刑民一體協同打擊虛假訴訟問題探究

汪培偉　劉海璇

摘 要：虛假訴訟治理需要刑民相互配合，加大公安、檢察、法院的聯合打擊力度。通過對寧波地區協同辦案數據情況進行分析，發現實踐中仍存在虛假訴訟成案數量總體不高、線索移送配合有欠缺、反饋機制銜接不到位、調查手段配合程度不夠、案件的定性需進一步統一等問題。基于對以上問題的分析和實際辦案的可行性，建議進一步規范線索登記歸口，在調查取證配合上引進刑事初查及技術配合，及時會商并實施跟蹤反饋機制。

關鍵詞：虛假訴訟 刑民一體 協同打擊 檢察監督

目前，虛假訴訟已完成了從民事到刑事的法律對接，但在實際運用過程中，由于各職能部門認識差異及配合不足等因素，打擊和規制虛假訴訟行為的效果尚需進一步加強。如何高度整合公安、檢察、法院力量，對虛假訴訟予以民事、刑事的全方位治理，值得探索和思考。

一、協同打擊虛假訴訟的必要性

（一）虛假訴訟的概念

開展虛假訴訟的聯合打擊，首先需要厘清民事法律和刑事法律上對虛假訴訟的內涵界定。刑事上的虛假訴訟概念比較清晰，在2015年《刑法修正案（九）》中新增的虛假訴訟罪，將單方提供虛假證據、作虛假陳述的單方欺詐行為，以及雙方串通進行虛假訴訟的行為，都納入到虛假訴訟罪的范疇，未作罪名上的區分。

對于民事意義上的虛假訴訟，是一種概念稱謂，有廣義和狹義之分。廣義說認為，民事虛假訴訟的概念范疇包括雙方串通的虛假訴訟和單方提供虛假證據、作虛假陳述的情形，等同于刑事上的虛假訴訟罪范圍。狹義說認為，民事上的虛假訴訟限于當事人“雙方串通”范圍內。“虛假訴訟”狹義說有其合理性，因為單方提供虛假證據的情況從民事訴訟法誕生那天起就一直都存在，而雙方串通型是2012年民事訴訟法修改時才根據學界虛假訴訟的提法而明確寫入民事法律的，且串通情況下當事人的主觀惡性和對社會的侵害程度較單方欺詐而言也是不同的，鑒于此，將民事上虛假訴訟概念作狹義理解也不無道理。但從與刑事虛假訴訟罪概念的一致性而言，廣義的民事虛假訴訟概念更符合司法工作中的需求，也逐漸被司法機關所接受。以下本文中所稱的“虛假訴訟”，將采用廣義的民事虛假訴訟概念和刑事虛假訴訟罪范圍來進行分析論述。

（二）協同辦案的必要性

虛假訴訟跨越民事、刑事兩大法律，要想最大限度遏制虛假訴訟，必須充分運用民事、刑事法律手段，進行有效銜接，不留司法空白。目前在各法律部門所涉職能中，公安機關職能是刑事虛假訴訟罪的立案及偵查;檢察機關職能包括刑事上對虛假訴訟罪進行審查起訴，民事上對虛假訴訟生效判決、錯誤執行等進行檢察監督;法院職能是審判民事案件時，對有虛假訴訟的情形予以駁回，對檢察機關起訴的刑事虛假訴訟案件和民事監督案件進行審理判決等。可見，各機關都有對應的程序職能，也有各自的優勢與缺陷，如公安機關具有最有力的偵查手段，但如果當事人不報案，就很難發現刑事案件線索。法院在案件線索上是最容易發現線索的機關，但由于案多人少，調查的手段和精力都有所欠缺。檢察機關雖然在審判監督階段有受理渠道，有一定的調查核實權，但由于調查手段缺乏剛性，存在困難和障礙。因此，需要根據公安、檢察、法院各自的特點，進行優勢互補、整合力量、協同辦案，才能在打擊虛假訴訟方面取得更加顯著的效果。以下以寧波地區近5年來的虛假訴訟辦案情況為樣本，對虛假訴訟協同辦案進行模式探索。

二、寧波地區虛假訴訟辦案情況分析

（一）2016年以來公安、檢察、法院各自辦理虛假訴訟案件基本情況

修改后的民事訴訟法自2013年1月1日起實施，《刑法修正案（九）》于2015年11月1日起實施，至此，虛假訴訟完成了刑事與民事的法律對接，故時間上分析2016年以來的數據，較有參考性。

1.公安機關。立案數，2016年為4件10人，2017年為7件16人，2018年為18件21人，2019年為52件77人，2020年1-8月為19件22人。移送起訴數，2016年為1件4人，2017年為6件15人，2018年為11件12人，2019年為34件49人，2020年1-8月為2件2人。移送起訴率（案件數），2016年為25%，2017年為85.71%，2018年為61.11%，2019年為65.38%，2020年1-8月為10.53%。公安機關2016年以來辦理涉虛假訴訟刑事案件，呈現以下特點：（1）辦案數量逐年遞增。立案數及偵查后移送起訴數，均呈逐年遞增趨勢，2019年度增幅尤其明顯;（2）移送起訴率穩步提升。公安機關對件數和人數的移送起訴率除2016年之外，均在50%以上。雖然在2017年移送起訴率激增之后，又有一定程度的回落，但總體還是維持較高水平。

2.檢察機關。刑事審查起訴數，2016年為0，2017年為2件9人，2018年為4件7人，2019年為5件17人，2020年1-8月為4件9人;民事監督數，2016年為12件，2017年為5件，2018年為30件，2019年為295件，2020年1-8月為109件;民事啟動再審后改判數，2016年為6件，2017年為5件，2018年為6件，2019年為24件，2020年1-8月為32件。以上數據反映出：（1）檢察機關審查后以虛假訴訟罪名提起公訴的案件數量不高。原因是對于公安機關移送起訴案件，檢察機關審查后可能會以不同于移訴的罪名起訴;（2）虛假訴訟民事檢察監督辦案周期長。一般案件從檢察監督到法院再審后有結果，時間較長，還會出現跨年度的情況;（3）部分民事檢察建議啟動有爭議。從數據來看，2019年以來雖監督數居多，但再審改判數不多。

3.人民法院。民事審理中及時發現并駁回數，2016年為0，2017年為55件，2018年為7件，2019年為53件，2020年1-8月為76件;判決生效后發現并啟動再審數，2016年為1件，2017年為0，2018年為7件，2019年為36件，2020年1-8月為36件;司法措施處罰數，2016年為0，2017年為5件5人，2018年為14件14人，2019年為91件105人，2020年1-8月為62件65人。以上數據反映：（1）法院發現虛假訴訟數量處于總體上升趨勢。從2016年幾乎為0，到近兩年維持在一定的水平。（2）法院審理階段發現的占比較高。法院在審判階段及時發現虛假訴訟的比率為70%，判決生效后發現糾正的占30%。（3）法院懲戒以司法處罰方式為主。對于虛假訴訟行為人的懲處，以法院訓誡，以及罰款、拘留等司法處罰措施為主，追究虛假訴訟刑事責任的比例較低。

（二）公安機關、檢察機關、法院辦案的協同情況

1.線索移送情況。2016年以來公安機關、檢察機關（民事監督部門）、人民法院相互間線索移送數，以及立案或提出民事監督數，有以下特點：（1）公安機關接受移送線索數逐年增加。2019年，法院移送公安線索數有較大幅度增長，這與該年度法院虛假訴訟治理專項活動有關系。（2）公安機關接受法院線索移送數明顯多于檢察機關。法院移送占比65%，檢察院移送僅35%。（3）公安對移送線索的立案率尚可。對于法檢移送線索的立案數，基本上每年都維持在50%以上。（4）檢察機關民事監督接受公安、法院移送數量較少。只有2020年公安機關向檢察機關民事監督部門移送1件線索，其他均為0，法院沒有向檢察機關民事監督移送線索。反映出檢察機關民事部門與公安、法院兩家線索共享程度不高。

2.配合辦案情況。對于虛假訴訟的辦理，公安、檢察、法院在從省級到區縣級各個層面都有一些協同打擊的會簽文件，解決了一部分協同問題，公檢法三家在具體辦案中也據此增強了聯系。目前來看，一是在法院與公安的配合上。法院一般對民事案件發現懷疑虛假訴訟情形的，移送公安進行偵查，據公安偵查結果來處理民事案件，在公安偵查過程中，承辦法官一般不再繼續調查。法院如果從內部刑事審判部門發現虛假訴訟行為，會主動啟動民事糾錯程序。二是在檢察與公安的配合上。檢察機關民事檢察部門主要還是自己作為調查主體，需要公安協助時，聯系派出所民警進行調查協助，來增強自身調查核實權的力度，如借助公安的場所以及人員信息查詢，來尋找當事人或突破口供。但相比較與公安的配合，檢察機關更多還是內部配合，如加強刑事和民事檢察部門之間線索移送、借閱卷宗等。對于從刑事檢察部門中發現的虛假訴訟，因為已有刑事案件中的證據作為基礎，民事監督的準確度就比較高。綜上，可見不論是調查上還是辦案成效上，法檢目前還是內部刑民部門間的配合居多，而公檢法三家單位之間的實際協作較弱。

三、協同辦案中存在的問題及障礙

虛假訴訟案件協同辦理雖然已有一部分基礎，但從以上分析來看，達到高效協同還存在一定的問題和障礙：

（一）成案數量總體不高

不論刑事案件還是民事案件，虛假訴訟的成案數量相較發案數量還是總體偏低。很多虛假訴訟行為因為沒有線索而未進入司法視野，或者有舉報情形，但因沒有證據而無法認定。對于刑事案件來說，由于刑法的謙抑性，虛假訴訟行為如果沒有達到一定程度，便不會進入到刑事案件環節。對于民事虛假訴訟案件，識別以及查實證據困難是定案的主要障礙。辦理民事虛假訴訟案件的機關是法院和民事檢察部門，這兩個部門可以接觸并發現虛假訴訟，但因都只有調查權，沒有偵查權，證據查實，尤其是口供獲取能力顯然較弱，作為主體進行辦案而最終成案的力度有限。

（二）線索移送配合有欠缺

首先，法院移送公安的虛假訴訟線索質量不均衡。部分地區法院存在沒有經過證據甄別而籠統移送的情況，故公安對于其中一部分沒有進行立案。司法改革后，法官在審理民事案件時，會有風險規避意識，對于懷疑有虛假訴訟可能的案件，有時會存在直接對民事案件作中止處理，并一移了之的現象。如果法院沒有經過充分的調查，甚至對于案件的基本問題和矛盾也沒有向當事人進行詢問，就將案件移送公安，公安則需去甄別可立案的線索，但由于公安警力的限制，實際愿意去區分線索的積極性不高，就很容易導致一部分線索落入銜接空白地帶。其次，民事檢察部門與其他兩家線索共享程度不高。民事檢察監督就線索方面與公安、法院的協同不夠，難以高度參與其中，接收到公安、法院移送的線索甚是匱乏。相對而言，公安和法院在民事虛假訴訟信息上的聯系比較密切和直接，兩家一般不會通過檢察監督這個中間環節，借助民事檢察監督力量的意識不強。

（三）反饋機制銜接不到位

一方面在線索處理的反饋上，公安機關對于法院移送線索的接收不暢。調研發現，對于法院認為已經移送的線索，公安機關反映沒有收到的情況也有存在。依托政法委征集調研數據時，分別向公安征集了法院移送線索數，和向法院征集了主動移送給公安的線索數，兩個數據不相對應，法院報送的移送數明顯多于公安報送的被移送數，一些法院移送的線索，公安并沒有查詢到。法院和公安對于移送線索的接收部門還沒有協調一致，有的是移送給派出所接收，有的是移送給公安法制部門接收，歸口不統一。另一方面在案件辦理結果的反饋上，對于同一事實的虛假訴訟，法院及民事檢察部門對于民事案件的辦理程度和公安刑事案件辦理程度信息反饋不及時，沒有形成常態化反饋模式，案件進度動態信息交流存在壁壘，不利于當事人各項權利及時救濟。

（四）調查手段配合程度不夠

首先，在法院與公安的調查配合上，法院希望能借助公安的力量對案件進行初步調查，移送公安后一般民事案件作中止處理，法院不會再繼續對案件審理并作調查，主要依賴公安力量，這樣公安單獨調查的積極性不高。且公安如果尚未立案，派專人和法院溝通并進行深入配合調查的程度則難以實現。實踐中，在個案審查上，調查會出現階段性斷層，也即前階段由法院調查，后階段由公安調查，兩方在調查中根據各自的手段和專業優勢進行協同辦案的程度不高，影響辦案效率和效果。而公安機關在己立案的虛假訴訟案件上，也是以自行偵查為主，較少去請教民事法官的專業意見，民事審判的親歷性意見在偵查階段沒有得到很好的發揮。其次，在民事檢察部門與公安的調查配合上，檢察機關在辦理虛假訴訟民事監督案件時，一般主要使用自身調查核實權，適當借助公安的資源，雖已有成案案例，但集中在少部分地區，而且主要取決于基層檢察院與當地派出所之間的關系，人員相對熟悉的地區公安還愿意配合，有些地區公安則重視配合程度不夠，沒有形成常態化工作機制，聯合辦案的意識存在不足。

（五）案件的定性需進一步統一

對于刑事虛假訴訟，公安、檢察、法院對該罪的認知還存在一定差別，因虛假訴訟與其他偽造證據、妨害作證、詐騙的犯罪行為有交叉，故檢察機關對于公安機關以虛假訴訟罪移送的案件，不一定以虛假訴訟罪起訴，而對于公安機關沒有以虛假訴訟罪移送起訴的案件，可能審查后會以虛假訴訟罪起訴，法院審判環節也存在同樣問題。2018年“兩高”出臺《關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對辦理虛假訴訟刑事案件適用法律作出詳細解釋，故司法實踐中需要各司法環節進一步統一認識，提高定罪準確率。對于民事虛假訴訟，檢察機關民事檢察部門也需要進一步提高監督的證據標準，提高再審檢察建議的準確度，為法院依法民事改判作實證據基礎。

四、協同打擊虛假訴訟的建議

關于協同公安、檢察、法院聯合打擊虛假訴訟，有會簽等系列文件，但大都是原則性的，辦案中還需一些具體的可操作性配合。在此，針對協同的具體工作，以充分發揮各單位優勢為目的，從微觀上提出一些配合建議，供實踐探索。

（一）線索進入途徑方面的配合

1.各單位進一步規范線索登記。對于當事人舉報的線索，不論是否可進入立案程序，都要予以詳細登記，并對公安、檢察院都收到過的重合的舉報線索，作出統計并予以重點關注。而對于法院移送公安的線索，公安要進一步統一對接部門，避免出現法院部分移送線索查詢不到。

2.分階段進行不同性質立案。對于尚不符合公安刑事立案標準的案件，可以先探索進行民事檢察監督。按照民事訴訟法規定，檢察機關在民事監督職能方面有調查權，雖不如公安機關偵查權有力，但也可在一定程度上彌補法院案多人少、調查力量不足的缺口。如調查出一定的初步證據，達到符合刑事立案標準，再移送公安進行刑事立案。

3.適度提高法院線索移送標準。法院對于審判中疑似虛假訴訟的案件，要盡可能用足法院調查職能，對可以調查的內容進行充分調查，法院內部以組建甄別小組的形式先進行篩選，將成案可能性較大的線索移送公安，防止有依賴思想，隨意移送導致民事案件久拖不結。

（二）辦案中調查取證方面的配合

一方面，公安立案前可作適度初查。對于辦理虛假訴訟案件，最強有力的手段即是公安機關的偵查權，法院、檢察院民事監督部門都想借助公安的偵查權對虛假訴訟事實進行查明。但虛假訴訟一般比較隱蔽，還存在雙方串通的情況，一開始就符合刑事立案標準的情形并不多，無法開展刑事立案進行偵查。公安機關可以充分運用初查手段，配合法院或民事檢察部門進行調查。

另一方面，刑事立案偵查與配合。如符合刑事立案條件，公安機關則可以采取強制措施對案件進行偵查。此階段刑事檢察部門也可參與，對于應立不立的案件，符合條件的進行立案監督。在公安已立案偵查的基礎上，因虛假訴訟基礎源于民事訴訟，對于民事訴訟的異常和實施手段，法院和民事檢察部門相對較為了解，可以為公安機關的偵查活動提供方向。在辦理具體案件時，明確法院、檢察與公安對該案的具體責任人，以解決辦案過程中即時對接問題。

（三）反饋討論機制方面的配合

虛假訴訟涉及民事和刑事領域，辦案過程中也有交叉，故需要加強公檢法三家的階段性反饋和對案件處理方面的交流討論。刑事方面，2018年之前在虛假訴訟刑事犯罪特征上，部分虛假與完全虛假的入罪問題有過爭議，但2018年“兩高”的司法解釋出臺后，各家應做好進一步的意見統一，提高虛假訴訟罪適用的準確度。民事方面，一方面是前面論述的線索移送方面的銜接，被移送單位要向移送單位盡快反饋移送線索處理情況，明確具體線索聯絡人，做好各個辦案流程階段的聯絡人交接，避免線索落空，線索的最終處理結果要有明確的意見反饋，可以制作大類情形表格選填的方式反饋。另一方面是案件辦理過程中的銜接。如民事檢察部門在辦理民事審判監督案件時，發現已生效民事裁判又涉及未決刑事案件的情形，要及時關注所涉刑事案件的進展情況，主動與相關單位就個案建立反饋聯絡，適時將反饋結果作為民事監督的參考。

（四）充分借助政法委的協調作用

公安、檢察、法院三家都有自己的工作方式，彼此也不隸屬領導，出現意見不統一的情形時，可以充分借助政法委的統籌協調功能。在制度建立上，可以適時就某些配合問題協調制定細化的操作方案，將具體辦案機制固定下來，在此要注意細化流程，避免過于原則性、形式化。要督促落實，沒有落實的文件等于一紙空文，實踐中有出現過簽訂文件與實際實施相脫離的現象，如監督借卷等問題，可以提請政法委適時督查，確保配合落到實處。在個案對接上，對于疑難復雜的虛假訴訟案件，公檢法三家可以進行聯合督辦，如當法院與公安在是否應予刑事立案偵查問題上有爭議的，可以讓檢察機關進行參與甄別，并實時跟蹤辦理動態，實現案件刑事上、民事上的全面對接處理，辦理出典型案件，以作類案指導。