鄉村振興背景下鄉村治理的困境及對策研究

熊 興， 余興厚， 儲 勇

（1.重慶銀行博士后科研工作站， 重慶 江北 400024；2.重慶工商大學 經濟學院， 重慶 南岸 400067；3.中共中央黨校（國家行政學院） 經濟學教研部， 北京 海淀 100091）

一、引言

黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，創新“鄉村治理體系”是實現鄉村振興的重要途徑［1］。黨的十九屆四中全會強調，推進鄉村治理體系和治理能力現代化建設是實現鄉村全面振興的必然要求［2］，這對于地方政府推動鄉村基層治理體系建設和治理模式創新、實現鄉村基層治理現代化具有十分重要的現實指導意義。 但當前在鄉村治理上仍然存在政府全能化、服務簡單化、體系不全、效益不高、滿意度低等諸多問題［3-5］。基于此，本文以重慶市的問卷調查資料為基礎，從鄉村治理的主體認知、主體參與、治理過程和治理結果等方面深入探討鄉村振興背景下鄉村治理存在的困境及其原因， 并提出完善鄉村振興背景下鄉村治理的相關對策，以期能夠為鄉村治理以及鄉村振興的實施提供參考。

鄉村治理是公共治理的重要組成部分，公共治理本質上是以政府為核心的公共部門整合社會資源，對社會公共事務進行有效治理的一套制度、體制和機制安排。 治理理論研究屬于交叉研究領域，它發端于歐美，肇始于20 世紀后期。 目前，歐美學者對治理體系的研究已經形成了比較成熟的研究方法和多角度的研究視角。 在國際上，諸多知名學者最早把關注和分析的重點放在全球化的區域效應及區域公共問題的治理上，并主要集中于全球化對國內治理影響研究和對地方治理內容研究兩個方面。 其中關于全球化對國內治理影響研究集中討論了由全球化而導致的區域競爭、區域聯合、區域安全、區域發展、區域公共危機等宏觀或中觀的區域公共問題及其治理問題［6-7］。

從我國的研究現狀來看，學者們的研究集中在一般治理理論在地方的運用研究，主要圍繞治理的理論基礎、區域治理主體、治理機制、鄉村基層治理體系以及社區治理等方面進行研究。（1）關于治理的理論基礎研究。王杰和曹茲綱從“楓橋經驗”探討了鄉村善治可持續的路徑［8］；向玉瓊認為鄉村治理變革的方向是網絡治理［9］；金太軍提出了構建“多中心”的邊緣社區治理體制［10］。 （2）關于區域治理主體的相關研究。 目前主要包括地方政府方面的研究，以及促進公民參與和促進公民社會、合作網絡發展方面的研究。 王錚等對區域治理的內涵、方法和重點進行了探討［11］；郝煒以山西為案例，從組織網絡、制度型塑與能力提升方面提出了黨建引領鄉村治理的路徑［12］。 在促進公民參與和促進公民社會、合作網絡發展研究中，譚興中以重慶市“麻柳經驗”的案例分析了擴大公民參與社會治理的途徑［13］；張立榮和冉鵬程從社會資本視角分析了鄉村治理的困境，并總結出認知維、結構維、關系維相聯動的治理模式［14］。 （3）關于治理機制研究。目前國內學術界除介紹西方經驗外，還有部分研究結合中國國情展開的本土化研究。高端陽和李睿從城鄉融合發展等視角提出了解決鄉村治理問題的對策［15］；鄧玲和顧金土從引導機制、合作機制、驅動機制、保障機制等方面提出了后扶貧時代鄉村生態振興的治理機制［16］；費廣勝提出借助鄉村治理主體多元化推動鄉村治理現代化的機制建設［17］。 （4）關于鄉村基層治理體系的實證研究。高寶琴從合作博弈角度提出了多元組織參與鄉村治理的優化機制［18］；嚴飛提出了鄉村基層自治與鄉村振興戰略相結合的鄉村基層治理體系［19］；何陽從多元主體互動的角度提出了民族地區“三治合一”鄉村治理體系［20］；秦永超從監察體制改革的視角提出了鄉村基層公權力的監督機制［21］；王樂全基于對徽州的實地調研，提出了三治融合的鄉村治理體系［22］。

縱觀國內外治理研究，其發展趨勢在于對建立地方自治制度、構建政府為主導的多元合作機制、形成多元共治格局和良性互動模式等方面進行研究。 總的來說，國內對鄉村治理的研究仍處于起步階段，沒有形成系統的理論框架，尤其是缺乏本土化的理論創新。 在研究角度方面，目前主要還處于理論引進、介紹和解釋階段，其研究出發點、假設前提和論證體系均印著深刻的西方公共管理學印記。 在研究范圍方面，比較局限于對鄉村治理的理論研究，對與地方治理實際相結合的研究還存在不足，缺乏本土化的理論創新。 目前中國在地方治理方面的實踐探索為學術界提供了經驗性養料，但學術理論界對此分析總結不足。 在研究結果方面，沒有將治理理論研究與地方政府治理實踐有機結合，對鄉村基層治理體系構建與模式創新的研究不足，已有研究也較少突出“中國”和“地方”特色，因此，理論成果的政策指導意義不強。 本文把當代公共管理理論與區域治理理論有機結合，通過問卷調研，針對鄉村治理體系與治理能力現代化建設進程中所出現的鄉村公共事務與治理問題開展研究，提出構建鄉村治理體系與治理模式的分析框架，對推動我國公共管理向公共治理轉變、實現公共政策創新具有重要的理論價值。

二、鄉村治理的困境

為深入具體地剖析鄉村治理所面臨的問題和困境，本文選擇重慶市進行案例分析。 重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，近年來在鄉村治理方面取得了長足進步，通過對重慶市鄉村治理進行實地問卷調研，總結分析當前鄉村治理過程中存在的問題和經驗做法，以期為其他地區鄉村治理提供參考借鑒。 此次調研共發放問卷300 份，其中重慶市萬州區80 份（收回77 份）、梁平區60 份（收回55 份）、渝北區60份（收回53 份）、南岸區50 份（收回48 份）、巴南區50 份（收回49 份），共收回有效問卷282份，有效率為94%。 問卷調研內容包括對鄉村治理的認知、參與、感知、滿意度等方面。 通過問卷調研發現鄉村振興背景下鄉村治理仍然存在對鄉村治理認知不明確、 主體參與不積極、治理過程不合規、治理滿意度不高等問題和短板。

（一）調研對象基本情況

從性別特征來看，受訪對象男女比例較為合理，其中男性受訪對象138 人，占比48.94%，女性受訪對象144 人，占比51.06%。從年齡分布來看，受訪對象年齡集中分布在具有完全民事行為能力的18~60 歲，因此調研結果具有較高的可信度，其中31~40 歲年齡階段受訪對象人數最多，為168 人，占比59.57%。從學歷結構來看，受訪對象各個學歷層次均有涉及，調研樣本學歷結構分布合理，其中主要集中在大學學歷（53.19%）和高中學歷（25.53%）兩個層次。 從月收入水平來看，受訪對象月收入主要集中在0~0.5 萬元，占比48.94%，月收入在0.5~0.8 萬元有90 人，占比31.91%。 總體來看，受訪對象性別、年齡、學歷、月收入等特征分布結構較為合理，問卷具有較高的可信度。

（二）鄉村治理認知不明確

居民對鄉村治理的認知是其參與鄉村治理的出發點， 同時也影響其對鄉村治理的滿意度，調研對象鄉村治理主體認知情況如表1 所示。

表1 鄉村治理主體認知

鄉村振興作為鄉村治理的重要目標，針對當前關于正在實施的鄉村振興政策，近50%的受訪對象對鄉村振興戰略不太了解，其中有19.15%的受訪對象沒有聽說過，有34.04%的受訪對象不太了解，僅40.43%的受訪對象認為鄉村振興政策是實在的惠民政策。 當前在推動鄉村振興過程中還需要加大鄉村振興戰略的宣傳和落實，讓人民群眾真正了解鄉村振興，參與到鄉村振興過程中來。

村民自治是農村基層治理的重要形式，關于村民自治的認知方面有44.68%的受訪對象對村民自治不了解或者不太了解，同時有近50%的受訪對象對《村民委員會組織法》也不了解或者不太了解。 這表明當前居民對重慶鄉村治理的認知情況還相對較低。 在后文的鄉村治理參與情況中將進一步得到印證。

在地區所在村治理公平的認知情況方面，關于村兩委的選舉，有85.1%的受訪對象認為本村兩委的選舉是公平的，僅有14.9%的受訪對象認為本村兩委的選舉不公平。在村莊資源分配方面，有85.11%的受訪對象認為本村資源分配是“公正、公開、公平” 的，僅有14.89%的受訪對象認為本村資源分配不公平。 在救濟金發放和確定低保戶等方面，有72.33%的受訪對象認為其程序和結果較為公平，有27.77%的受訪對象認為其程序和結果不公平。 整體來看重慶市鄉村治理在選舉和資源配置方面具有較高的公平性。

同時，在民主選舉中，有82.98%的受訪對象認同民主選舉能夠選出鄉村治理賢能。在村兩委成員必備的素質方面，受訪對象認為真抓實干、勇于擔當是首要的，占比82.98%，其次認為村兩委成員能夠代表選民意見，占比68.09%。

（三）鄉村治理主體參與不積極

居民參與鄉村治理是提升鄉村治理效能的重要途徑，農村居民作為鄉村治理的受益對象和參與主體，直接參與鄉村治理過程有助于讓基層治理更好地體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力。 調研對象在鄉村治理中的參與情況如表2 所示。

表2 鄉村治理主體參與情況

從參與基層選舉來看， 大多數受訪對象在基層選舉過程中能夠公正推選， 占比82.98%，但也存在一些聽從他人意見（6.38%）、按照自己的喜好（4.26%）、湊熱鬧（6.38%）的選舉傾向。

從基層治理實際情況來看，有25.53%的村去年沒有舉行村民會議或村民代表會議，召開1 次的村占比23.40%，召開2 次的村占比21.28%，召開3 次的村占比6.38%，召開3 次以上的村占比23.40%。 但從居民參與基層治理來看，有74.47%的受訪對象去年沒有參與村民會議或村民代表會議。參加次數也以1 次和2 次為主。表明當前村民參與基層治理的積極性不高，實際參與基層治理的參與率相對較低。 究其原因，一些村民可能認為所在村的各項村務決策中村民發言權相對較弱。 從問卷來看，村民認為所在村的各項村務決策中，最有發言權的是村委會和鎮（鄉）政府，僅14.89%的受訪對象認為村民在村的各項村務決策中最有發言權。 在此基礎上，有78.72%的受訪對象表示從未參與村務管理，有17.15%的受訪對象偶爾參加，僅2.13%的受訪對象經常參加村務管理。

總的來看，當前村民在鄉村治理過程中的參與度相對較低，村委會和鎮（鄉）政府是鄉村治理的主體。

（四）鄉村治理過程不合規

鄉村治理過程作為鄉村治理的重要內容， 規范合理的鄉村治理過程有助于提高治理績效。 鄉村治理過程主要是指明確鄉村治理中各類主體的權責邊界，搭建多方議事協商平臺,強化黨的領導、依法授權、規范運行，把基層黨組織領導鄉村治理核心地位法定化、內涵具體化、路徑明晰化。 調研對象關于鄉村治理過程認知情況如表3 所示。

表3 （續）

表3 鄉村治理過程

從村委會的報告工作來看，僅23.40%的受訪對象所在村村委會每年都向村民會議或村民代表會議報告工作。 有42.55%的受訪對象認為村民監督是對村干部監督的最合適方式，有17.02%的受訪對象認為村民代表會議監督是對村干部監督的最合適方式，有19.15%的受訪對象認為村干部自律是對村干部監督的最合適方式，有17.02%的受訪對象認為上級政府監督是對村干部監督的最合適方式。 由于村委會每年未向村民會議或村民代表會議定期報告工作，村民對村委會的監督無法得到有效進行。

在村民有意見需要向村干部反映時， 有65.96%的受訪對象會直接找村干部反映，有57.45%受訪對象選擇在村民大會上表態發言，38.30%的受訪對象會通過信訪渠道解決，21.28%的受訪對象選擇找村民相互議論，12.77%的受訪對象選擇選舉時投票給別人。 當村民權益受到侵害時在最可能求助的對象上，53.19%的受訪對象選擇政府部門， 29.79%的受訪對象選擇村干部，表明政府和村干部在鄉村治理中處于核心和主導地位，是村民首要尋求幫助的對象。 在居民矛盾和糾紛化解方面，53.19%的受訪對象選擇調解手段，23.40%的受訪對象選擇自行協商，12.77%的受訪對象選擇熟人勸解，10.64%的受訪對象選擇法律手段，表明村委會或基層組織在化解和調解居民矛盾方面居于主導地位。

關于對村委會和鎮（鄉）政府關系的看法，63.83%的受訪對象認為所在的村與鎮（鄉）政府關系一般，29.79%的受訪對象認為所在的村與鎮（鄉）政府關系好，6.38%的受訪對象認為所在的村與鎮（鄉）政府關系非常好。 38.30%的受訪對象認為鎮（鄉）政府對村的工作可以指導幫助，31.91%的受訪對象認為鎮（鄉）政府對村的工作可以檢查監督，19.15%的受訪對象認為鎮（鄉）政府對村的工作是直接領導，10.64%的受訪對象認為鎮（鄉）政府對村的工作不過問。 整體來看，村委會和鎮（鄉）政府關系較為融洽，有助于鄉村治理工作的開展。

基層治理是黨聯系群眾的“最后一公里”，也是人民群眾感知黨的執政能力的“最近一公里”。 要在鄉村治理的政策制定與執行中充分體現黨的意志，廣泛吸納群團組織、社會組織、人民群眾的意見建議。 從黨員在基層治理中的先鋒帶頭作用來看，89.37%的受訪對象認為黨員的覺悟比一般群眾高；21.28%的受訪對象認為黨員踏實肯干， 工作帶頭， 給群眾做榜樣；14.89%的受訪對象認為黨員有理想，事業心強，積極進取，平時不表現，關鍵時刻能沖上去；10.64%的受訪對象認為黨員表面是為黨的事業，同時摻雜個人的私心雜念；8.51%的受訪對象認為黨員看似很積極進取，實則謀求個人名利。 總的來看，需要堅持黨對鄉村治理的全面領導，找到黨建引領鄉村治理的有效途徑。

從鄉村治理主體來看，除了村兩委，62.13%的鄉村還存在宗教組織，38.30%的鄉村還存在農業經濟合作組織，10.64%的鄉村還存在紅白喜事理事會，8.51%的鄉村還存在家族祠堂組織。 在鄉村治理過程中，需要構建和完善以多元參與為主的鄉村社會治理模式［23］，加強鄉村社區建設、自治組織建設，探索多元參與治理的體制機制，充分發揮社會組織作用，并鼓勵其他社會組織和社會工作專業人才參與到基層公共服務中來。

關于當前村民自治存在的主要問題，29.79%的受訪對象認為村民參與治理積極性不高，從上文的村民在鄉村治理過程中參與度較低也可以得到這一結論。23.40%的受訪對象認為村務公開缺乏真實性是村民自治存在的主要問題，19.15%的受訪對象認為村干部的工作作風差、 腐敗以及工作能力差是村民自治存在的主要問題，12.77%的受訪對象認為未發揮村民大會和村民代表會議的作用是村民自治存在的主要問題，10.64%的受訪對象認為村務監督不到位是村民自治存在的主要問題，4.26%的受訪對象認為黑惡勢力干擾村民自治是村民自治存在的主要問題。

（五）鄉村治理滿意度不高

推進鄉村治理制度創新和能力建設，必須將為民服務作為第一要義。 最根本的還是要增強群眾的獲得感，提升群眾的滿意度。 從滿意度來看，87.24%的受訪對象認為村民自治的效果較好，僅12.76%的受訪對象認為村民自治的效果還有待改善。 有89.37%的受訪對象對鄉村治理的現狀表示滿意。 整體來看，重慶鄉村治理的滿意度相對較高，如表4 所示。

表4 鄉村治理滿意度

具體來看，居民對鄉村治理的不同方面的滿意度存在差異，如表5 所示。 在公益事業、與鎮（鄉）政府的關系和諧融洽方面滿意度最高，達3.19 分。 其次為與黨支部的關系和諧融洽方面，得分3.15 分，再次為與村民的關系和諧融洽方面（3.09 分）、提供公共服務方面（3.04 分）、落實黨和政府的各種惠農政策方面（3.04 分）。 在村務公開和民主管理（3.02 分）、土地有效使用（3.00 分）和發展經濟、帶頭致富（2.87 分）方面得分相對較低。 因此未來在鄉村治理過程中應緊密結合鄉村振興戰略，通過發展經濟，提高居民收入水平，進而提升鄉村居民的獲得感。

表5 鄉村治理分類別的滿意度

三、結論與政策建議

（一）明確鄉村治理理念

農村居民對鄉村治理的主體認知相對不足，這在一定程度上影響了其參與鄉村治理的積極性，因此需要加強鄉村文化建設。 文化振興作為鄉村振興的重要內容，發揮文化在鄉村治理中的引領作用，塑造符合鄉村振興的鄉村文化，不僅對于農村治理主體具有引領作用，而且對廣大農民參與鄉村治理也具有引導作用。 一是以社會主義核心價值觀重塑鄉村文化，統領鄉村治理的文化建設。 這是實現鄉村振興和鄉村治理現代化的內在要求。 如胡惠林認為構建城鄉融合的鄉村文化治理新發展格局能為長久的鄉村振興注入新文明動力［24］。 二是培育新型鄉賢文化，加強對鄉村治理主體的思想引導。 金雪婷等通過對江蘇“新鄉賢”的案例剖析，發現“新鄉賢”是鄉村人才隊伍的重要組成部分，是推動鄉村人才振興的突破口［25］。 因此，在鄉村振興和鄉村治理過程中塑造良好文化環境氛圍，全面引導、教化鄉村治理主體在追求經濟效益的同時關注鄉村公共利益，引導鄉村治理主體正確認識和協調個人利益與鄉村公共利益的關系。

（二）推動村民成為鄉村治理的積極主體

鎮（鄉）政府和村兩委是當前鄉村治理的主要角色，農村居民參與鄉村治理的積極性不高，多元化的鄉村治理主體結構尚未形成。 鄉村治理是政府或村委會的工作職責，關系到鄉村治理受益對象和服務對象的切身利益。 形成由鎮（鄉）政府、村委會和村黨支部、農村社會組織、農民經濟合作組織、鄉村精英、村民等組成的多元鄉村治理主體結構，是鄉村振興背景下鄉村治理實施的重要保障。 一是進一步完善村民自治制度，形成“自治、德治、法治”相結合的鄉村治理體系。 高其才認為走向鄉村善治的關鍵在于正確處理村民自治與法治的關系［26］。 村民是鄉村治理的直接受益對象，需要鼓勵和引導村民參與到鄉村治理事務中來，提高村民參與鄉村治理的積極性。 村民直接有針對性地提出自身的需求和訴求，有助于提升鄉村治理的可及性、獲得感和滿意度。 二是構建“共建共治共享”的鄉村治理模式，在保證黨組織核心領導地位的基礎上，其他治理主體在鄉村治理中協商合作，實現鄉村治理中的多元主體協同參與、協同發展［27］。 姚樹榮和周詩雨以四川明月村為案例剖析了“共建共治共享”鄉村治理模式的實踐經驗，認為推動“共建共治共享”的關鍵在于抓住城市化帶動消費升級的歷史機遇，健全城鄉融合的體制機制，同時發揮政府的關鍵引領作用，形成多元主體共建共治共享機制［28］。

（三）規范鄉村治理過程

在鄉村治理過程中，村委會和鎮（鄉）政府關系融洽，有助于鄉村治理工作的開展，但還存在一些不合規、不合理的問題。 由于村委會每年未向村民會議或村民代表會議定期報告工作，村民對村委會的監督無法有效進行。 因此迫切需要完善鄉村治理制度建設，規范多元主體參與鄉村治理的行為，加強對鄉村治理主體的權力制約與監督［29］。 一是完善黨的領導制度建設，保證黨組織始終處于鄉村基層治理主體結構中的核心地位。 通過問卷發現，有89.37%的受訪對象認為黨員的覺悟比一般群眾高，因此應充分發揮基層黨組織在鄉村振興和鄉村治理中的先鋒帶頭作用。 二是加強鄉村內部程序性、監督性的制度建設，規范鄉村治理的行政權與自治權。 從問卷分析發現，村委會在向村民會議或村民代表會議定期報告工作方面還存在一定的不合規性，同時受訪對象在村務公開和民主管理方面滿意度相對較低，因此應推進鄉村法治建設，規范鄉村行政執法程序、村務公開和民主管理。 張艷芳認為完善鄉村治理法治化建設關鍵在于增強鄉村法治文化常態化建設，完善法治化考評體系，打造法治化的基層干部隊伍，強化鄉村治理法治化發展的人才保障［30］。

（四）努力提升村民自治的成效

從鄉村治理滿意度來看，重慶鄉村治理的滿意度相對較高，但在村務公開和民主管理、土地有效使用、發展經濟和帶頭致富方面還有待進一步提高。 鄉村經濟是鄉村治理的物質基礎，也是鄉村治理成效的具體體現，因此需要在鄉村振興背景下推動鄉村經濟發展，通過鄉村經濟的發展，努力提升村民自治的成效，提高人民群眾對鄉村振興和鄉村治理的獲得感和滿意度。 一是轉變鄉村經濟發展理念，做大鄉村經濟蛋糕。 通過問卷發現，38.30%的受訪對象所在村有農業經濟合作組織，因此可以將小農戶生產與現代農業有機銜接起來，鼓勵農業經濟合作組織等市場性主體參與到鄉村振興和鄉村治理中來，壯大鄉村經濟。 陳紀平認為在推進農業經濟組織現代化的進程中，應堅持以家庭和家庭農場為基礎，并支持專業化服務組織和合作組織的成長，而以雇傭方式擴大農場規模的政策需要慎重推行［31］。 二是促進鄉村集體資源公正分配，分好鄉村經濟蛋糕。 通過問卷發現，有85.11%的受訪對象認為本村資源分配是“公正、公開、公平”的，72.33%的受訪對象認為在救濟金發放和確定低保戶等方面是公平的，在鄉村資源公正分配方面仍需要進一步提升。 因此，鄉村治理應堅持以人為本的理念，凸顯社會公平價值，特別是通過鄉村經濟的發展，幫助鄉村邊緣、弱勢群體參與到鄉村經濟發展中來，提高這部分群體的收入水平，共享鄉村振興和鄉村經濟發展成果。 周進萍認為，將社會治理物質層面的利益協調與精神層面的共識凝聚結合起來形成共享鄉村振興成果的格局，需要將利益表達、利益補償、利益共容相結合［32］。