共同富裕目標下的轉移支付制度：成效、問題與建議

趙 崢，王炳文

(國務院發展研究中心 公共管理與人力資源研究所， 北京 100010)

黨的十九屆五中全會明確提出：“完善再分配機制，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度和精準性。”其中，中央對地方財政轉移支付具有針對性強、見效快、可操作性強等優點，逐漸成為我國推動區域協調發展、促進社會公平、實現共同富裕的重要“調節器”之一。我國現行轉移支付在2002年中央與地方所得稅收入分享改革后逐步形成，主要分為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。近年來，隨著我國財稅管理體制機制改革的不斷深化，轉移支付制度進一步健全，其在平衡區域財政、促進地方公共服務均等化方面發揮了更加重要的調節作用。但整體看，中央財政轉移支付發揮作用的精準性、有效性仍需進一步加強，需要在推進共同富裕的政策目標和制度框架下，加快建立完善現代財政轉移支付體制機制，更好發揮其社會財富再分配效應[1]。

一、我國轉移支付規模穩步擴大，結構持續優化

(一)轉移支付規模不斷擴大

2002年以來，隨著我國經濟的飛速增長，以及中央對地方轉移支付制度的逐步完善，中央財政不斷加大對地方轉移支付的力度。2003年，中央對地方轉移支付為8 261.41億元，到2007年底前實現翻倍，達到18 137.89億元，在2012年底前實現再翻倍，達到40 233.64億元。2012年以后，隨著中央對地方轉移支付的基數不斷擴大，增幅較前期有所放緩，但是到2020年仍實現了在2012年基礎上的翻倍，達到 84 376.26億元。總體看，2003—2020年，中央對地方轉移支付的總體規模增長9.21倍，年均增長率達到14.65%(如圖1)。中央對地方轉移支付的快速增長大大緩解了財政困難地區財政運行中的突出矛盾，有效推動了地區間基本公共服務均等化進程，為實現區域間協調發展提供了財力支持。

圖1 2003—2020年中央轉移支付規模變化

2002年所得稅收入分享改革后，我國建立了一般轉移支付穩定增長機制，一般轉移支付規模隨之逐年快速增長(1)一般性轉移支付主要體現為中央對地方的財力補助，地方政府可以按照相關規定自主安排財力補助的支出，從而增加地方財政實力，解決中央與地方財力分配的縱向不平衡問題。。2006年，一般轉移支付規模達到1 527.31億元，約為1995年的72倍，年均增長約47.8%。2008年以后，一般轉移支付繼續增長，平均4年翻一番，到2020年達到70 493.17億元，約為2008年8 746.21億元的8倍，年均增長約19.0%，雖然整體增速較前期下降，但絕對增量大幅提升(如圖2)。同時，專項轉移支付規模適度增長(2)專項轉移支付主要服務于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金。。統計顯示，中央對地方專項轉移支付由1995年的361.37億元增加到2008年的9 962.39億元，增長26倍以上，年均增長約31.8%。由于這一時期專項轉移支付項目過多，管理制度還不完善，往往導致資金使用效率較低。因此，我國在穩步擴大專項轉移支付規模的同時加快推進其清理整合工作，專項轉移支付增速逐步下降。2019—2020年，隨著專項轉移支付結構的大幅調整和特殊轉移支付的建立，專項轉移支付適度縮減(如圖2)。

圖2 2008—2020年一般性轉移支付和專項轉移支付規模變化

(二)轉移支付結構進一步優化

2008年以來，隨著政策層面對一般性轉移支付內涵和外延的拓展，一般性轉移支付所占比重上升，2008年一般性轉移支付占全部轉移支付的比例為46.75%，到2019年上升到89.83%，上升近1倍。2000年以來，我國把支持“老少邊窮”地區發展作為促進區域協調發展、增進共同富裕的重要舉措。中央財政加強整體統籌，發揮專項轉移支付精準支持的優勢，成立專門支持“老少邊窮”地區發展的專項轉移支付項目。例如，2000年，成立專門支持民族地區的轉移支付，并不斷擴大支持范圍，目前已經實現民族聚居地區全覆蓋，同時不斷加大對老少邊窮地區的轉移支付力度，其增幅穩定高于一般性轉移支付2.4個百分點以上；2001年，成立專門支持革命老區發展的轉移支付項目，在優先支持一類革命老區的基礎上，逐步向二類和三類革命老區擴展；黨的十八大以來，隨著脫貧攻堅工作的全面推進，中央財政專項轉移支付加大對國家級重點貧困縣、貧困村以及全國14個集中連片貧困地區的支持力度，為脫貧攻堅戰如期取得全面勝利發揮了重大財政支持作用[2]。同時，從專項轉移支付的支出方向看，相關資金逐漸退出競爭性領域，更多投向國家基礎性、戰略性領域。具體看，專項轉移支付重點項目領域由傳統的農業發展、水利水電、交通基礎設施、礦石能源等領域向鄉村振興、“卡脖子”技術、綠色發展、社會治理等領域集中，為新時期推進國家經濟社會高質量發展提供了強大資金支持。

圖3 2008—2020年轉移支付結構變化

(三)轉移支付資金使用效率有效提升

轉移支付資金使用效率是轉移支付再分配功能有效發揮的決定性因素。我國從轉移支付制度建立以來就從頂層設計著手，不斷完善轉移支付的申請、審批、使用、監管、評估等程序設計，逐步形成管理閉環，確保轉移支付資金規范合理使用。在轉移支付資金分配上堅持問題導向、結果導向，建立資金與項目協調聯動機制，按照“資金跟著項目走”的原則，緊緊圍繞立項目標分配資金，確保項目推進的各階段、各環節獲得穩定有力的轉移支付資金支持，有效避免了資金、項目“兩張皮”問題。同時，加大結轉兩年以上專項轉移支付資金收回力度，有效盤活沉淀資金。此外，建立事前事中事后全鏈條轉移支付監管機制，提高轉移支付預算、決算透明度，加強相關信息的社會公開力度，接受社會各界的查詢監督，減少“權力尋租”空間，有效地保障了轉移支付資金使用的公平公正[3]。

二、我國轉移支付制度有待進一步完善

(一)轉移支付相關法律法規體系尚未健全

我國關于轉移支付還未進行專項立法，轉移支付作為政府宏觀調控重要手段和社會財富重要分配制度之一，缺少基本法作為建立轉移支付相關制度、政策、規劃及推動政策任務組織實施等的法律依據。目前，轉移支付領域的最高法律依據是《預算法》中的相關規定，而《預算法》僅對轉移支付內涵、管理體制、運行機制等做了整體性、概括性規定，缺少全面系統的闡述。轉移支付配套法規多出自財政部門的規章、規定等政策性條文，層級較低，無法形成法律效力，不利于把轉移支付納入法治化軌道。同時，省級以下轉移支付制度參差不齊，缺乏統一性，同省不同地區的相關法規中的有關規定甚至存在沖突。整體看，由于缺乏完善的法律體系對轉移支付相關標準作出統一規定，加之地方財政發展水平和治理能力差距較大，全國各地的轉移支付制度的一致性較差，省級以下轉移支付的因素選擇和系數確認的科學性難以衡量。

(二)中央與地方相關事權和支出責任還不清晰

隨著我國國家治理體系和治理能力現代化的加快推進，整體看，中央和地方的縱向權責關系更加科學、明晰。但在轉移支付領域，由于特定用途的轉移支付項目繁多、占比較高，中央和地方在一些相關共同事權界定方面還相對模糊，影響轉移支付資金使用效率提升。從近年來我國轉移支付的下撥和使用情況看，中央對地方的一般轉移支付一半以上規定了具體的使用方向和用途，地方政府事實上失去了對這部分一般轉移支付的支配事權，這與一般轉移支付的設計初衷存在一定的背離。同時，按照預算法中相關規定，地方政府同樣無權支配專項轉移支付資金。統計數據顯示，近年來指定用途的一般轉移支付加上專項轉移支付往往占到整體轉移支付的六成以上，這表明地方政府雖然接受了中央轉移支付，但大部分轉移支付資金無法自由支配，嚴重制約了地方財政的資金統籌能力。

(三)轉移支持的分配和使用效率有待提升

轉移支付方式有待改進。目前，我國轉移支付執行以年度為單位的靜態預算機制，一旦確定預防方案，在決算前基本不作出調整，缺乏根據地方經濟發展最新態勢、突發事件等進行動態調整的機制，導致轉移支付資金一定程度上成為對地方的機械兌付，有時反而增加一些欠發達地區對轉移支付的依賴性，并對發達地區提供支持的積極性造成負面影響。同時，專項支付管理制度還不完善。在現行管理制度下，對各專項運行缺乏整體統籌，一個專項往往是多次分解后各自運行，管理的“碎片化”特征明顯，容易造成條塊分割、管理分散、效率較低等問題。此外，轉移支付的相關監管機制有待進一步完善。一方面，我國轉移支付監管主體還不明確、監管標準還未建立、監管法規有待健全，導致自由裁量幅度較大。另一方面，我國轉移支付監管模式有待改進，事前事中事后的全流程全鏈條監管機制還未完全建立，引進大數據、云計算等現代科技賦能監管的力度還不夠。

三、轉移支付的國際經驗與啟示

(一)國際主要做法

美國：以專項轉移支付為主，重點是對衛生保健、收入保障和教育的支持。

美國政體實行的是聯邦制，分為聯邦、州、地方3個層次，各級政府都有明確的事權、財權，實行以分別立法、財源共享、自上而下的政府間轉移支付制度為特征的分稅制。美國各級政府的權力內容以法律條文為依據，法律規定、保障并制約政府的權力邊界、活動范圍和行為方式，并用法律形式確定各級政府的權責。聯邦財政主要負責國防、國際事務、空間技術、大型公共工程、農業補貼和社會保障等項目的支出，州政府的財政支出主要用于發展教育、公共福利、公路建設以及醫療衛生事業，地方政府的財政支出主要用于治安、消防、環衛等方面。聯邦、各州、各地方都編制、執行自己的獨立預算，有權依法掌握本級稅種、稅率的設置及變動，具有相對穩定的收入來源。美國的政府間轉移支付或撥款按照使用條件的不同分成有條件撥款和無條件撥款。無條件撥款占撥款總額的比重非常小，只有2%左右，主要是根據《1972年對州和地方的財政援助法》而實行的收入分享撥款。而有條件撥款是中央或上級政府用于鼓勵地方或下級政府提供某些具有外部收益的地方公共產品或服務，從而使外部效應內部化，促進資源的有效配置；接受有條件撥款的州或地方必須按指定用途和方式使用撥款，大多數有條件撥款主要用于收入保障和醫療保健。有條件撥款又分為分類撥款和專項撥款。分類撥款是按照一定的公式對全部符合條件的補助對象分配撥款額，公式和補助對象的條件由法律或法規明確規定。專項撥款約占總撥款額的87%左右，其又可分為公式撥款和項目撥款，公式撥款即根據一定的公式在各地區之間分配撥款額，符合條件的受補對象自動獲得撥款。由于美國經濟發展水平較高，且區域間差別不大，因此轉移支付以專項轉移支付為主，且重點是對衛生保健、收入保障和教育的支持[4]。此外，美國有一套明確的法律作為依據來規范和指導轉移支付行為，并制定了一系列較為科學的轉移支付計算方法，同時強調對轉移支付實施必要的監督和管理，保證了轉移支付的公正和穩定。

德國：橫縱結合是轉移支付制度的一大特色。

德國是聯邦制國家，其財政體制分聯邦、州、市鎮3個層次，聯邦、州擁有獨立的財政權，州屬下的市鎮不是獨立的一級政府，但具有獨立的財權。各級政府間的財政關系由財政憲法統一規定，包括各自的立法權、財政平衡、財政收入和支出等。德國各級政府事權劃分明確，并遵循事權與財權相統一原則。聯邦政府主要負責國防、金融、交通、教育規劃和促進經濟發展等，各個州政府主要負責學校、警察、文化及社會救濟，各個市鎮主要負責公共福利、文化設施、公共交通、能源供給、垃圾和污水處理、建設規劃等。橫縱結合的轉移支付是德國轉移支付制度的一大特色。橫向財政平衡即通過財政收入在各州之間以及州內各市鎮之間的橫向轉移，提高貧困州或市鎮的財政收入，縮小貧困地區與富裕地區之間的財政收入差距，在一定程度上起到地區間財力平衡的作用[5]。縱向財政平衡則是指各級政府之間的財政關系，具體可以分為聯邦對州的補助或州對地方的補助兩個層次。其中，聯邦政府對州的財政平衡具體手段為專項撥款、一般撥款和補充撥款，專項撥款是與一定的項目有聯系的撥款，一般撥款則不與一定的項目相聯系，補充撥款是在州之間橫向財政平衡以后聯邦政府對貧困州的補助撥款。州對所屬市鎮的財政平衡的主要手段也分為一般撥款和向財產賬戶的專項撥款，其中一般撥款是市鎮財政平衡的重點，約占60%，而專項撥款比例較低。

日本：轉移支付制度主要用于公共基礎設施和義務教育等方面。

日本是單一制國家，政府組織由中央、都道府縣和市町村三級組成，實行中央集中領導下的地方自治體制。政府間的事權劃分大致為：國防、外交和公安由中央負責；消防、港灣、城市規劃和住宅等由地方負責，市町村政府負責消防、城市規劃、公共衛生、住宅等與居民日常生活密切相關的事務；公路、河流、教育、社會福利、勞動、衛生、工商、農林行政等大多數行政事務則由中央與地方共同負責。日本轉移支付制度可以分為兩類，一類是中央不指定用途的一般性轉移支付，另一類是中央限定用途的專項轉移支付。其主要形式是地方交付稅、國庫支出金和地方讓與稅。其中，地方交付稅屬于一般性轉移支付，它不是一種稅收，實際上是一種稅收分享制度，其來源是3個主要的中央稅種(所得稅、法人稅和酒稅)收入額的一定百分比，其基本目的是在不損害地方行政自主權的前提下，努力實現各個地方政府的財源均衡。國庫支出金是中央政府為實施特定的經濟社會政策而對地方政府的特定項目進行的補助，即專項撥款補助，其中40%是用于對公路、橋梁、公園、河壩、港口和貧困者住房等公共工程建設的補助。中央政府對都道府縣的最大補助項目是義務教育，對市級政府的最大補助項目是貧困者的生活保障。國庫支出金的基本目標是貫穿事權和財權統一的原則，對地方政府行為進行引導，并體現財政均衡目標，具體來講，又可以分為“國庫負擔金”“國庫委托金”和“國庫補助金”。所謂“國庫負擔金”是指中央與地方共同承擔的事務中，全部由地方負責辦理，中央按自己負擔的份額撥給地方經費；“國庫委托金”是指對于本應由中央承辦但因發生在地方，按照效益原則而委托地方承辦的事務，由中央負擔其全部費用；“國庫補助金”則是指中央對地方興辦的項目認為有必要予以獎勵和資助而撥給的資金，中央按照全額或按一定比例負擔項目經費。“地方讓與稅”是指一些原屬于地方稅的稅源，并且其稅收大部分也直接用于地方支出，本該由地方政府來征收，但由于這類稅收由國家統一征收比較方便，為此先作為中央稅加以課征，再將部分稅收收入按照一定標準返還給地方政府，目前主要有消費讓與稅、地方道路讓與稅、石油天然氣讓與稅、汽車重量讓與稅、航空燃料讓與稅、特別噸位讓與稅等6種。地方讓與稅作為財政調整的形式之一，雖不如地方交付稅和國庫支出金那樣重要，其數額在地方財政收入中所占比重也很小，然而卻是為特定目的而在中央與地方間進行財政調整的必不可少的一種形式。日本的財政轉移支付制度主要用于公共基礎設施和義務教育等方面，制度設計科學、透明度和公正性強、規范化和法制化程度高，同時交叉運用多種補助方式，不僅維護了地方政府的獨立性和自主性，也有效保證了中央對地方政府行為的調節和引導，在緩解地區間財源多寡差異、均衡地方政府間財政能力等方面發揮了重要作用[6]。

法國：轉移支付按照是否目的明確分為一般性補助和專項補助。

法國政府分為中央、大區、省和市鎮四級，相應的財政體制也由四級組成，大區、省和市鎮列入地方政府，共同構成地方財政。在事權劃分方面，中央政府的事權主要負責宏觀管理與戰略發展計劃；大區政府的事權為執行國家的中長期計劃，促進本地區的經濟開發和發展；省級政府的事權主要是決定省的財政預算，負責地方稅收；市鎮政府的事權是負責組織和建立市鎮行政機構和其他公共機構，管理公共工程，建立公立公益設施等。在事權劃分的基礎上，中央政府主要支出項目分為費用支出、資本支出和軍事支出，主要包括國防、外交、國家行政經費支出和重大建設投資、國家對社會經濟的干預支出、國債還本付息以及對地方的補助金等；大區財政主要負責經濟發展和職業培訓等方面的支出；省和市鎮的支出項目主要包括行政經費、道路、文教衛生事業、地方房屋建筑、警察、司法、社會福利支出和地方債還本付息等。法國的財政轉移支付按照是否目的明確可以分為一般性補助和專項補助。其中一般性補助，即一般轉移支付，也就是無條件補助，不限定使用范圍和要求。這種補助金一般按照市鎮人口的比例進行分配[7]。專項補助也稱為分類補助，即只規定某一類支出的補助總額，而不規定具體的用途和要求。地方修建的專項工程，如市鎮修建學校、鐵路、托兒所等，都可以得到國家的專項補助。在法國的財政實踐中，財政轉移支付制度對國家的經濟發展作用是非常明顯的，政府間的轉移支付制度加強了中央政府對地方政府的控制，同時也成為中央政府穩定經濟政策和調節區域差距的重要手段及必要措施。

(二)對我國的借鑒和啟示

1.財政轉移支付制度發揮協調作用

完善、規范的轉移支付制度是協調中央與地方財政分配關系、加強中央政府宏觀調控、維護國家統一的重要手段。任何一個國家或主權地區，其轄區內因自然因素、社會因素、經濟因素及一些特殊因素的不同影響，都會形成經濟發展的不平衡；任何一種財政體制下，初次分配后都會形成縱向和橫向的不平衡，因此上級政府都需要實施一定的宏觀調控[8]。為平衡不同區域間的發展，必然會出現政府間財力的相互轉移。其具體表現為：第一，轉移支付制度是解決中央和地方財政之間縱向不平衡和各地區財政之間橫向不平衡的重要手段，對于實現各地的基本公共服務能力均等化具有重要作用。第二，轉移支付制度加強了中央政府對地方政府的控制，有利于推行中央政府的宏觀經濟政策。第三，轉移支付制度作為中央政府的穩定經濟政策和杠桿，通過中央的反周期性補助，刺激需求，擴大就業，起到緩解經濟衰退的作用。第四，轉移支付制度有助于吸引地方財力建設符合全國利益的項目，實現中央的各項宏觀計劃。

2.合理劃分各級政府事權、財權是建立規范財政轉移支付制度的前提和基礎

規范的轉移支付制度要以徹底的分稅制為基礎，嚴格、清楚地界定各級政府的事權與財權。國外比較成功的轉移支付制度都是建立在徹底的分稅制財政體制基礎上的，各級政府間事權、財權的明確界定是轉移支付得以順利實施的重要外部條件。因為只有明確中央政府與地方政府的事權和財權，各級政府才能較為容易地計算本級財政收入額、財政支出額和收支之間的差額，才能為上級轉移財力與下級接受財力補助提供基本核算依據；同時，也只有在事權明晰的前提下，上級政府將屬于自己事權的項目或中央、地方共同完成的項目交由地方完成，中央政府只需相應地將全部或部分本級財力轉移到地方，從而使轉移支付操作簡便。

3.中央政府處于相對支配地位

一方面，各國中央政府掌握稅收絕大部分比例。如美國聯邦政府掌握了60%，日本中央政府掌握了63%，德國也實際掌握了大約50%。從地方自有財力安排的支出只有1/3左右，大部分靠中央政府的轉移支付來安排。另一方面，各國的轉移支付制度都緊緊圍繞中央的宏觀調控目標。由于各地區自然資源、人口因素、地理條件、傳統因素以及科學技術發展水平的不平衡，會出現經濟發展的基礎條件和服務水平的不平衡，因此各國中央政府都把提供同等水平的公共產品作為宏觀調控的首要目標，同時也成為轉移支付的目的，其轉移支付的規模、方向以及具體的支付辦法等都由中央統一制定，這也保證了中央政府掌握宏觀調控的方向[9]。

4.多種轉移支付制度形式相配合使用

綜合運用財政轉移支付方式是國外財政轉移支付制度的成功經驗之一。各國的轉移支付一般可分為專項轉移支付、分類轉移支付和一般轉移支付三大類，行使不同的作用和調控不同的對象，以實現政府不同的財政目標。其中，專項轉移支付一般用于具體建設項目的補助，這種補助明確規定資金的用途，有些還帶有附加條件。分類轉移支付指定大致使用方向，接受補助方可在使用方向、范圍內運用補助資金，如用于教育、環境保護等。而一般性轉移支付資金主要用于滿足地方政府行使社會公共服務職能所必需的基本財力需要，以公共服務均等化為目標，主要用于平衡地區之間的差別，有助于促進公平。幾種轉移支付形式的巧妙配合，既可以發揮地方政府的自主權和積極性，又可保障中央政府政策意圖的貫徹執行。當然，多種財政轉移支付綜合運用也是有主有次的，方式不同，所起作用也不同，因此各國在具體采用轉移支付方式時都會考慮所要達到的目的，從而根據目的靈活運用多種方式。

5.轉移支付方式的規范化和公式化

雖然各國轉移支付金額巨大、種類繁多、結構復雜，但具體的操作過程是規范化的，有章可循、有法可依。國外在實行轉移支付時，支付數額的確定都要依據“科學標準”，就是考慮到許多客觀因素的影響而設計出一套科學的公式用以確定轉移支付金額。公式的基本組成因子有：因素選取、數據確定、管理該項轉移支付方案的成本和限制條件等。其中因素的選取主要體現四個方面的要求：一是反映地區間支付需求的差異；二是反映實現收入或財力均等化的程度；三是反映稅收努力程度；四是反映收入籌集能力與需求之間的平衡。然后，再根據地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計算出各地方的“理論收入”數額，根據兩者的差額便可最后算出轉移支付的數據。雖然各國所采用的轉移支付具體公式不同，但所有測算公式公開運作，公式設計都比較科學合理，具有很高的透明度、公正性及可預見性。此外，在規范化的前提下，各國轉移支付的具體計算公式或補助標準也會根據實際情況的變化而定期進行修正和調整，原則性和靈活性的結合使轉移支付的分配更加公平[10]。

6.轉移支付制度法律化

綜觀國外經驗，轉移支付制度都有嚴格的立法和詳細的條文約束，實行管理的法制化。如美國的《州和地方政府補助法》、德國的《聯邦財政均衡法》、日本的《地方交付稅法》《義務教育法》《農業基本建設法》《生活保障法》等。轉移支付要想達到科學、規范，就必須以法制作保障，轉移支付從制定到實施都要受法律的嚴格約束，要編制專門的預、決算和中、長期發展計劃，成立專門的組織管理機構。從轉移支付的財權、事權界定，收支因素的考核，到轉移的方式、方法、數量、規模等，整個程序的每個環節都要有明確公開的規定，真正做到有法可依、有法必依，杜絕支付的隨意性和不公正現象的發生。鑒于政府間轉移支付是一個全國縱橫交錯的完整體系，不僅憲法、預算法、財政法等對轉移支付要有明確規定，而且立法權要高度集中統一，絕不能各自為政、互不銜接，甚至相互矛盾。

7.轉移支付目標明確、重點突出

各國轉移支付均具有明確的政策意圖和針對性，并且轉移支付制度設計都與其國情相適應。發達國家轉移支付的用途多是教育、衛生等公共服務，轉移支付呈現明顯的非生產性特征，如美國通過專項撥款，資助地方公共服務等領域，日本通過地方讓與稅支持地方修建公路、港口、機場等基礎設施。各國的轉移支付以公共服務水平均等化為目標，地方政府間財政轉移支付制度作為地方政府間集權與分權的制衡機制，其作用不僅在于彌補財政缺口，同時還是實現縱向均衡和橫向均衡的重要手段。只有以公共服務水平均等化為目標，使地區間財力差距保持在合理范圍內，才能促進資源合理配置，實現公平與效率的基本統一，保持地方政府行政能力和公共服務能力的大體均衡。

四、加快完善轉移支付體制機制，增強轉移支付的精準性和資金使用效率

(一)加快建立完善轉移支付相關法律法規體系

盡快把轉移支付基本法提上立法議程，加強相關立法的研究論證，在條件成熟時盡快出臺轉移支付基本法，對轉移支付制度的基本框架和具體運行規則作出法律上的系統闡述和詳細規定。在此基礎上，研究出臺轉移支付項目管理、資金使用、監察監管等方面的配套法規，形成完善的多層次的轉移支付法律法規體系，確保轉移支付工作有法可依。加強中央對建立省以下轉移支付制度的指導，加快出臺相關地方性法律法規，推動省內省級以下轉移支付法規的規范統一，提升其可操作性。

(二)促進中央與地方相關事權和支出責任劃分相適應

加快建立完善現代財稅體制機制，探索建立轉移支付財政“軟約束”機制，優化中央和地方轉移支付資金支配權配置，逐步減少中央對地方一般轉移支付用途的剛性約束。積極探索將部分社會保障責任、關系國家安全的支出責任和司法支出責任上移，由中央政府統一安排資金支出。結合我國新的區域發展格局需要，根據城市群、都市圈等新的空間載體單位和發展主體的發展差異，圍繞建立健全區域合作機制、區域互助機制、區際利益補償機制，推動跨區域治理和政府合作[11]。重點加大轉移支付服務區域協同發展國家戰略力度，建立新的均衡性轉移支付體制機制，并明確相應的中央與地方(城市群、都市圈)轉移支付財政事權與支出責任劃分。探索建立轉移支付管理的跨區域、跨部門溝通協調機制，有效避免“九龍治水”，強化統籌管理能力。

(三)加大轉移支付資金統籌力度

把加強轉移支付資金統籌力度作為提升轉移支付效率的重要抓手。依托互聯網、大數據等信息技術，探索建立轉移支付資金數據庫，設計相應技術指標體系，綜合分析轉移支付資金配置結構、使用效率等情況，為統籌使用轉移支付資金提供決策依據。探索建立轉移支付資金動態調整機制，建立“資金預備隊”，根據實際情況的發展變化，對相關地區和相關項目的轉移支付資金進行一定幅度的削減或增加。加強對轉移支付閑置沉淀資金的監測預警，及時收回并進行重新分配，有效盤活存量資金。基本取消轉移支付資金重點支出掛鉤事項，全面取消轉移支付資金投向競爭性領域，提高專項轉移支付資金對國家重大發展戰略的支持力度。

(四)加強轉移支付綜合管理

按照“流程簡化、運轉順暢、科學高效”的原則，進一步優化轉移支付從預算到決算的全流程設計，推進轉移支付全過程、各環節的無縫銜接，實現轉移支付預算、立項、資金支付、資金監管、績效評價等完全閉環管理。完善轉移支付信息發布機制，以財政部相關信息平臺為主體，綜合運用多種媒體平臺，及時發布轉移支付相關信息，進一步提高轉移支付透明度。進一步健全轉移支付績效管理制度，建立激勵相容機制，鼓勵地方創新轉移支付資金使用模式，提高資金使用效率。建立數字化轉移支付運行監管機制，以“數控”代替“人控”，依托現代信息技術，基于對轉移支付數據流、資金流和業務流數據的實時監測，對可能存在的風險及時預警，把風險和矛盾化解在源頭。