公益訴訟中法律責任的功能區分

陜西省西安市人民檢察院課題組

摘 要：檢察機關在公益訴訟中追究刑事、行政、民事法律責任時存在不平衡、不均衡的問題。基于法律責任懲罰、救濟、預防功能的區分，應對不同功能的法律責任適用“并科”原則，相同功能適用“懲罰擇一從重”“救濟、預防效率優先”“履行免責”的原則，與之相對應的辦案規則和工作機制包括預防功能“優先”、懲罰功能“順位”、救濟功能“協商”，公益訴訟追責主體“兩檢合一”的辦案機制和個案法律責任適用審查程序。

關鍵詞：公益訴訟 法律責任 責任功能 責任適用

在應對社會關切的諸如生態環境保護、食品藥品安全等公共議題方面，原本并行的刑事、行政、民事法律責任呈現出“綜合性”特點。隨著具有“國家化”特點的檢察公益訴訟法律制度[1]的建立和發展，檢察機關享有行政和民事兩種公益保護手段，加之其本身享有的刑事公訴職能，使得在公益訴訟中刑事、行政、民事責任的交叉和重疊更為突出。研究三種責任在實踐中的呈現方式，并按照法律責任制度的功能厘定不同法律責任性質和適用界限是當前較為重要的課題。

一、現狀觀察：公益訴訟中刑事、行政、民事法律責任適用存在的問題梳理

（一）責任適用“數量”層面的不平衡

1.地域間不平衡。責任適用在地域間的不平衡是指是否追究責任以及追究哪一種責任在不同的地方呈現數量上和程度上的差異。中國政法大學劉藝教授在分析了2017—2019年全國的辦案數據后指出，“從全國范圍來看，各地法院和檢察院的辦案數量都存在不均衡的問題”。[2]最高人民檢察院張軍檢察長在2019年向第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議所作的《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中也表明“各省區市檢察機關以及省區市內檢察機關之間，公益訴訟職能發揮作用不平衡”。[3]課題組所在的省、市也一直存在各市間以及各市內辦案數量的差異。造成辦案數量地區差異的原因是多元的，但不可否認的是，這種差異會造成某個或者某類行為在某地會被追究法律責任，在其他地方不會被追究;或者某一時間點之前不被追究，之后的會被追究;抑或在某地會被追究此種法律責任，而在其他地方會被追究其他類型的法律責任。[4]

2.責任類型不平衡。責任適用類型上的不平衡是指某一類型的法律責任追究的數量顯著大于其他類型。在“刑事附帶民事公益訴訟已經成為公益訴訟起訴案件的主流”[5]的趨勢下，目前同時追究刑事和民事責任的案件數量仍占比較小，經粗略估計2021年1-11月期間僅占比11%，大量的刑事案件中并沒有追究民事責任，存在責任“遺漏”。[6]另外，民事或刑事附帶民事公益訴訟起訴案件的比例大于行政公益訴訟起訴案件的比例，且差距逐年增大，[7]這表明檢察機關越來越趨向于通過直接追究民事責任的方式替代了間接監督行政機關追究行政責任的方式，導致行政責任的“遺漏”。

（二）責任適用“程度”層面的不均衡

1.三種責任類型內部不均衡。在刑事、行政、民事責任的內部，由于不同責任形式在實際執行中存在各種問題，導致責任追究的“程度”在不同的案件中并未達到均衡，輕重不一。如在破壞環境資源類刑事案件的恢復性刑事司法中，追究刑事責任的同時啟動生態修復的比例并不高，最高人民法院楊迪法官在對2018年1月至2019年12月涉及污染環境罪的1895份判決書進行研究后發現，被告人或單位自行修復的比例從2018年不到10%到2019年的18.4%，雖有增長，但修復意愿仍不強烈[8]，修復性刑事司法并未得到有效的執行。在民事責任中，責任承擔的形式不統一，有的僅要求恢復原狀，有的同時要求恢復原狀和賠償損失，特別是是否要求支付懲罰性賠償金差異明顯，不同案件的不同被告實際承擔的民事責任強度并不相當。[9]在行政責任中，仍然存在以移交犯罪作為履行行政監管職責，未對被破壞的公益履行監督修復的行政職責，以及通過民事公益訴訟的方式進行修復而規避行政責任的情形。

2.三種責任類型之間不均衡。在同時追究兩種以上責任的情形下，各責任之間是否相互影響，并達到責任追究與侵害程度的均衡，做法不一。具有懲罰性質的刑事罰金、行政罰款、懲罰性民事賠償金是否同時適用，能否相互抵扣標準不一;具有恢復原狀性質的行政處罰、行政命令與民事責任的選擇不一;民事責任的承擔是否影響量刑結果不一。[10]

造成上述責任適用不平衡、不均衡的原因包括一些現實方面的困境，比如個別檢察機關自身力量薄弱，案件數量較少;或者因監督行政機關難度大，轉而通過直接追究民事責任的方式補足行政監管的空缺，但上述問題背后更為深層次的原因在于對法律責任功能的認識不足。

二、理論基礎：法律責任的功能及其競合

（一）法律責任功能的概述

法律責任雖尚無統一的概念，但在“違法者在法律上必須受到懲罰或者必須做出賠償”，亦即“存在于違法者和救濟之間的必然聯系”[11]方面存在一定的共識。一般認為，“法律責任的功能是：懲罰、救濟、預防。這三個功能同時也是對某人或某一組織施加法律責任的理由”。[12]在三大功能的比重方面，華南理工大學劉長興教授認為環境法律責任“應當以懲罰為基礎、注重補償和預防功能的發揮，實現環境法律責任保障法律實現的作用”。[13]

（二）法律責任功能的競合及其處斷原則

基于法律部門內法律責任的功能已經越來越綜合，以法律部門作為法律責任區分的界限相應的越來越模糊，因此本文擬以法律責任的功能區分來尋找法域間的責任競合的處理原則。

1.不同功能“并科”。在部門法功能綜合的趨勢下，部門法間的并科應替換為法律責任功能的并科，這也被民法典第187條所規定。在追究法律責任的過程中，具有懲罰、救濟、預防功能的法律責任應該并行適用，分別發揮不同的作用。“并科”規則可以基本解決當前法律責任適用方面的問題。如果追究了具有懲罰性的刑事責任，并不影響追究具有救濟、預防功能的行政和民事責任。如果沒有追究具有懲罰性質的刑事責任，則可以繼續追究具有懲罰性質的行政和民事責任。

2.相同功能“懲罰擇一從重”“救濟、預防效率優先”“履行免責”。對于發揮同樣懲罰功能的不同法律責任承擔方式，基于“報復適度”的公平正義原則應實行“擇一從重”，即選擇懲罰功能中責任程度最為嚴重的責任形式。比如，在同時存在具有懲罰功能的刑事責任、民事懲罰性賠償金、行政處罰時，應該選擇懲罰最為嚴重的刑事責任，而不能再行提出具有懲罰性質的行政處罰和民事懲罰性賠償金。

對于具有救濟、預防功能的法律責任形式，比如民事責任中的停止侵害、恢復原狀、賠償損失、消除危險、生態修復、損害賠償等，行政責任中的責令恢復原狀、賠償損失、生態損害賠償等責任形式，因其責任的實質為“填平”和“預防”，并不涉及權利的減損，故應適用“效率優先”的原則。一般來講，行政監管的效率高于司法，應優先通過行政責任追究的方式。當然，制約“效率”的因素很多，行政的效率是否一定高于司法并非定論，應以協商的方式根據個案的實際情況進行確定。

在同一功能的法律責任被實現后，基于“禁止重復評價”原則，其他法律部門內的同一功能的法律責任自然免除。如刑事案件中，如果被告人自行修復了被損害的公益，自然免除其在民事、行政法律部門具有同樣功能的恢復原狀等法律責任。

三、實務對策：公益訴訟視角下檢察機關適用刑事、行政、民事法律責任的一般規則和機制

（一）公益訴訟中檢察機關適用法律責任的一般規則

1.預防功能“優先”規則。與懲罰和救濟所產生的一般預防效果不同，事前的預防是法律責任預防功能最為有效的方式?；陬A防功能優先的規則，檢察機關應當首先和重點選擇適用具有事前預防功能的法律責任，即以監督行政機關履行行政監管職能，通過過程性監管或者對違法行為的及時發現、制止、查處，或者在行政責任預防功能缺失或無效的情況下，提起民事預防性公益訴訟，而不能將懲罰和救濟作為公益訴訟的重點。

2.懲罰功能“順位”規則。從法律責任懲罰功能的歷史發展分析，刑事責任和行政責任是懲罰功能實現的主要責任形式，民事的懲罰性責任僅僅在于讓渡行政懲罰的權力，鼓勵“私人執法”而彌補行政執法的不足。因此刑事、行政、民事責任在懲罰功能的實現上應該區分先后順序。同時，按照“懲罰擇一從重”的原則，檢察機關在公益訴訟中也應當按照刑事懲罰性責任——行政懲罰性責任——民事懲罰性責任的順位適用法律責任，只有在不構成或者無法追究順位在前的懲罰性責任的情形下，才能啟動下一順位的懲罰性責任。在刑事附帶民事公益訴訟中，由于已經通過刑事責任實現了懲罰功能，就不能再行提出懲罰性的民事賠償。民事懲罰性賠償應嚴格限制在不構成或者無法追究刑事、行政懲罰性責任的情形下，也就是只能單獨提起民事懲罰性賠償的公益訴訟。

3.救濟功能“協商”規則。救濟功能貫徹“填平原則”，并不涉及權利的剝奪，表現為法律責任救濟功能主體的多元，如生態環境損害中涉及政府、環保組織、檢察機關三個主體，消費損害中涉及消費者組織、檢察機關兩個主體。救濟功能在不同的法律部門和法律程序中均可以實現。如在環境領域，可在刑事程序中通過生態修復，行政程序中通過行政處罰、行政命令或者行政代履行，民事程序中的生態環境修復和損害賠償實現生態環境的救濟。在此情況下，基于上文提出的相同功能救濟實行“效率優先”規則，應由享有主張救濟責任的主體依據個案的實際情況進行充分協商，并按照“效率優先”的原則判斷通過哪一種程序、由哪一主體提出，最終以最小的成本實現救濟功能。

（二）公益訴訟中檢察機關適用法律責任的工作機制

1.追責主體合一——建立公益訴訟“兩檢合一”辦案機制。正如學者指出的，“檢察系統內部相關業務部門橫向移送的機制運行普遍存在著不順暢的問題?！盵14]體現在公益訴訟中，由于業務知識的壁壘、各自的訴訟目標、訴訟規則不一致等原因，刑事檢察部門和公益訴訟檢察部門協作也存在不順暢的問題。實踐中，部分檢察機關已經著手探索實行公益訴訟案件和刑事案件“合一”辦案機制。如石家莊市長安區檢察院在2018年以前即開始探索集審查逮捕、審查起訴、行政公益訴訟、民事公益訴訟“四檢合一”模式，[15]另有內蒙古全區三級檢察機關實行“三檢合一，四位一體”公益訴訟辦案模式[16]。但一個案件中并不必然同時存在刑事、行政、民事三種責任，且相對于檢察機關內部職能劃分來看，實際只是將涉及公益訴訟的刑事檢察職能交由公益訴訟檢察部門行使而已，因此更為準確的表述應該是刑事檢察和公益訴訟檢察職能合一行使的“兩檢合一”辦案機制?！皟蓹z合一”辦案機制的核心在于公益訴訟中的刑事、行政、民事責任均由一個辦案主體負責，從工作任務量角度考慮，宜將涉及公益訴訟的刑事檢察職能交由公益訴訟檢察部門行使。

2.責任適用的程序控制——增加個案法律責任適用審查程序。對侵害公益的行為是否追究責任、追究哪一種責任、以哪種形式追究責任都屬于檢察機關行使權力決定的事項。如果缺乏制度約束，僅憑行使權力的主體自我約束，會因個體差異造成權力行使的隨意和恣意?；跈嗔Φ目刂?，法律責任適用必須建立制度化的個案法律責任適用審查程序進行控制。檢察機關在辦理公益訴訟案件時，應對案件涉及的刑事、行政、民事法律責任進行全面審查，并依據法律責任適用的一般規則和責任競合處斷規則，確定案件所涉及的法律責任種類、范圍以及追責的順序。該程序應作為案件立案后的必經程序，并將法律責任適用所涉及的事實作為調查核實的內容。實踐中，部分檢察機關已經提出要求“一案三查”。[17]個案法律責任適用審查的結果是確定案件下一步追究哪一種法律責任，啟動哪一種追責程序的依據。增設個案法律責任適用審查程序可由最高檢先行確定若干檢察機關進行試點，在總結試點經驗教訓的基礎上形成較為完善的規則，并在修訂公益訴訟辦案規則時予以吸收。

*本文系最高人民檢察院2021年度檢察應用理論研究課題“公益訴訟中刑事行政民事法律責任銜接研究”階段性成果。

**課題組負責人：同振魁，陜西省西安市人民檢察院副檢察長;課題組成員：岳娟，陜西省西安市人民檢察院第八檢察部主任;黨盟盟，陜西省西安市人民檢察院第八檢察部員額檢察官[710000]

[1] 參見覃慧：《檢察機關提起行政公益訴訟的實證考察》，《行政法學研究》2019年第3期。

[2] 劉藝：《我國檢察公益訴訟制度的發展態勢與制度完善：基于2017—2019年數據的實證分析》，《重慶大學學報（社會科學版）》2020第4期。

[3] 參見張軍：《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》（摘要），正義網http：//news.jcrb.com/jxsw/201910/t20191025_2068644.html，最后訪問日期：2021年11月10日。

[4] 在搜索引擎中輸出“首例檢察公益訴訟”關鍵詞，可以檢索出全國各地不同地域在不同時間的“首例”案件，從這一個側面即可反應以“首例”為界的地域、時間點以及責任類型的差異。

[5] 劉藝：《刑事附帶民事公益訴訟的協同問題研究》，《中國刑事法雜志》2019年第5期。

[6] 經檢索中國裁判文書網刊登的裁判日期自2021年1月1日至2021年12月1日期間的刑事裁判文書，破壞環境資源類犯罪共計7756篇文書，增加“附帶民事公益訴訟”關鍵詞二次搜索后僅有854篇，粗略估計（未剔除重復文書及不同審級的文書），提起附帶民事公益訴訟的比例為11%。

[7] 根據最高檢公布的檢察業務數據，2019年民事公益訴訟占提起公益訴訟的88.1%，行政公益訴訟占11.9%，2020年民事公益訴訟占提起公益訴訟的89.5%，行政公益訴訟占10.5%;2021年1—6月民事公益訴訟占提起公益訴訟的94%，行政公益訴訟占6%，最高人民檢察院網，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt，最后訪問日期：2021年11月12日。

[8]參見楊迪：《污染環境罪司法樣態透視——基于刑事判決的實證分析》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[9]參見謝小劍：《刑事附帶民事公益訴訟：制度創新與實踐突圍——以207份裁判文書為樣本》，《中國刑事法雜志》2019年第5期。

[10]參見徐軍、李方玲：《生態環境修復責任在刑事附帶環境民事公益訴訟中的司法適用研究——以397份裁判文書為樣本》，《四川環境》2021年第4期。

[11]參見蔡宏偉：《“法律責任”概念之澄清》，《法制與社會發展》2020年第6期。

[12]參見張驥：《論當代中國法律責任的目的、功能與歸責的基本原則》，《中外法學》1999年第6期。

[13]參見劉長興：《超越懲罰：環境法律責任的體系重整》，《現代法學》2021年第1期。

[14]參見覃慧：《檢察機關提起行政公益訴訟的實證考察》，《行政法學研究》2019年第3期。

[15]參見劉霞：《探索公益訴訟“四檢合一”辦案模式》，《檢察日報》2018年6月8日。

[16]參見法治日報：《內蒙古：積極探索公益訴訟“三檢合一”模式》，最高人民檢察院官方網站https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202010/t20201019_482302.shtml，最后訪問日期：2021年11月18日。

[17]參見毛紅文：《鷹潭市余江區檢察院：“一案三查一跟進”助力采礦行業治理》，人民網江西頻道http：//jx.people.com.cn/n2/2021/0127/c348251-34551275.html，最后訪問日期：2021年11月18日。