上海市楊浦區(qū)公共場所告知承諾知曉情況與服務(wù)對策研究

顧佳穎 馮梅

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生許可;公共場所;告知承諾

【中圖分類號】 R126.4 【文獻標識碼】 A ? ? ? 【文章編號】2107-2306（2022）06--04

在“放管服”大背景下，政府機關(guān)持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，破解“準入不準營”問題，營造公平公正的市場環(huán)境。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)大力簡政放權(quán)，持續(xù)開展“減證便民”行動。

2018年5月頒布《上海市公共場所告知承諾管理辦法》（以下簡稱《辦法》），規(guī)定公民、法人或者其他組織依法提出公共場所衛(wèi)生許可申請，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，并能夠按照承諾，在規(guī)定期限內(nèi)提交相關(guān)材料，由衛(wèi)生行政部門作出行政審批決定。完善告知承諾體系建設(shè)是優(yōu)化審批服務(wù)的重要基礎(chǔ)，是政府履行公共衛(wèi)生職能的重要體現(xiàn)，是優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場主體活力的重要基石。2018年11月根據(jù)國家衛(wèi)健委辦公廳《關(guān)于全面推開公共場所衛(wèi)生許可告知承諾制改革有關(guān)事項的通知》要求，在全國范圍內(nèi)推開公共場所告知承諾制。通過告知承諾書的形式，有效杜絕傳統(tǒng)審批模式人情證、亂發(fā)證、辦事拖延、審批手續(xù)繁瑣等現(xiàn)象，做到了公開透明、廉潔高效，充分體現(xiàn)了衛(wèi)生行政部門的服務(wù)理念[1]。現(xiàn)結(jié)合上海市楊浦區(qū)公共場所告知承諾實施現(xiàn)狀，對公共場所告知承諾知曉情況及履行情況進行調(diào)查，在此基礎(chǔ)上對窗口辦理模式進行針對性分析，建立以人民為中心的精細化服務(wù)指導(dǎo)模式，有效提升窗口服務(wù)質(zhì)量。

1 對象與方法

1.1對象

上海市楊浦區(qū)2019年3月-2021年3月受理的公共場所新證、延續(xù)共有868家，選擇告知承諾方式的共868家。其中賓館54家，公共浴室26家，理發(fā)店270家，旅店154家，美容店179家，棋牌室17家，商場（店）58家，舞廳（含卡拉OK歌廳等）13家，影劇院8家，游泳場（館）25家，招待所7家，足浴52家，博物館1家，游藝廳4家。

1.2 研究方法

結(jié)合楊浦區(qū)實際，設(shè)計調(diào)查問卷。從2019年3月-2020年3月受理的公共場所868個樣本中采用抽樣調(diào)查的方法隨機抽取40%作為調(diào)查對象，選擇每份樣本中辦理《公共場所衛(wèi)生許可證》新證、延續(xù)業(yè)務(wù)的辦事人員逐一進行問卷調(diào)查。對問卷調(diào)查的內(nèi)容主要包括三個部分：（1）調(diào)查對象的基本情況。包括性別、年齡、文化程度、職務(wù)等;（2）公共場所的經(jīng)營范圍、單位性質(zhì);（3）《辦法》知曉情況。主要調(diào)查對《辦法》內(nèi)容是否知曉與了解程度等內(nèi)容。

1.3 統(tǒng)計學(xué)分析

使用Excel軟件進行數(shù)據(jù)匯總，運用SPSS 16.0軟件進行統(tǒng)計分析。統(tǒng)計方法主要采用描述性分析、χ2檢驗、多因素條件logistic回歸分析等，檢驗水準α=0.05。

2 結(jié)果

2.1 公共場所告知承諾履行情況

2019年3月-2021年3月楊浦區(qū)公共場所告知承諾檔案共868份。其中，公共場所共辦理新證307件，其中履行告知承諾的為242件，合格率為78.8%。延續(xù)共561件，其中履行告知承諾的為495件，合格率為88.2%（表1）。公共場所延續(xù)履行告知承諾合格率高于新證合格率。

2.2 問卷調(diào)查情況

調(diào)查問卷共回收310份，其中有效問卷303份，問卷有效率為97.7%。303名被調(diào)查者中以20-40歲人數(shù)最多（占52.1%），文化程度以初中、高中學(xué)歷居多（合計占64.7%），單位經(jīng)營性質(zhì)以有限責(zé)任公司居多（占37.3%）。法定負責(zé)人、負責(zé)人或經(jīng)營者人數(shù)占比最多，占47.2%（表3）。

2.3 《辦法》知曉情況的單因素分析

不同學(xué)歷、不同職務(wù)、不同經(jīng)營范圍的知曉情況差異均有統(tǒng)計學(xué)意義（P<0.05）。不同性別、不同年齡、不同職業(yè)、不同經(jīng)營性質(zhì)、不同辦理業(yè)務(wù)與知曉情況之間差異無統(tǒng)計學(xué)意義（P>0.05）（表4）。

2.4 《辦法》知曉情況的多因素logistic回歸分析

將5個可疑相關(guān)因素變量引入logistic回歸模型，模型系數(shù)的綜合檢驗χ2=27.031，P<0.001，模型有統(tǒng)計學(xué)意義。在模型中，P值<0.05有統(tǒng)計學(xué)意義。最終篩選出影響因素為學(xué)歷（χ2=4.859，OR=0.65，P=0.028）、職務(wù)（χ2=13.941，P=0.00，OR=0.449）兩個變量（表5）。

辦事人對告知承諾的知曉率為84.5%，但知曉程度不高。知曉告知承諾容缺材料及知道告知承諾容缺受理時限的僅占4.6%和7.6%（表6）。

3.1 ?《辦法》的知曉程度

本研究顯示，通過對303家公共場所告知承諾的知曉情況分析，篩選出學(xué)歷（P=0.028），職務(wù)（P=0.00）兩個重點影響因素。分析其原因，是由于公共場所人員普遍為初中、高中學(xué)歷，學(xué)歷的限制導(dǎo)致其對政策缺乏理解，未能正確解讀政策。文化程度低導(dǎo)致對告知承諾法律約束含義的認知更為淺薄。公共場所培訓(xùn)中大部分針對公共場所法定代表人、主要負責(zé)人進行培訓(xùn)，未涉及從業(yè)人員等實際辦事人員。從業(yè)人員流動性大，本身知識水平受限，導(dǎo)致其履行告知承諾義務(wù)的缺失。公共場所人員對《辦法》只有宏觀了解，在具體內(nèi)容的知曉程度上仍有所欠缺，對告知承諾的容缺材料、受理時限等仍不了解，法律意識淡薄，認為只需填寫《公共場所告知承諾書》即可。《公共場所告知承諾書》填寫后更未仔細閱讀。但作為行政許可的相對人，必須知曉公共場所衛(wèi)生管理的相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)規(guī)范對場所進行衛(wèi)生管理。因此，需通過普及告知承諾的相關(guān)知識提高他們的管理主體責(zé)任意識。改善告知承諾宣傳方式，擴大宣傳范圍尤為重要。不僅要對公共場所法定代表人、負責(zé)人進行培訓(xùn)，尤其是新辦公共場所衛(wèi)生許可證的單位。同時對從業(yè)人員進行宣傳培訓(xùn)，宣傳方式選擇動畫、圖片等通俗易懂的方式，提高宣傳的效果。

3.2 ?《辦法》的履行效果

《辦法》第十四條規(guī)定“對被審批人未在承諾規(guī)定期限內(nèi)提交材料，或者提交的材料不符合要求的……應(yīng)該記入被申請人、被審批人衛(wèi)生誠信檔案，并對該審批人、被審批人不再適用告知承諾的衛(wèi)生行政審批方式”。例如公共場所未履行告知承諾的，記入衛(wèi)生誠信檔案，遏制成效不顯著，懲罰力度小，違規(guī)成本低，導(dǎo)致違規(guī)行為難以得到遏制[2]，無法形成“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。

由于公共場所單位流動性大，辦理延續(xù)的間隔為四年，在監(jiān)督檢查時發(fā)現(xiàn)存在更換法人或停止經(jīng)營的單位[3]，且沒有對不履行告知承諾的單位在信息平臺進行公示，不引起重視，無法起到約束作用。

本研究顯示，2019年公共場所告知承諾實施后，履行告知承諾合格率呈降低趨勢，公共場所單位辦理延續(xù)合格率高于新證合格率。影響合格率的因素主要有檢測報告、從業(yè)人員健康證未在約定期限內(nèi)交[8]。由于檢測報告費用高，新開的公共場所單位產(chǎn)生僥幸心理，認為取得《公共場所衛(wèi)生許可證》即可。由于公共場所衛(wèi)生許可告知承諾采取的是形式審查、先發(fā)證后監(jiān)管的審批模式，旨在優(yōu)化營商環(huán)境，讓經(jīng)營者盡快獲得經(jīng)營許可權(quán)，導(dǎo)致經(jīng)營者申請辦證的時間成本、精力成本均很低，造成了辦證省力、監(jiān)管困難的許可“后遺癥”[3]。

3.3對策

實行公共場所告知承諾推動了政府履職逐步從審批為主向事中事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，激發(fā)了市場活力，構(gòu)建了以溝通互動和行政契約為主要方式的新型政企關(guān)系，是大力優(yōu)化營商環(huán)境、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要舉措。在標準化的窗口服務(wù)模式下，要促進窗口服務(wù)向信息化及精細化的方向不斷發(fā)展[4]。從受理時一次性告知精細化指導(dǎo)，根據(jù)業(yè)務(wù)辦理類型、辦理人員身份、公共場所經(jīng)營類別制定分類宣傳手冊。衛(wèi)生行政部門指導(dǎo)公共場所單位履行公共場所告知承諾，加強公共場所單位的培訓(xùn)。結(jié)合楊浦實際，探索多形式、多渠道宣傳模式，擴大宣傳面，用動畫講解、圖片等通俗易懂的方式解讀政策，用直觀的方式解釋政策內(nèi)容及相關(guān)法律法規(guī)，尤其對個體工商戶等普及告知承諾知識。

告知承諾制度作為一項惠民政策，不僅僅是簡單地簽署告知承諾書，讓公共場所單位了解和關(guān)注這項政策，需要進一步加強公共場所人員的指導(dǎo)與學(xué)習(xí)[5]。通過集中培訓(xùn)宣傳的同時，對實際辦事人員的培訓(xùn)尤為重要。廣范圍、多層次覆蓋公共場所群體，讓經(jīng)營者明確職責(zé)的同時，更要強化公共場所辦事人員的責(zé)任意識和法律意識。根據(jù)公共場所不同業(yè)態(tài)分布，不同辦理類型分重點宣傳，對于告知承諾履行不高的業(yè)態(tài)，衛(wèi)生行政部門應(yīng)著重進行宣教，通過線下培訓(xùn)等方式進一步提高本區(qū)告知承諾知曉率，開展精細化、個性化服務(wù)模式。

國務(wù)院于2014年7月23日通過了《企業(yè)信息公示暫行條例》，該條例明確規(guī)定了工商部門、其他政府部門、企業(yè)作為不同的信息公示主體所承擔(dān)不同的信息公示義務(wù)。建立公共場所信用大數(shù)據(jù)庫，讓各公共場所通過掃描“二維碼”形成自身的“身份證”。結(jié)合事中事后監(jiān)管，開展信用分級分類，呈現(xiàn)衛(wèi)生許可和監(jiān)管深度融合的態(tài)勢[6]。結(jié)合“雙隨機、一公開”，建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管模式，推行信用分級分類監(jiān)管，實現(xiàn)精準監(jiān)管，貫穿公共場所衛(wèi)生許可全生命周期，打造事前、事中、事后全流程監(jiān)管的新型機制。衛(wèi)生監(jiān)督部門應(yīng)事前對公共場所單位實施信用審查，對信用良好的公共場所單位許可流程開設(shè)“綠色通道”，并減少監(jiān)管頻次;對信用評級差的單位加強監(jiān)管，并且不再適用告知承諾形式[7]。同時，深化信用平臺對接“一網(wǎng)通辦”，將信用名單嵌入政府辦事流程。

失信懲戒是最后的、不得已的、被動的措施，從“強制處罰型”向“柔性引導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變。結(jié)合本區(qū)實際，實行“1+1”模式，衛(wèi)生行政部門作出準予行政審批1個月后進行提醒，起到預(yù)警效果，2個月再進行全覆蓋檢查。隨著信用體系建設(shè)的不斷完善，建議將“通過‘信用中國’網(wǎng)站向社會公開承諾人的信用承諾，記入承諾人的信用記錄并接受聯(lián)合懲戒”的內(nèi)容加入到公共場所告知承諾誠信體制中來。

參考文獻：

[1]邵振華.《<衛(wèi)生許可證>審批告知承諾存在的問題探討》.浙江預(yù)防醫(yī)學(xué)壇，2004年第16卷第8期.

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[3]陳若涵.上海市金山區(qū)公共場所衛(wèi)生許可告知承諾當(dāng)場辦結(jié)制度當(dāng)場辦結(jié)制度踐行情況分析.中國公共衛(wèi)生管理，2021，37（5）：620.

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[6]何洪全.論告知承諾制的性質(zhì)—基于信用擔(dān)保的簡易程序.華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021，23（3）.

[7]李燕.完善政務(wù)服務(wù)告知承諾制度，推進信用承諾及服務(wù)型政府建設(shè).宏觀經(jīng)濟管理，2021，3.

[8]劉海燕.上海市黃浦區(qū)公共場所告知承諾許可實施現(xiàn)狀及對策探討，2014，26（9）.

作者簡介：顧佳穎 ?職業(yè)：公務(wù)員 ?女 ?籍貫：上海 ?民族：漢 ?出生年月：1996.1.25 ?學(xué)歷：本科 ?研究方向：衛(wèi)生許可政策 ? ?工作單位：楊浦區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所 ? 郵編：200082

通訊作者：馮梅 ?職業(yè)：公務(wù)員 ?女 ?籍貫：上海 ?民族：漢 ?出生年月：1975.7.2 ?學(xué)歷：碩士 ? 職稱：主治醫(yī)師 ?研究方向：衛(wèi)生許可政策 ? ?工作單位：楊浦區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所 ? 郵編：200082