促進人才發展的公共服務政策文本量化研究
——以深圳市為例(2010—2020年)

吳 田，趙淵博

(1.中國社會科學院大學 政府管理學院，北京 102488；2.中國社會科學評價研究院，北京 100732)

一、引言

人才是21世紀最重要的戰略資源，也是我國經濟社會發展的第一資源。2010年4月，我國第一個中長期人才發展規劃《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》(中發〔2010〕6號，以下簡稱“《人才綱要》”)出臺，作為近10年全國人才工作的指導性文件，至今已經進入總結評估階段，又恰逢深圳經濟特區建立40周年和建設全球標桿城市的新起點，深圳的發展離不開人才的帶動，在這一時點上總結評估政策成效，進而對下一步的改進提供參考，意義重大。在《人才綱要》提出的十大人才政策中，“實施促進人才發展的公共服務政策”是與人才切身利益最為密切的一項；也是在過去10年“供給側結構性改革”“社會主要矛盾變化”等大環境下亟需關注的一項。黨的十九屆五中全會也再次強調，要健全基本公共服務體系，激發人才活力。伴隨著從中央到地方一系列政策的出臺與實施，我國人才公共服務體系發展日漸成熟，人才公共服務產品供給日趨完善；但與此同時，也暴露出一些值得關注的問題和短板。為更加科學直觀地對此進行說明和評價，本文以深圳市為案例，選取2010年以來深圳市及其各轄區頒布的促進人才發展的公共服務政策文本188份，對政策演進脈絡與特征進行梳理和分析，從而管窺10年來我國人才公共服務發展的經驗和不足。

作為改革開放的前沿和高新技術產業的聚集地，深圳是一座因人才而興、因人才而盛的城市，肩負著實現“三個定位、兩個率先”(1)“三個定位，兩個率先”是習近平總書記在2012年末視察廣東時提出的殷切期望：廣東要努力成為發展中國特色社會主義的排頭兵、深化改革開放的先行地、探索科學發展的試驗區，為率先全面建成小康社會、率先基本實現社會主義現代化而奮斗。的重要使命。2019年8月，中央出臺的《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》更是對深圳寄予厚望，其中“公共服務水平和生態環境質量達到國際先進水平”是一項重要發展目標。2020年初，科技部等五部門在聯合印發的《加強“從0到1”基礎研究工作方案》中，更是確立了深圳綜合型國家科學中心的地位(2)2020年1月21日，科技部、發改委、教育部、中科院、自然科學基金委聯合印發《加強“從0到1”基礎研究工作方案》(以下簡稱“工作方案”)，其中提到，北京、上海、粵港澳科技創新中心和北京懷柔、上海張江、合肥、深圳綜合性國家科學中心應加大基礎研究投入力度，加強基礎研究能力建設。。深圳一向擔當政策先行先試的標桿角色，在人才工作領域更是具有較強的代表性和引領性。與此同時，2010年以來，我國適齡勞動人口總量一直呈下降態勢，人才作為稀缺資源的特點越來越突出，人口紅利的拐點已現。在“黨的十九大”之后的第一個畢業季，50余座城市出臺明確的引才政策，“引才大戰”以燎原之勢延展開來，促進人才發展的公共服務政策成為各地吸引人才的重要籌碼。在第一輪的引才大戰中，深圳這一移民城市被普遍認為是最大贏家，對年輕人口的吸引力在所有城市中一枝獨秀，人口年齡結構優勢也最為突出。這些都得益于其優質的人才公共服務工作。

二、文獻綜述

21世紀初，伴隨著美國學者登哈特《新公共服務：服務而不是掌舵》[1]一書的問世，新公共服務理念席卷全球。“政府的職能是服務，而不是掌舵”這一理念，本質上摒棄了企業家政府理論的固有缺陷，是一種更加關注公民權和公共價值的理論選擇[2]。這一理念在國內體現為“建設服務型政府”的重要目標，而提升政府公共服務供給水平則是服務型政府建設的根本落腳點。作為公共服務的重要組成部分，面向人才的公共服務可以界定為，政府等公共部門為滿足人才的生活、生存與發展的直接需求，而直接提供或者通過購買方式提供的服務。它是保障人才就業、職業發展和生活質量的重要基礎，也是實施“人才強國”戰略的主要內容。目前，學術界專門針對“人才公共服務”的研究并不充分，且多是就人才公共服務的范疇界定、職能定位、要素組成、體系建設、發展方向等基本內容進行宏觀的、介紹性的闡述[3-8]。2013年底，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》對全面深化人才體制機制改革作出重大部署,強調打破體制壁壘。為此，各地各部門都自覺加大了人才工作領域改革創新的力度，以政策突破帶動體制機制創新，不斷優化人才發展環境。近年來，尤其是“十三五”規劃開啟后，關于人才發展頂層設計和體制機制改革不斷深入推進，相關的學術研究也更加深入，關注點下沉到人才公共服務的平臺運行機制和系統的設計[9]、職能建議清單設計和行業風氣建設[10]、公共就業和人才服務機構改革整合[11]，以及隨著大數據和人工智能的發展，探索人才公共服務信息化建設的可能性等方面[12-13]。

在與人才政策相關的實證研究中，政策工具視角和政策文本分析通常是相輔相成的兩個方面[14]。選取綜合的或某個單項的人才政策視角，對一段時間某個或若干地區的人才政策進行梳理、分析、評估成為這一類研究的標準化思路(表1)。目前，學界的研究已經涉及到國家自主創新示范區的人才政策[15-17]、人才政策的對比[18-19]、基于各地區各領域的人才政策[20-23]等領域。政策工具是實現一定政策目標的各種措施、策略、方法、技術、機制、行動，以及配置的人力、資金、設備、資源等手段的統稱，基于不同的政策需求和領域，學者們對政策工具的分類多種多樣，從二分法到64種工具羅列等等[24-25]，但一直沒有定論。政策工具搭建起了政策目標和結果間的橋梁，選擇何種工具則需結合具體的情境來確定。在政策的實施過程中通常會涉及到多個目標群體，產生眾多利益相關者，這些政策主體因政策的利益或價值相聯系，形成的環境場便是政策情境[26]。因此，政策工具和政策環境在整個政策過程中扮演著重要角色，這種基于政策過程的評價視角，便是本文的著眼點。

表1 人才政策文本量化研究代表性文獻舉要

針對人才公共服務領域，已有研究在內容分解和政策文本分析框架的設計方面都進行了有益的嘗試，但將二者有效結合的系統性、深入性研究還比較欠缺。一是缺少對《人才綱要》10年跨度的全覆蓋分析和評價；二是缺少專門針對人才公共服務領域政策文本的實證研究。基于此，本文將采用政策文本量化研究的標準化分析思路，以深圳市為案例，通過搜集整理2010年以來的人才公共服務領域的政策文本，揭示這一領域政策的實施效果，提煉優勢，總結不足，并基于此提出適應于下一階段人才發展的公共服務政策建議，以期為提升決策質量提供參考。

三、分析框架與研究樣本

(一)分析框架

借鑒已有政策文本研究常見的兩維度分析方法，將X維度設定為政策工具，代表不同類型和角度的政策要求和政策手段；Y維度設定為政策情境，代表政策的適用范疇和營造出的環境。

1.X維度：政策工具

在政策工具分類研究中，應用最為廣泛的是Rothwell等的“供給型、需求型、環境型”三分法[27]。基于此種分類，“公共服務”的類型歸屬一直存在分歧，蘇竣[28]主張列入供給面，陳勁[29]主張列入環境面，吳楊[30]則主張列入需求面，但都是將“公共服務”整體歸入一個類型。為進一步細分，且便于對政策實施成效進行評估，本文將基于《人才綱要》的具體文本內容進行劃分。《人才綱要》第四部分“重大政策”列出了我國中長期人才發展應重點著力的十大政策，其中第(九)項為“實施促進人才發展的公共服務政策”。基于《人才綱要》的行文特點，在各項政策闡述中，每一整句都代表了一個完整的政策要求，或者政策手段，具體呈現如表2，工具A～D都是“人才公共服務”這一政策工具的子類型。

表2 人才公共服務政策工具細分

2.Y維度：政策情境

根據人才公共服務政策的適用范疇和營造出的政策情境的不同，具體可以劃分為“綜合型、專項型和其他型”三種。綜合型是指例如《深圳市中長期人才發展規劃綱要》《深圳市人才發展“十二五”規劃》《深圳經濟特區人才工作條例》等以“人才”為主題的，包含但不只限于人才公共服務的全局性、綜合性政策構建的情境；專項型是指例如《深圳市人才安居辦法》《深圳市人力資源服務機構監管辦法》等這類專門適用于人才公共服務領域的政策構建的情境；其他型則是指例如《深圳市關于加大營商環境改革力度的若干措施》《關于支持企業提升競爭力的若干措施》等不以“人才”為主題，但涉及人才公共服務內容的政策構建的情境。在過去的10年中，這些政策均已出臺且實施，其不同的作用范疇營造出了不同的政策情境，深圳的各類人才在相應政策的適用范圍內不同程度地受到這些情境的影響。

(二)研究樣本

無論是從人才總量還是從人才結構現狀來看，深圳市都可以算得上是國內的人才高地和創新人才聚集地。伴隨著人才隊伍的不斷壯大，以及人才結構的不斷優化，深圳市針對人才資源的公共服務配套工作也相對走在前列。近年來，深圳市委市政府始終高度重視人才工作，特別是近10年來，陸續出臺了“促進人才優先發展81條”“十大人才工程”等人才政策，各市轄區和功能新區也紛紛因地制宜地制定了各自的人才政策，配套了人才工程。

關于“深圳市及其轄區(含功能新區，下同)2010—2020年的人才公共服務政策”這一研究樣本，本文主要通過深圳市政府、各市轄區政府、深圳市人力資源和社會保障局等相關機構的官方網站進行信息檢索。通過“人才”“人才服務”“人才公共服務”等關鍵詞，逐漸縮小排查范圍進行檢索。為保證政策文本的代表性，對數據源進行如下4個方面限定：一是在時間上限定為2010年4月1日以后出臺的政策，以保證樣本覆蓋但又不超出《人才綱要》發布后的時間范圍；二是發文機構限定為深圳市(3)下文各種圖表中的“深圳市”的數據都是統計的深圳市一級層面的相關數據，不是包含了市轄區和功能區的加總數據，文中的相關統計數據都依據此原則得出。及其9個市轄區，以及大鵬新區和前海合作區的黨政機關和各職能部門，中央和省級層面出臺的政策暫不在本文的篩選范圍內；三是政策內容要與“人才公共服務”高度相關，而其他人才領域未提及公共服務的政策則不予選取；四是文件類型必須為意見、規劃、方案、辦法等體現政策意圖的正規公文，非正式的領導講話、工作報告、新聞報道等文本不予選取。依據此，最終得到有效的政策文本188份。對比表1中的相關數據，可見針對一個城市，時間跨度10年，選取188項政策文本的樣本體量具有較強的可研性，并且也足以體現近10年來深圳對人才工作的重視。

依據本文的分析框架，兩位作者分別進行獨立編碼，將188份政策按X維度和Y維度中的要素進行分類，結果重合率達80%以上，對于存在分歧的部分，邀請中國社會科學評價研究院人才評價領域學者組成專家組集中討論。

四、政策文本量化分析

深圳市的人才服務工作一直在國內處在領先位置。就人才服務機構而言，深圳市的服務機構有深圳市人事人才公共服務中心、深圳市高技能人才公共實訓管理服務中心、專業技術人員管理處、深圳市考試院等。各市轄區也有獨立的人力資源服務中心或人才交流服務中心，專門負責人才公共服務工作。此外，在機構的市場化發展方面，市級層面有深圳市人才集團有限公司，各區的商務服務業中近年來與人才服務相關的“人力資源服務”企業數量也有顯著增長。

就人才服務平臺而言，深圳市的人才服務線上平臺有：深圳市人力資源和社會保障局官網(http://hrss.sz.gov.cn)；深圳人才網(http://www.szhr.com.cn)，下設人才服務板塊；深圳人才工作網(http://www.sztalent.org)，下設專門的人才服務板塊，具體包括：人才安居、醫療保健、出入境、子女入學等，此外還設有人才引進和培養、人才交流平臺、人才生活資訊等相關板塊；對應到各市轄區也有各區的人才網。線下服務平臺則包括深圳人才研修院、深圳人才公園、各區的一站式服務窗口或平臺等。

就人才服務政策而言，自2010年《人才綱要》出臺后，深圳市及其市轄區因地制宜，根據各自的定位及人才需求特點，紛紛制定了各自的人才政策和人才計劃。深圳市制定了“孔雀計劃”，以立法的形式發布了《深圳經濟特區人才工作條例》，并陸續出臺“促進人才優先發展81條”“十大人才工程”等人才政策，取得了比較顯著的成效。福田區以區委“一號文件”形式印發了《關于實施“福田英才薈”計劃的若干措施》，在人才的認定、投入、引進、培育、激勵、服務等6個方面提出16條措施；羅湖區創新人才服務機制，積極與企業建立橫向信息互動平臺和長效聯系機制，搭建起連通街道、社區的“羅湖區人力資源網+求職通”自助服務終端，免費向用人單位和求職者開放；鹽田區針對轄區緊缺的高層次人才、高技能人才和人才梯隊儲備，分別提出打造“梧桐鳳凰”“梧桐工匠”和“梧桐青苗”三個工程，并印發《高層次人才服務操作指引》，以滿足服務人才發展的實際需要；南山區推出了“領航人才卡”，并配套出臺了《“領航人才卡”綜合服務辦法》等文件，實施NPO與NGO蜂巢計劃,構建多層次社會化的人才服務體系；寶安區正在高標準打造區人力資源服務中心(寶安人才園)，打造人力資源服務“十大平臺”，并籌備建立寶安“工匠聯盟·工匠基地”和“大學生實訓基地”； 龍崗區不斷提升人才服務水平，落實“深龍英才計劃”系列政策，配合中國深圳人力資源服務智慧廣場建設，積極搭建人力資源公共服務平臺，啟用公共服務“全預約”系統，設立“熱門業務”綠色通道；龍華區制定了《高層次人才認定辦法及標準》將人才分為ABC三類，并將“人才公共服務清單”作為政務公開的重要組成部分；坪山區制定出臺了《“聚龍計劃”人才強區戰略實施意見》，成立了坪山人才安居公司，致力打造一批人才安居精品項目；光明區制定了《人才工作“鴻鵠計劃”系列實施方案》，以及6個配套人才文件的實施細則，進一步優化人才服務，拓寬人才服務工作的渠道，用政策留人。大鵬新區推出了“鵬程計劃”人才安居工程。深圳前海深港現代服務業合作區對境外高端人才和緊缺人才個人采取所得稅財政補貼的辦法。總結來看，深圳市及各轄區與人才服務相關的政策及人才工程具體如表3。

表3 深圳市及各轄區人才計劃及人才公共服務政策概覽(2010—2020年)

(一)整體描述性統計

1.頒布年度

深圳市及其各個轄區都十分重視人才發展，政策出臺數量和頻率在國內也是非常可觀的(見圖1)，圖中顯示了2010—2020年深圳市及其各轄區的人才公共政策相關文件的發布時間、數量和地區的分布，圓圈的大小代表了政策文本數量的多少。鑒于“前海”“大鵬新區”“龍華區、坪山區和光明區”都是在2010年之后設立(4)2010年8月26日，國務院批復同意《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》，明確把“前海”建設成為粵港現代服務業創新合作示范區。2011年12月，深圳市委、市政府新增“龍華新區”和“大鵬新區”兩個功能新區。 2016年10月，國務院批復設立深圳市“龍華區”和“坪山區”。2018年5月，國務院批復設立深圳市“光明區”。此前龍華、坪山、光明均為功能新區，非行政區。本文在政策篩選過程中，將功能區時期的相關文件也納入樣本中。，其政策制定和頒布數據存在一定的波動，但并不影響整體趨勢。2010年4月《人才綱要》出臺之后，深圳市政府分別于2010和2011年配套出臺了《深圳市人才認定辦法》和《深圳市中長期人才發展規劃綱要(2011—2020)》兩部與人才相關的重要文件。2011和2012年是深圳市一級制定人才政策的波峰，在中央精神的引領下，兩年集中出臺了12部與人才直接相關的正式文件。深圳各轄區在《人才綱要》出臺后的兩三年內基本是以轉發省市級的相關文件為主，各自的配套政策在積極醞釀的過程中。從圖1中可以看到，深圳市及其各轄區的政策出臺量基本呈現出以2014年為界，前疏后密的趨勢。這符合我國“五年計劃”的周期性規律。“十二五”收官，“十三五”開局后，中央《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化》等文件為將人才公共服務工作 “做實做細做精”提供了更加深入精準的指導，使得深圳及其各區的人才政策出現了3年(2016—2018年)的爆發性增長。

圖1 深圳人才公共服務政策文本分布(2010—2020年)

2.執行效力

政策文本的類型可以在一定程度上反映出政策的戰略性、約束力、指導性和操作性。本文關注的188份政策文本共涉及13種文本類型(見圖2)，又可以進一步劃分為三大類：方案、計劃、規劃、綱要等文本的戰略性和引領性較強，屬于“計劃型”政策， 條例、指南、規程、制度等文本的規范性和約束力較強，屬于“規章型”政策，意見、通知、措施、辦法、細則的操作性更強，但戰略引領性和約束力都不及前兩種，屬于“執行型”政策。從圖2中可以看出，深圳市及其各個轄區的人才公共服務政策中第三類“執行型”的政策數量最多，前兩類較少，且數量相當。可見，作為一個改革開放最前沿的特區城市和經常性的政策試點城市，深圳在政策制定時更注重實操性。只有相關的政策真正落地，真正落到實處、落到細節，才能體現其效用，才能得以推廣。這也從一個側面體現了在全面深化改革的進程中，深圳這類前沿城市擁有足夠的主動性和靈活度。

圖2 深圳人才公共服務政策文本類型統計(2010—2020年)

(二)兩維度分析

1.X維度分析

政策工具維度的分析主要是基于《人才綱要》原文(詳見表2)。工具A代表的是一種綜合性、全局性的導向，要求完善體系、建立網絡。因此在政策文本中，除指代比較明確的《深圳市推進互聯網+政務服務暨一門式一網式政府服務改革實施方案》這類文件外，例如深圳市《關于實施“鵬城英才計劃”的意見》這種側重于為完善整個人才公共服務體系而努力的綜合性政策文件也都被納入了這一類。工具B更側重于為人才在工作方面提供保障性和便利化的服務，同時還強調了建立“服務平臺”的重要性。因此，這一部分包括《深圳市人力資源和社會保障局 深圳市財政委員會關于做好失業保險支持參保職工提升職業技能有關工作的通知》《深圳前海深港現代服務業合作區境外高端人才和緊缺人才個人所得稅財政補貼暫行辦法》等與服務人才就業和工作等息息相關的政策文本，還包括《關于加強鄉鎮街道人力資源社會保障公共服務平臺建設意見》《光明新區領導干部聯系服務人才工作制度》(該文件指出要建立“光明新區人才在線”網上服務平臺)等與平臺建設相關的文件。工具C與工具B互補，更多側重于為人才在生活方面提供保障性和便利化的服務，同時也強調了建立政府購買公共服務制度等為代表的公共服務方式創新的重要性。因此，與人才生活相關的住房租房保障、子女教育保障、醫療衛生保障等相關的政策，以及《福田區人力資源服務機構引才獎勵辦理細則》這類鼓勵社會力量參與的政策都被納入這一分類。工具D更加側重于標準制定和產品開發，因此《大鵬新區高技能人才培養載體資助申請操作規程》《寶安區眾創空間認定管理辦法》這類規范化、標準化的，以及涉及培養載體、眾創空間等人才公共服務產品的政策文本均被歸為這一類。

圖3展示了四類工具的政策文本分布：深圳對工具A和C的使用較多，工具D的使用最少。這說明：首先，政策設計還是相對傾向于系統性、綜合性的方案，而更加細致和針對某一具體領域的人才公共服務政策則相對欠缺。這一點與“執行效力”的分析結論并不沖突，只是這里更進一步關注人才公共服務政策的分布情況，例如深圳市《關于促進人才優先發展的若干措施》這類針對人才發展整體的措施，既屬于“綜合型”也屬“執行型”，但對公共服務這一具體領域的針對性不強。第二，與服務人才工作相比，服務人才生活、保障人才平衡工作與家庭責任的政策相對更多；進一步分析可知，服務人才創造性工作和創新性成長的發展型政策不足，針對人才的基本生活保障和基本就業服務的兜底型政策較多；與此同時，提供服務的方式多是直接給予經費補貼。第三，工具D這類與標準化相關的政策文本比較欠缺，創新性產品的開發和提供也比較匱乏，這也是目前深圳人才公共服務工作的最大短板。

圖3 深圳人才公共服務政策工具使用情況的文本分布(2010—2020年)

2.Y維度分析

政策情境維度的分析主要是基于政策的適用范疇，圖4的分布結果體現出以“人才”為主題的包含但不只限于人才公共服務的全局性、“綜合型”政策文本數量最多，其次是專門適用于人才公共服務領域的“專項型”政策文本；不以“人才”為主題，但涉及人才公共服務內容的“其他型”政策文本最少；并且深圳市及其大多轄區都呈現出“綜合型”文本大致為“專項型”和“其他型”文本數量之和的趨勢。單從這一結果來看，政策結構的設計和分布比較合理。“綜合型”文本以政策為引領，內容包羅萬象，先行指明戰略方向和大局站位；“專項型”政策文本在細分領域進一步深挖，著重可操作性和政策約束力；而“其他型”政策文本進一步給予補充，保證對相關領域或相關群體的人才公共服務工作實現全方位、立體化支持。深圳的各類人才會在這三大類政策構建出的情境中發生各類互動或策略選擇。在“綜合型”政策營造的情境中，人才會體會到深圳對人才工作的重視度；在“專項型”政策營造的情境中，人才會體會到深圳人才公共服務的工作細致度；在“其他型”政策營造的情境中，人才會體會到深圳人才公共服務體系的完整度。

圖4 深圳人才公共服務政策情境的文本分布(2010—2020年)

在本文的歸類中，“綜合型”政策文本除了各地的人才計劃配套政策、人才規劃和人才工作條例之外，還有相當部分是針對各種類型的人才的綜合性政策，以深圳為例涉及到的人才種類有：高層次人才、成長型人才、生物產業人才、醫療衛生人才、技能型人才、優秀青年人才、金融人才、體育人才、社會工作人才、海歸人才、黃金珠寶產業高技能人才、巾幗英才、外籍高層次人才、緊缺人才、教育人才、文化人才等。這些人才分類并未依照一個統一的標準，但卻涉及廣泛，基本覆蓋了各種類型的人才。這其中與相關人才隊伍的建設及綜合性支持相關的便納入“綜合型”，例如《龍華區引進和培養醫療衛生人才實施辦法》；而僅涉及人才公共服務的，則納入“專項型”，例如《龍華區技能人才扶持辦法》。而“專項型”的政策中，除了明確地就人才住房、子女教育、醫療保障等單項領域的公共服務政策外，還有例如《關于印發〈深圳市鹽田區高層次人才服務操作指引〉的通知》《龍華區高層次人才綜合保障實施辦法操作規程》等有關綜合保障的政策文本。“其他型”中的政策也是與人才公共服務相輔相成的，例如深圳市龍崗區人民政府辦公室《關于印發龍崗區構建現代產業體系配套實施方案的通知》便專門對“人才保障服務”提出了“拓寬招才引智渠道、強化人才高效服務機制、加快實施人才安居工程”等一系列具體要求。由此可見，雖然本文通過“政策情境”的維度對188項人才政策進行了分類，但三類政策實則互為支撐，缺一不可，共同組成了深圳人才公共服務政策的完整體系。

3.交叉維度分析

將政策工具和政策情境兩維度進行交叉分析，可以統計得出深圳人才公共服務政策的二維分布情況(見圖5)。

圖5 深圳人才公共服務政策文本交叉維度分布統計(2010—2020年)

從圖5中可以看到，每種類型或范疇的政策都使用了多樣化的政策工具，每種政策工具也都對應了3種類型的政策情境，均實現了全覆蓋。僅從絕對數量上來看，對應于工具A，“綜合型”政策的分布最廣，且遠超其他兩種類型；對應于工具B和C，“專項型”政策的分布更廣，且在工具C中的優勢尤為明顯；對應于工具D，則是“其他型”政策的分布最廣。這樣的結果與前文的分析相對應：首先，工具A本身就是綜合性、全局性手段的代表，因此對應具有顯著優勢的“綜合型”政策，更體現出政策的引領性和戰略性；其次，對于分別關注于人才的“工作”和“生活”服務的工具B和C，對應較多的“專項型”政策，可以保證其定位更加專注和精準，服務更加細致和深入；而工具C中“專項型”政策明顯的數量優勢也體現出深圳對于服務人才生活配套保障方面的著力傾向；最后對于工具D，一方面其本身對應的政策文本的絕對數量低，反映出這方面工作的欠缺；另一方面，“其他型”政策的相對優勢也體現出深圳人才公共服務的標準化、規范化管理，目前還都是嵌套在其他政策領域中來實現的，并未作為一個獨立的政策領域受到更多重視。

五、研究結論與政策啟示

(一)研究結論

1.政策連貫性較強

2010—2020年，經歷了“十二五”“十三五”兩個階段，還經歷了黨的十八大、十九大，進入了中國特色社會主義的新時代，社會主要矛盾發生了轉化。在這樣風云變幻的10年中，人才政策的出臺和執行的連貫性較強，除了體現出五年計劃的常規周期性之外，沒有出現明顯的中斷和大起大落。但就深圳人才公共服務政策出臺的整體趨勢而言，“十三五”期間發力更強、政策出臺更密集。這也為下一個周期的人才工作推進打下了基礎。

2.體系完備性較好

任何政策集都是一個有機整體，人才政策，乃至人才公共服務政策都不例外。“完善政府人才公共服務體系”不僅是手段，更是目的，是對政府人才公共服務政策體系完善的要求。深圳的人才公共服務政策體系的完備性比較強，不僅囊括了“計劃型”“規章型”“執行型”三大類、13個細項的文本類型，而且也覆蓋了“綜合型”“專項型”“其他型”各種適用范疇。具體到政策的內容和服務的人才主體也比較多元，涵蓋了多類人才、多種方式、多條路徑、專廣結合。

3.結構科學性合理

無論是政策工具的類型組合還是政策情境的類型搭配，科學合理的結構都是推動政策效果發揮事半功倍的保障。2015年提出的“供給側結構性改革”更是為政策前段的合理搭配和有效設計提出了更高要求。就深圳的人才公共服務政策而言，政策結構的設計和類型分布都相對比較合理，縱向實現了市一級政策與各轄區和功能區政策的一以貫之，密切配合；橫向實現了不同政策工具類型和政策情境的多樣化搭配，以及戰略指引性政策與實際操作性政策有機組合；從而保證對不同層級不同類型群體的人才公共服務工作實現全方位、立體化支持。與此同時，深圳案例中值得肯定的是可供落地的“執行型”政策數量較大，這種重操作、重實效的理念值得其他地區借鑒。

4.著力均衡性不足

政策工具使用時著力不均衡會導致過溢風險和擠出效應[31]。在政策情境方面的著力不均衡會導致目標取向模糊，施策精準性降低。人才公共服務政策一方面應努力實現在各政策工具或手段運用方面的均衡發力，另一方面應努力實現在合適的政策適用范疇均衡地實現預期的政策目標。深圳的人才公共服務政策目前存在的短板體現在政策工具使用方面，一是側重系統性、綜合性的方案，而有關標準化的政策非常匱乏；二是在針對性政策中側重于“家庭端”，側重于保障型，尤其是側重于通過資金支持和補貼途徑去實現目標，這就會擠占“工作端”等其他領域的政策資源，導致著力不足。在交叉維度分析中，發現在深圳人才公共服務的標準化、規范化管理方面的另一個短板是，目前這類政策還都是嵌套在其他政策領域中來實現的，并未作為一個獨立的人才政策領域受到更多重視。

(二)政策啟示

無論從《人才綱要》的結構來看，還是從實踐檢驗結果來看，公共政策在促進人才發展中都起到了承上啟下的重要作用。承上，即公共政策是對體制機制的具像化和靈活性表現。在具體實施過程中，成熟有效且具有普適性的政策便會在下一階段固化為機制。啟下，即公共政策是對人才工程的集中引領。以人才工程作為完成“最后一公里”的有效抓手是我國人才工作的一大特色，政策往往成為設計具體人才工程的重要參照。在實踐過程中，只有配套了相關的人才工程，政策才能真正落地，才能真正作用到每一位人才身上[32]。因此，制定出科學合理的人才公共政策至關重要，一方面關系到未來能否固化成促進人才發展的體制機制，另一方面關系到人才工程設計的方向性和有效性。

深圳是改革開放、科技創新的前沿陣地，人才工作在全國表現比較突出，在加快建設世界重要人才中心和創新高地的戰略布局中承擔著重要使命。本文以深圳的人才公共服務政策為代表進行分析和探討，大致也代表了國內在人才公共服務領域的較高水平，具有一定的示范引領性。因此，深圳的經驗值得其他地區因地制宜地借鑒和推廣，而其存在的問題和短板也需引起足夠的重視。新時代國內外都面臨一系列政治、經濟、科技、文化等領域的新環境，人才公共服務政策在下一個五年甚至是十年的規劃中可從以下幾方面著力和優化。

一是繼續深入供給側結構性改革，優化供給質量，提升供給效率。作為人才公共服務的提供者，政府在接下來的工作中可以進一步創新公共服務方式，尤其是隨著大數據和人工智能技術的發展，政府可以借助這些技術更加細致準確地了解各類人才的需求，人才公共服務供給的按需分配、精準服務成為可能，這也有助于進一步減少公共服務提供過程中不必要的資源浪費和成本損失。

二是在人才公共服務政策工具的配置上更加注重整體性、系統性、協調性的相輔相成和更加均衡。適當降低工具A 與“綜合型”政策組合的數量，保證戰略性、引領性政策的效用發揮即可，不必過度強調；合理增加工具B與“專項型”政策組合的數量，盡量實現工具C與“專項型”政策組合的數量均衡，對人才的“工作”和“生活”實現雙保險的服務保障；努力提升工具D的使用，盡快建立起人才公共服務領域的各類專項標準，增加工具D與“綜合型”或“專項型”政策的組合數量，大力開發多樣化的公共服務產品。

三是在服務理念上逐漸實現從兜底型向發展型的轉型和提升。目前的“專項型”政策大多是傾向于直接為人才提供資金支持和獎勵，或者是給予相應的物質保障，解決人才基本的“衣食住行”問題。在下一步的優化過程中或下一個周期的人才工作計劃中，可以嘗試側重于對人才的精神層面的服務和保障，也就是為激發人才的活力和創造力，保障人才的情緒和心理健康等提供服務。要從保障人才工作和生活的兜底型公共服務，向激勵人才成長、激發人才潛力、保障人才身心健康的發展型公共服務轉變。

總之，《人才綱要》出臺后的10年是我國人才工作蓬勃發展的10年，分析和評價深圳的人才公共服務政策有利于從一個重要的側面考察《人才綱要》的實施成效和我國服務型政府的建設成效。本文基于深圳市及其各轄區、各功能區10年來頒布的“促進人才發展的公共服務政策文本”，從深圳的人才公共服務平臺，人才服務工程或計劃，政策的頒布年度、執行效力等方面對深圳人才公共服務工作進行了系統化的梳理；并且基于政策工具-政策情境的兩維度分析框架對人才公共服務政策的實施情況進行了深入和細致的解剖，總結了經驗和不足，給出了政策建議。深圳的結論不見得可以直接復制到全國，但至少代表了一個人才發展水平較高的城市的綜合情況，有助于為評估近10年來我國人才公共服務政策的實施效果，為下一輪人才計劃的制定和人才工作的開展提供有價值的借鑒。

致謝：本文得到深圳市人才工作局張林局長和陳睿副局長的支持，在此表示感謝。