡雪蓮：《我國主流媒體對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的促進(jìn)作用》，《馬克思主義研究》2018年第5期。]，對(duì)成功的協(xié)商民主底層實(shí)驗(yàn)以及成熟的協(xié)商民主實(shí)踐形式進(jìn)行報(bào)道宣傳，使基層協(xié)商民主獲得了社會(huì)各界的關(guān)注，大大提高了基層協(xié)商民主的影響力。媒體對(duì)基層協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢、重要作用、運(yùn)行機(jī)制、實(shí)踐效果等方面的宣傳，既增強(qiáng)了民眾對(duì)基層協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)和了解，又增進(jìn)了民眾對(duì)基層協(xié)商民主的認(rèn)可和支持，使民主協(xié)商觀念在基層扎根生芽，為基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展塑造了良好的輿論氛圍。

（四）成功的基層協(xié)商民主實(shí)踐：基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的榜樣引領(lǐng)動(dòng)力

改革開放以來，在基層群眾自治實(shí)踐過程中，民眾逐漸熟悉選舉民主形式，但選舉民主只注重民眾偏好聚合而輕視偏好轉(zhuǎn)換的弊端逐漸顯露。為了彌補(bǔ)選舉民主的不足以及充分調(diào)動(dòng)普通民眾參與基層群眾自治的積極性，一些地區(qū)陸續(xù)展開了基層協(xié)商民主試點(diǎn)，先后涌現(xiàn)出一批形式多樣民主協(xié)商形式和成功的協(xié)商民主實(shí)踐模式。這些典型的基層協(xié)商民主形式和實(shí)踐模式為其他地區(qū)順利開展基層協(xié)商民主活動(dòng)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，其中較為典型的是浙江省溫嶺市的民主懇談會(huì)和吉林省安圖縣群眾訴求服務(wù)中心的“民事民議”模式等。溫嶺民主懇談會(huì)是中國起步最早、發(fā)展時(shí)間最長的基層協(xié)商民主實(shí)踐模式，起源于溫嶺市松門鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，其初衷是為了打破干群關(guān)系隔閡，讓干群面對(duì)面交流，共同商量解決群眾遇到的實(shí)際問題，提高群眾對(duì)基層政府和干部的信任，讓群眾積極參與基層治理。松門鎮(zhèn)的成功探索讓其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)看到了解決干群關(guān)系的新思路，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛效仿，陸續(xù)開展了民情直通車、農(nóng)民講壇、便民服務(wù)窗、民情懇談等多種形式的論壇活動(dòng)。這些活動(dòng)經(jīng)媒體廣泛報(bào)道，吸引了諸多專家學(xué)者前往考察和調(diào)研，也引起了溫嶺市委的高度重視。為了對(duì)這些論壇活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，溫嶺市委把這些實(shí)踐形式統(tǒng)一命名為“民主懇談會(huì)”。隨著民主懇談活動(dòng)的不斷深入，溫嶺市委逐漸將這種最初以干群對(duì)話為主要方式的活動(dòng)創(chuàng)新成為決策型民主懇談，把民主懇談與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作相結(jié)合，將懇談結(jié)果作為人大代表議案在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議上討論，如果通過，就以人大決議的方式由政府相關(guān)部門或村民自治組織實(shí)施。這種將民主懇談與既有票決制度相銜接的嘗試，既提高了民主懇談的效能，也促進(jìn)了人大工作方式的改革，在政府和公眾之間搭建了對(duì)話平臺(tái)，取得了良好的社會(huì)反響。經(jīng)過二十多年的發(fā)展和制度上的不斷改進(jìn)，溫嶺民主懇談會(huì)不僅實(shí)現(xiàn)了制度化發(fā)展，從最初的體制外的民情懇談演化成為體制內(nèi)參與式公共預(yù)算，而且成為溫嶺市深化社會(huì)治理模式改革的金字招牌，對(duì)中國其他地區(qū)發(fā)展基層協(xié)商民主起著重要的示范作用。

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心是基層協(xié)商民主實(shí)踐的另一成功模式，于2011年7月掛牌運(yùn)行，2014年獲得第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。創(chuàng)立群眾訴求服務(wù)中心的初衷在于解決群眾上訪問題，當(dāng)?shù)毓賳T發(fā)現(xiàn)采用民事民議的方式來調(diào)解干群之間、群眾之間的矛盾糾紛比較有效。安圖縣的群眾訴求服務(wù)中心是一個(gè)匯集群眾利益訴求、為公眾參與調(diào)解各種社會(huì)沖突和紛爭而搭建的平臺(tái)和組織，涉及的調(diào)解內(nèi)容主要包括群眾與政府、群眾與群眾之間的糾紛。該中心的工作人員由縣司法局法律援助中心、縣信訪局、民事民議中心委派，議事代表需經(jīng)公開推薦或選舉，主要包括政府工作人員、法官、律師、社會(huì)各界權(quán)威人士和村（居）民代表等。該中心建立了一個(gè)解決社會(huì)沖突的三位一體模式，包括行政接訪中心、法律服務(wù)中心和群眾評(píng)判中心。這三個(gè)中心分別涵蓋群眾投訴的不同方面，包括部門失職、民間糾紛、司法案件等群眾在生活中遇到的實(shí)際問題。為了更加及時(shí)地了解民眾訴求，調(diào)解民怨，提高政府處理問題的合理性、科學(xué)性、時(shí)效性，群眾訴求服務(wù)中心設(shè)立了群眾“說事”“評(píng)理”“建言”平臺(tái)。“說事”是通過涉事部門約談、領(lǐng)導(dǎo)基層座談、百姓即時(shí)訪談三個(gè)層面的協(xié)商對(duì)話，下情上達(dá)，了解民眾所思所想，傾聽群眾利益訴求，便于政府及時(shí)調(diào)處不同群體之間的矛盾和解決各類社會(huì)問題;“評(píng)理”主要通過即時(shí)評(píng)議或現(xiàn)場評(píng)議的方式，從旁觀者、專業(yè)人士、律師等角度對(duì)群眾遇到的矛盾糾紛進(jìn)行評(píng)判討論，給當(dāng)事人以合情合理合法的意見和建議，幫助當(dāng)事人判斷對(duì)錯(cuò)，通過議事代表講解勸告當(dāng)事人換位思考，鼓勵(lì)群眾用法律手段解決糾紛;“建言”則是鼓勵(lì)群眾參政議政，以座談會(huì)形式邀請(qǐng)群眾就全縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生情況建言獻(xiàn)策，凡是涉及群眾切身利益且容易引起矛盾的公共項(xiàng)目、改革政策、惠民工程等重要決策都要在決策之前引入建言環(huán)節(jié)，充分聽取群眾的意愿和建議，充分調(diào)動(dòng)群眾參與社會(huì)治理的積極性。安圖縣群眾訴求服務(wù)中心利用對(duì)話和協(xié)商的形式將協(xié)商民主有效嵌入基層治理，體現(xiàn)了“群眾事、群眾議”的協(xié)商民主理念，彌補(bǔ)了原來社會(huì)管理形式單一、維穩(wěn)過于剛性的不足，用柔性的議事方法拉近了群眾和政府之間的距離，使政府行為獲得了群眾的理解和認(rèn)同，有效化解了社會(huì)矛盾糾紛。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

溫嶺民主懇談會(huì)和安圖縣群眾訴求服務(wù)中心的民事民議模式都是符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的協(xié)商實(shí)踐，不僅受當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)可，獲得廣泛關(guān)注，而且受上級(jí)政府的重視，得以有效推廣。正是由于全國各地不斷涌現(xiàn)的諸如溫嶺民主懇談會(huì)、安圖縣群眾訴求服務(wù)中心等協(xié)商民主實(shí)踐模式為基層協(xié)商民主深入發(fā)展提供了可資借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)，基層協(xié)商民主才有了可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)資源和實(shí)踐動(dòng)力。

三、基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的阻力因素

任何新生事物的發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，成長路上可能遇到多方阻力和挑戰(zhàn)。雖然中國基層協(xié)商民主建設(shè)在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)之下取得了巨大成效，但仍然面臨政績思維導(dǎo)向、協(xié)商制度供給不足、協(xié)商成果落實(shí)難等阻力。這些阻力不僅影響基層協(xié)商民主功能的充分發(fā)揮，而且制約著基層協(xié)商民主的常態(tài)化發(fā)展。

基層協(xié)商民主實(shí)踐中的政績思維導(dǎo)向致使基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展出現(xiàn)形式主義和“人走茶涼”現(xiàn)象。“政府在基層協(xié)商民主的生長過程中具有主導(dǎo)性”[張敏：《政府供給與基層協(xié)商民主生長：基于三地實(shí)踐的考察》，《學(xué)海》2016年第2期。]，基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展在很大程度上取決于基層政府和干部對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)知態(tài)度和支持力度。近年來，一些基層官員在落實(shí)中央?yún)f(xié)商民主政策時(shí)，把發(fā)展協(xié)商民主當(dāng)成一種政績工程，不考慮老百姓的協(xié)商需求，把協(xié)商活動(dòng)做給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看，做給媒體看，使協(xié)商實(shí)踐偏離了“協(xié)商為民”的原則;一些官員認(rèn)為，關(guān)于開展協(xié)商民主實(shí)踐的布置會(huì)議召開了，媒體宣傳了，就是發(fā)展協(xié)商民主了，很多基層政府只是通過開會(huì)傳達(dá)一下中共中央關(guān)于基層協(xié)商民主建設(shè)的文件精神，或者按照中央文件要求制定一套城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)施辦法，并沒有真正落實(shí)協(xié)商民主制度;還有一些基層政府對(duì)中央?yún)f(xié)商民主文件和政策采取選擇性執(zhí)行策略，中共中央下發(fā)的文件很多，地方政府很多時(shí)候都是選擇性執(zhí)行，當(dāng)上級(jí)政府壓力較大時(shí)，下級(jí)政府就較為重視，但等上級(jí)政府的壓力和督查過去，一些基層政府在落實(shí)中央文件時(shí)就會(huì)大打折扣。而中共中央關(guān)于協(xié)商民主的文件，在措辭上、要求上都沒有嚴(yán)苛的懲罰機(jī)制，所以很多基層政府和官員也不重視協(xié)商治理的方式。令人擔(dān)憂的是，如果再過幾年或者十幾年，當(dāng)中央對(duì)基層協(xié)商民主的強(qiáng)調(diào)力度不夠時(shí)，很多地方的協(xié)商民主實(shí)踐就可能只是曇花一現(xiàn)。

在政績思維導(dǎo)向下，一些運(yùn)行較為成功的協(xié)商民主模式遇到了“人走茶涼”和推廣難的困境。從全國各地實(shí)踐來看，基層協(xié)商民主實(shí)踐已經(jīng)取得了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)了許多具有地方特色的協(xié)商民主實(shí)踐模式。這些模式通常都是由基層政府或某些領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)所形成的，并被作為這些領(lǐng)導(dǎo)干部的政績而過度、過早地宣傳，甚至在民主協(xié)商運(yùn)行機(jī)制尚不成熟時(shí)就被貼上某種協(xié)商民主模式的標(biāo)簽。很多地方的協(xié)商民主實(shí)踐模式運(yùn)行過于依賴個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生更替之后，由前任領(lǐng)導(dǎo)在位時(shí)所大力推行的某種協(xié)商民主模式往往被視為前任領(lǐng)導(dǎo)的政績，繼任領(lǐng)導(dǎo)干部出于自身政績考慮，通常繼續(xù)發(fā)展這種協(xié)商民主模式的動(dòng)力和積極性較低。在這種情況下，即便這種協(xié)商民主實(shí)踐已經(jīng)形成了較為成熟的運(yùn)行機(jī)制，也可能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的更替而難以持續(xù)推行。一個(gè)地方的協(xié)商民主實(shí)踐一旦被貼上某地協(xié)商民主模式的標(biāo)簽，無論這種協(xié)商民主模式的現(xiàn)實(shí)功能如何，其他地方的領(lǐng)導(dǎo)干部出于本地政績考慮，都不愿意再借鑒或?qū)W習(xí)這種協(xié)商民主模式。這就導(dǎo)致很多運(yùn)行比較成功的協(xié)商民主模式往往難以被其他地區(qū)借鑒，進(jìn)而不利于基層協(xié)商民主的擴(kuò)散式發(fā)展。

基層協(xié)商民主規(guī)范化程度較低成為制約基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的制度瓶頸。基層協(xié)商民主的制度化、程序化、規(guī)范化，不僅是提高基層協(xié)商效率的重要保證，還是基層協(xié)商結(jié)果得以落實(shí)的重要保障。只有建立健全規(guī)范化、程序化的民主協(xié)商運(yùn)行機(jī)制，基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展才不會(huì)陷入形式化的窠臼。然而，目前很多地區(qū)的基層協(xié)商民主制度化只是單純地停留在對(duì)中央文件的傳達(dá)和宣傳上，還沒有形成完備的制度體系，規(guī)范化程度相對(duì)較低。這主要表現(xiàn)為基層協(xié)商民主的法律制度不健全、程序不規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制不完善。由于基層協(xié)商民主實(shí)踐是一個(gè)新生事物，除了中央文件對(duì)基層協(xié)商民主運(yùn)行程序進(jìn)行較為籠統(tǒng)的規(guī)定以外，相關(guān)法律法規(guī)尚未對(duì)基層協(xié)商民主的定位、實(shí)踐過程、具體實(shí)施方案和反饋等眾多細(xì)節(jié)問題進(jìn)行規(guī)定，這就使基層協(xié)商民主缺乏剛性的法律約束。很多地方制定的中央關(guān)于加強(qiáng)基層協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施辦法時(shí)，只是對(duì)中央文件的翻版和解讀，并沒有從中觀設(shè)計(jì)或微觀落實(shí)的角度制定具體的實(shí)施方案和操作步驟，對(duì)協(xié)商民主運(yùn)行環(huán)節(jié)和具體要求等問題的規(guī)定較為模糊，這就導(dǎo)致一些基層政府和干部在執(zhí)行基層協(xié)商民主過程中出現(xiàn)可為而不為或隨意作為等不規(guī)范行為。此外，基層協(xié)商民主監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制也不健全。基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展需要在體制內(nèi)外部形成完整的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，而當(dāng)前基層協(xié)商民主建設(shè)的相關(guān)文件對(duì)協(xié)商民主運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督與問責(zé)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，對(duì)違反協(xié)商民主程序的行為沒有明確的懲罰措施。這就導(dǎo)致在基層協(xié)商民主實(shí)踐過程中出現(xiàn)了協(xié)商過程不規(guī)范和協(xié)商結(jié)果被漠視的現(xiàn)象，從而成為制約基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的制度瓶頸。

基層協(xié)商主體的協(xié)商能力不均衡成為制約基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的主體性障礙。基層協(xié)商主體主要包括城鄉(xiāng)社區(qū)居民、基層政府、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)以及企事業(yè)單位的員工等。根據(jù)協(xié)商主體在協(xié)商活動(dòng)中扮演的角色和發(fā)揮的作用不同，可以把基層協(xié)商主體分為基層干部和基層民眾兩個(gè)群體。和多數(shù)群眾相比，基層干部和部分精英人士在專業(yè)知識(shí)、民主素質(zhì)、政治表達(dá)能力等方面具有一定優(yōu)勢，在協(xié)商中也有更多的話語權(quán)，所以在基層協(xié)商民主實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)基層干部和精英人士主導(dǎo)協(xié)商甚至是操縱協(xié)商的情況，這就容易損害弱勢群眾在協(xié)商活動(dòng)中的利益表達(dá)，削弱協(xié)商民主的合法性基礎(chǔ)。一方面，基層干部在基層協(xié)商民主發(fā)展過程中發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用，是基層協(xié)商民主順利開展的重要保證。從協(xié)商議題的征集到協(xié)商參與者的遴選，從協(xié)商活動(dòng)的舉行到協(xié)商成果的落實(shí)，都需要基層干部親力親為。而一些基層協(xié)商干部受“官本位”思想的影響，要么不愿意和群眾對(duì)話，在協(xié)商中獨(dú)斷專行;要么只是機(jī)械地聽從上級(jí)命令和安排，將協(xié)商當(dāng)成走過場;要么通過內(nèi)定協(xié)商參與者、限定協(xié)商話題、操縱協(xié)商過程等暗箱操作方式使協(xié)商活動(dòng)成為謀求自身私利或者本單位利益的手段，不顧民眾的利益訴求，導(dǎo)致民眾對(duì)一些干部失去信任，對(duì)協(xié)商活動(dòng)比較冷漠。另一方面，基層民眾作為基層協(xié)商民主的重要參與者，其協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力直接決定著基層協(xié)商民主的成效。由于基層民眾的文化水平和民主素質(zhì)相對(duì)較低，參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、主體意識(shí)略顯薄弱，所以多數(shù)群眾在協(xié)商活動(dòng)中容易隨意應(yīng)付、隨大流，無法真正參與和融入民主協(xié)商活動(dòng)。同時(shí)，由于基層民眾與基層干部對(duì)協(xié)商信息的掌握情況不對(duì)稱以及協(xié)商能力參差不齊，因而對(duì)協(xié)商產(chǎn)生的影響也不同。一些群眾在基層協(xié)商活動(dòng)中缺乏話語權(quán)，對(duì)協(xié)商以及公共決策的影響較弱，協(xié)商活動(dòng)并未帶給他們獲得感，從而可能認(rèn)為協(xié)商民主只是一種形式，進(jìn)而漸趨失去參與熱情和動(dòng)力，對(duì)協(xié)商活動(dòng)的態(tài)度逐漸消極。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

協(xié)商成果的落實(shí)和執(zhí)行較為困難成為制約基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的效力性障礙。作為基層協(xié)商民主運(yùn)行的最后環(huán)節(jié)，協(xié)商結(jié)果的落實(shí)和執(zhí)行是檢驗(yàn)基層協(xié)商民主成效的重要指標(biāo)，直接決定著基層協(xié)商民主的成敗，影響著基層協(xié)商民主在社會(huì)治理中所發(fā)揮的效力。然而，目前中國基層協(xié)商民主實(shí)踐過程中時(shí)常會(huì)出現(xiàn)協(xié)商結(jié)果與決策脫節(jié)、協(xié)商成果執(zhí)行難的情況。協(xié)商活動(dòng)結(jié)束后，有的協(xié)商結(jié)果不被領(lǐng)導(dǎo)重視，被束之高閣;有的協(xié)商結(jié)果雖然被領(lǐng)導(dǎo)重視，但只是部分被采納，領(lǐng)導(dǎo)喜歡的協(xié)商成果，就在決策中采納，不喜歡的就不采納;有的協(xié)商結(jié)果雖被采納為決策，但也可能被基層干部選擇性實(shí)施，有些基層干部在落實(shí)協(xié)商決策時(shí)，對(duì)自己有利的就執(zhí)行，對(duì)自己不利的就不執(zhí)行或者應(yīng)付執(zhí)行。之所以出現(xiàn)協(xié)商成果落實(shí)難的情況，原因有很多，但主要原因在于基層協(xié)商民主缺乏相關(guān)法律的剛性約束。中國關(guān)于基層協(xié)商民主運(yùn)行的規(guī)定主要體現(xiàn)在黨和政府頒發(fā)的文件中，其中對(duì)于協(xié)商結(jié)果不被采納以及落實(shí)和執(zhí)行不到位問題并沒有明確的問責(zé)規(guī)定，這就使一些基層干部在采納和落實(shí)協(xié)商結(jié)果時(shí)擁有很大的自由裁量權(quán)，不利于協(xié)商結(jié)果的有效執(zhí)行。如果通過協(xié)商活動(dòng)達(dá)成的協(xié)商結(jié)果沒有被基層干部落實(shí)，或者只是部分實(shí)施，或者陽奉陰違地應(yīng)付，那么群眾參加協(xié)商的初衷就沒有實(shí)現(xiàn)，協(xié)商活動(dòng)就變得毫無意義。這樣不僅影響了民眾參與協(xié)商活動(dòng)的熱情，而且大大降低了協(xié)商活動(dòng)的實(shí)效性。

四、推進(jìn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

基層協(xié)商民主是基層社會(huì)治理中一種重要的“上情下達(dá)”與“下情上達(dá)”渠道，為不同利益群體之間提供了意見溝通與交流的平臺(tái)，有效化解了基層治理過程中多元利益主體之間的矛盾，對(duì)推進(jìn)當(dāng)前基層社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。基層協(xié)商民主能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不僅關(guān)系著基層協(xié)商民主的生命力，而且關(guān)系著基層社會(huì)治理的效果。針對(duì)當(dāng)前制約基層協(xié)商民主深入發(fā)展的障礙性因素，推進(jìn)中國基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展，需要多管齊下，既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，也要鼓勵(lì)底層試點(diǎn)，既要提升協(xié)商主體的協(xié)商能力，也要健全協(xié)商成果落實(shí)機(jī)制。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高基層協(xié)商民主制度化水平

基層協(xié)商民主制度化，離不開中共中央和國務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)與全方位推動(dòng)。中共中央和國務(wù)院在設(shè)計(jì)和規(guī)劃基層協(xié)商民主建設(shè)方案時(shí)，對(duì)協(xié)商民主運(yùn)行程序方面的規(guī)定要盡可能具體和詳細(xì)，不能只進(jìn)行原則上的規(guī)定。但是作為一項(xiàng)統(tǒng)籌全國各地區(qū)基層協(xié)商民主發(fā)展的宏觀規(guī)劃，中共中央和國務(wù)院在基層協(xié)商民主實(shí)施細(xì)則的制定上，不能過于復(fù)雜和面面俱到，要給基層政府留下發(fā)展具有地方特色協(xié)商民主的創(chuàng)新空間，使基層協(xié)商民主能夠符合不同地區(qū)民主政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，避免千篇一律和形式化。同時(shí)，各地關(guān)于基層協(xié)商民主的試點(diǎn)和創(chuàng)新工作不能違背中共中央關(guān)于協(xié)商民主的發(fā)展原則和實(shí)施底線。

加強(qiáng)中央頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化，要加快推進(jìn)基層協(xié)商民主方面的立法工作。要想促進(jìn)協(xié)商民主的穩(wěn)定長效運(yùn)行，就必須讓法律為其保駕護(hù)航。通過建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)的法律規(guī)范，在全國范圍內(nèi)樹立基層協(xié)商民主的制度權(quán)威，發(fā)揮基層協(xié)商民主在基層治理和公共決策中的剛性約束功能。基層協(xié)商民主立法工作，既要貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于協(xié)商民主的重要論述以及中共中央和國務(wù)院關(guān)于基層協(xié)商民主發(fā)展的文件精神，還需要在充分調(diào)研和掌握全國基層協(xié)商民主發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌謀劃，為基層協(xié)商民主實(shí)踐提供可操作的法律依據(jù)。考慮到一些地方基層協(xié)商民主實(shí)踐運(yùn)行不規(guī)范，甚至打著協(xié)商民主的旗幟做違背協(xié)商民主精神的公共決策等現(xiàn)實(shí)問題，中央頂層設(shè)計(jì)和立法工作，需要重點(diǎn)制定規(guī)范基層協(xié)商民主運(yùn)行程序方面的文件和法律規(guī)范，對(duì)“為何協(xié)商，在哪協(xié)商，誰來協(xié)商，協(xié)商什么，如何協(xié)商”等要素進(jìn)行明確規(guī)定，尤其要對(duì)協(xié)商主體的確定方式及參加人數(shù)、協(xié)商議題的篩選、協(xié)商議事的環(huán)節(jié)及協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行和反饋等程序做出具體規(guī)定，為地方政府和基層干部推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)提供行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，從制度上限制基層干部實(shí)施協(xié)商民主時(shí)的自由裁量權(quán)，不給基層干部做出違背協(xié)商民主要求的行為留下制度漏洞。為了有效執(zhí)行中央頂層設(shè)計(jì)，省、市政府要在中央文件精神的指引下，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)基層協(xié)商民主制度進(jìn)行中觀規(guī)劃，建構(gòu)完整的自上而下的基層協(xié)商民主建設(shè)制度體系，形成上情下達(dá)、下情上傳的協(xié)商民主落實(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）培養(yǎng)協(xié)商意識(shí)，提升基層協(xié)商主體的協(xié)商能力

協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力是推進(jìn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的重要因素。協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)強(qiáng)弱和協(xié)商能力高低直接影響著協(xié)商民主的實(shí)踐效果和發(fā)展程度。如果協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)強(qiáng)、協(xié)商能力高，民主協(xié)商活動(dòng)在基層治理中的作用就大，協(xié)商的效果就好，就有利于協(xié)商民主的長遠(yuǎn)發(fā)展;如果協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)弱、協(xié)商能力較低，民主協(xié)商活動(dòng)就難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，更談不上長遠(yuǎn)發(fā)展。為了給基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展培養(yǎng)合格的參與主體，當(dāng)務(wù)之急就是要培養(yǎng)協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)，提升其協(xié)商能力。

培育基層協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)，需要從基層干部和群眾兩方面入手。一方面，要培育基層領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商意識(shí)，使其樹立正確的政績觀和協(xié)商觀，能夠客觀正確地認(rèn)知基層協(xié)商民主與治理績效的關(guān)系。基層干部的協(xié)商意識(shí)和對(duì)待協(xié)商民主的態(tài)度，是協(xié)商民主長期發(fā)展的重要因素。“中國地方協(xié)商民主是由精英推動(dòng)的，領(lǐng)導(dǎo)的意志和決心是決定協(xié)商民主能否生存和發(fā)展的關(guān)鍵因素。”[何包鋼、吳進(jìn)進(jìn)：《社會(huì)矛盾與中國城市協(xié)商民主制度化的興起》，《開放時(shí)代》2017年第3期。]如果沒有領(lǐng)導(dǎo)干部的重視和支持，協(xié)商民主就難以持續(xù)發(fā)展。因而，培育基層領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商意識(shí)，需要在基層行政系統(tǒng)內(nèi)部開展協(xié)商民主的宣傳教育，使廣大基層干部突破政績思維，認(rèn)識(shí)到協(xié)商民主對(duì)提升基層治理績效的重要性，并自覺遵循基層協(xié)商民主的原則和要求，認(rèn)真貫徹和落實(shí)協(xié)商成果。另一方面，要培育普通民眾的協(xié)商意識(shí)，使其樹立正確的協(xié)商理念，能夠積極參與到基層協(xié)商民主實(shí)踐中來。普通民眾的協(xié)商意識(shí)不會(huì)自發(fā)地形成，需要基層政府以及基層群眾自治組織等從外部進(jìn)行培訓(xùn)和教育。“因?yàn)閰f(xié)商民主在內(nèi)容上總是與實(shí)際的利益得失直接相關(guān)”[張師偉：《中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理框架中的權(quán)利秩序、法律關(guān)系及法制建構(gòu)》，《理論探討》2020年第5期。]，因而，只有通過持續(xù)的宣傳，不斷加深和改善民眾對(duì)協(xié)商民主的了解和認(rèn)知，使其認(rèn)識(shí)到協(xié)商民主對(duì)于維護(hù)自身利益和公共利益的好處，才能夠使其主動(dòng)參與各種協(xié)商活動(dòng)。同時(shí)，對(duì)協(xié)商主體協(xié)商意識(shí)的培養(yǎng)，要改變以往以文件傳達(dá)為主的培訓(xùn)方式，防止“走過場”現(xiàn)象，確保基層黨員干部和普通民眾能夠接受協(xié)商理念，并將這種理念真正內(nèi)化于心、外踐于行。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

對(duì)不同的協(xié)商主體而言，提高其協(xié)商能力又各有側(cè)重。就基層干部而言，關(guān)鍵在于提高其對(duì)基層協(xié)商民主的組織能力和推動(dòng)能力。盡管基層協(xié)商民主產(chǎn)生于基層群眾自治實(shí)踐，但受民眾民主能力差異較大的限制，其發(fā)展仍然離不開基層領(lǐng)導(dǎo)干部的指導(dǎo)和推進(jìn)。這就需要提高基層干部對(duì)協(xié)商活動(dòng)的指導(dǎo)能力，使其在組織協(xié)商活動(dòng)過程中能夠有效指導(dǎo)協(xié)商民主各個(gè)環(huán)節(jié)的順利開展。同時(shí)，還要提高基層干部的協(xié)調(diào)能力，使其能夠?qū)鶎訁f(xié)商過程中多元主體之間的矛盾進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，避免因矛盾激化而造成協(xié)商中斷。基層民眾作為基層協(xié)商民主的直接參與主體，必須具備一定的協(xié)商能力，尤其需要具備一定的話語表達(dá)和溝通能力、理性辯論能力，能夠有效行使自身協(xié)商話語權(quán)，并準(zhǔn)確地表達(dá)自身利益訴求，與其他協(xié)商主體進(jìn)行合理溝通和辯論。協(xié)商民主作為“基于理性討論的一種對(duì)話規(guī)則，獲得共識(shí)的一種政治實(shí)踐”[何包鋼：《民主理論：困境和出路》，北京：法律出版社，2008年，第246頁。]，要求民眾必須具備一定的理性協(xié)商能力，能夠在協(xié)商過程中客觀看待不同利益訴求，理性對(duì)待不同的意見和觀點(diǎn)，能在充分的討論和協(xié)商基礎(chǔ)上做出有利于公共利益的決策，而不是只顧個(gè)人私利。

（三）鼓勵(lì)底層試點(diǎn)，積極推廣成熟的協(xié)商民主模式

基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展“應(yīng)該是頂層設(shè)計(jì)與基層探索的統(tǒng)一，既有國家層面的規(guī)劃，更有各個(gè)地方基于本地實(shí)際的積極嘗試”。[王巖、魏崇輝：《協(xié)商治理的中國邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。]不同地區(qū)開展的基層協(xié)商民主試點(diǎn)或新的實(shí)踐形式探索，可以為基層協(xié)商民主創(chuàng)新和推廣積累豐富的實(shí)踐資源，避免基層協(xié)商民主發(fā)展中出現(xiàn)水土不服現(xiàn)象。在總結(jié)協(xié)商試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，“將成熟的做法上升為經(jīng)驗(yàn)，使成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為政策”[肖立輝、孟令梅：《論當(dāng)代中國農(nóng)村基層民主的機(jī)制創(chuàng)新》，《理論學(xué)刊》2017年第4期。]，逐漸探索適合不同區(qū)域治理狀況的協(xié)商民主模式，是豐富和創(chuàng)新基層協(xié)商民主模式的可行路徑。

鼓勵(lì)協(xié)商民主的底層試點(diǎn)工作，需要加強(qiáng)黨和政府對(duì)協(xié)商民主工作的統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)，需要建立對(duì)底層協(xié)商民主試點(diǎn)工作的激勵(lì)和認(rèn)可機(jī)制。黨和政府可以通過政策支持和引導(dǎo)來激發(fā)基層干部和民眾對(duì)協(xié)商民主實(shí)踐形式的探索熱情和參與動(dòng)力，使基層干部和民眾能夠主動(dòng)參與協(xié)商民主實(shí)踐創(chuàng)新。對(duì)于基層干部和民眾已經(jīng)探索出的新的協(xié)商民主模式，只要不違法，只要符合民眾的公共利益，黨和政府都要給予及時(shí)的認(rèn)可和指導(dǎo)，使之能夠進(jìn)一步發(fā)展和完善。同時(shí)，基層干部和民眾作為基層協(xié)商民主實(shí)踐的主要參與者，要發(fā)揮積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，能夠根據(jù)基層社會(huì)政治生活中所面臨的實(shí)際情況，對(duì)協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)，并針對(duì)基層治理過程中出現(xiàn)的新問題不斷創(chuàng)新協(xié)商民主工作方法。

開展協(xié)商民主試點(diǎn)工作的目的，主要是為了從試點(diǎn)中尋找和總結(jié)適合本地實(shí)際情況的協(xié)商民主形式，為協(xié)商民主推廣工作積累成熟的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)。協(xié)商民主試點(diǎn)和推廣工作，不能一味地追求本地特色，要善于學(xué)習(xí)和借鑒其他地區(qū)運(yùn)行較為成功、協(xié)商效果較好的協(xié)商實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并將這些有益經(jīng)驗(yàn)嵌入本地區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐探索中。在學(xué)習(xí)和借鑒其他地區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要清醒認(rèn)識(shí)到，任何一種協(xié)商民主模式都是源于當(dāng)?shù)貐f(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)情況而產(chǎn)生的，都離不開其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的土壤和環(huán)境。因此，學(xué)習(xí)和借鑒其他地區(qū)協(xié)商民主的成功經(jīng)驗(yàn)，必須要結(jié)合本地區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的實(shí)際，要有選擇性地學(xué)習(xí)和借鑒，不能生搬硬套。在協(xié)商民主試點(diǎn)中激發(fā)民眾探索協(xié)商民主新模式的熱情，積極挖掘和推廣可復(fù)制的協(xié)商民主模式，不斷改善和優(yōu)化基層協(xié)商民主制度，可以為基層協(xié)商民主持續(xù)發(fā)展注入源源不斷的新鮮血液和動(dòng)力。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，積極落實(shí)和執(zhí)行民主協(xié)商成果

只有加強(qiáng)對(duì)基層協(xié)商民主運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督問責(zé)，積極執(zhí)行民主協(xié)商成果，才能使基層協(xié)商民主的功能得到充分發(fā)揮。建立健全監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，是督促基層協(xié)商民主主體依法協(xié)商、依規(guī)協(xié)商、按程序協(xié)商的保證。加強(qiáng)對(duì)基層協(xié)商民主的監(jiān)督工作，關(guān)鍵在于對(duì)不同協(xié)商主體的監(jiān)督，主要是監(jiān)督基層干部在協(xié)商中的行為是否符合法律法規(guī)和中央文件政策的要求，是否利用行政權(quán)力干預(yù)協(xié)商活動(dòng)，是否通過協(xié)商活動(dòng)為自身或本單位謀取利益，是否為基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

對(duì)基層干部落實(shí)和執(zhí)行協(xié)商民主成果方面的監(jiān)督和問責(zé)，是健全基層協(xié)商民主監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域。協(xié)商效果最終體現(xiàn)在協(xié)商結(jié)果的落實(shí)和執(zhí)行上，沒有協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，協(xié)商就成為一種形式化而沒有實(shí)際價(jià)值的過程。對(duì)協(xié)商結(jié)果的落實(shí)和執(zhí)行的監(jiān)督，首先要建立協(xié)商結(jié)果落實(shí)情況的追蹤機(jī)制。對(duì)已經(jīng)達(dá)成的協(xié)商共識(shí)或協(xié)商結(jié)果，要明確專門的機(jī)構(gòu)或基層干部負(fù)責(zé)實(shí)施協(xié)商結(jié)果，對(duì)整個(gè)落實(shí)和執(zhí)行過程實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤，及時(shí)掌握協(xié)商意見處理的各個(gè)環(huán)節(jié)和進(jìn)程，每件協(xié)商的事項(xiàng)都應(yīng)由相應(yīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人做好跟蹤記錄，建立檔案。其次，要建立協(xié)商結(jié)果落實(shí)和執(zhí)行的通報(bào)機(jī)制，及時(shí)通報(bào)協(xié)商事項(xiàng)總體進(jìn)展情況，通報(bào)協(xié)商結(jié)果執(zhí)行過程中所遇困難及其解決舉措，通報(bào)協(xié)商結(jié)果執(zhí)行過程中的人力、物力和財(cái)力成本。最后，要建立協(xié)商民主成果落實(shí)和執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制。如果監(jiān)督是促使基層干部履行協(xié)商職責(zé)的關(guān)鍵，問責(zé)就是促使基層干部履行職責(zé)的保證。將基層協(xié)商民主成果落實(shí)情況納入地方政府的政績考核之中，使基層協(xié)商民主成果執(zhí)行情況直接與基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政績掛鉤，對(duì)那些未能夠及時(shí)履行職責(zé)推動(dòng)基層協(xié)商民主成果落地的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，使參與協(xié)商的各個(gè)主體都不能因自身利益偏好來干預(yù)協(xié)商或選擇性落實(shí)協(xié)商結(jié)果，切實(shí)提高基層協(xié)商民主的效力。

綜上所述，基層協(xié)商民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)與阻力系統(tǒng)是關(guān)系其能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的兩個(gè)重要因素。基層協(xié)商民主發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)是其可持續(xù)發(fā)展的重要保障，既包含自上而下的政治推動(dòng)，又包括自下而上的治理訴求以及典型協(xié)商民主實(shí)踐的引領(lǐng)。而發(fā)展阻力則內(nèi)隱于基層協(xié)商民主實(shí)踐困境之中，協(xié)商制度失范、協(xié)商主體失能、協(xié)商成果失效無一不制約著基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展。唯有從克服阻力、強(qiáng)化動(dòng)力的角度出發(fā)，不斷優(yōu)化基層協(xié)商民主有效運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)，提升基層干部群眾執(zhí)行協(xié)商制度的能力，才能促進(jìn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)“全過程人民民主”建設(shè)邁上新階段。

（責(zé)任編輯：陳 果）

〔作者簡介〕郭雨佳，吉林建筑大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師;

張等文，東北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，吉林長春 130117。

〔基金項(xiàng)目〕吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)主義協(xié)商民主制度優(yōu)勢發(fā)揮及其治理效能提升研究”（2021C4）

①《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月17日，第1版。

②王浦劬：《中國協(xié)商治理的基本特點(diǎn)》，《求是》2013年第10期。

③亓光：《全過程民主：中國共產(chǎn)黨治國理政的思維變革與政治邏輯》，《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第2期。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F