干部人事制度改革的實踐與思考
——以江蘇省東海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例

□劉海連

（作者單位：江蘇省東海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。）

十九大以來，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，新一輪科技產(chǎn)業(yè)變革進(jìn)入群體迸發(fā)期，百年未有之大變局賦予地方政府多重使命。面對新的趨勢、新的問題，國內(nèi)部分實力較強的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)在體制機(jī)制創(chuàng)新上進(jìn)行了一系列有益探索，不斷打破經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度束縛，釋放市場主體活力。本文以江蘇省東海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例（以下簡稱東海高新區(qū)），在破除體制機(jī)制障礙、探索試行崗位績效制度改革上，發(fā)現(xiàn)該區(qū)已經(jīng)初步形成人員聘用自主、崗位職位匹配、績效待遇相適的選人用人三項機(jī)制，以此來激發(fā)東海高新區(qū)全體工作人員干事創(chuàng)業(yè)的動力、積極作為的活力，以期樹立崇尚扎實苦干與注重實績相并重的價值導(dǎo)向，從而加快推進(jìn)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。在這新一輪的管理體制創(chuàng)新探索的大潮中，東海高新區(qū)積極探索干部人事制度改革，成效明顯，為下一步國家高新區(qū)管理體制改革提供了豐富的經(jīng)驗。

一、改革背景

江蘇省東海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)于2018年9月經(jīng)江蘇省政府批復(fù)設(shè)立為省級高新區(qū)（蘇政復(fù)〔2018〕82號），是連云港市唯一一家省級高新區(qū)，園區(qū)規(guī)劃面積（核準(zhǔn)面積）1.05平方公里，實際管轄面積28.15平方公里，建成區(qū)面積8平方公里。園區(qū)以高端硅材料為特色戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，以智能制造、食品深加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以新能源、生物醫(yī)藥、新型建材等產(chǎn)業(yè)為培育型產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)已形成五大產(chǎn)業(yè)集群。目前，規(guī)上企業(yè)數(shù)量為21家，高新技術(shù)企業(yè)32家，2020年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值106.9億元，一般公共財政預(yù)算收入3.63億元，稅收總額5.34億元。經(jīng)過3年多初期發(fā)展階段，園區(qū)暴露出一些問題，主要有新經(jīng)濟(jì)增長點較為缺乏、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較大、干部關(guān)鍵性問題化解能力欠缺、園區(qū)人員業(yè)務(wù)水平和能力有待進(jìn)一步提升等，正成為制約園區(qū)社會經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的主要因素。要破解上述難題，且又要避免行政管理體制“返祖”現(xiàn)象的發(fā)生，繼續(xù)保持機(jī)構(gòu)人員精簡靈活的優(yōu)勢，推行人事制度改革勢在必行。為此，2020年，東海高新區(qū)先后到南京、蘇州、揚州等地高新區(qū)實地調(diào)研，在學(xué)習(xí)借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，率先實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，扎實推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新工作，力爭在競爭發(fā)展中率先發(fā)力、搶占先機(jī)。

二、主要做法

2020年，東海高新區(qū)對班子成員以下的107名工作人員采取了人事檔案封存、崗位重新競聘、職級動態(tài)管理、薪酬發(fā)放實行績效考核等體制機(jī)制改革措施，主要分為管理體制改革、崗位聘任管理、全員績效考核、薪酬制度改革四個階段。

（一）推行管理體制改革，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置

本著精簡、統(tǒng)一、效能的原則，通過科學(xué)梳理、準(zhǔn)確定位、明晰責(zé)權(quán)，建立分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、運行高效的扁平化管理，內(nèi)設(shè)部門以下不再設(shè)管理層級。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)方面，按照去行政化的要求，堅持實施大部制改革方向。部門設(shè)置方面，聚焦主責(zé)主業(yè)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打造營商環(huán)境的部門數(shù)量不低于60%，內(nèi)設(shè)部門設(shè)置按“綜合協(xié)調(diào)”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“社會治理”三大工作板塊為主體的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)運行管理基本架構(gòu)。共設(shè)置8個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、1個融資平臺。同時，推進(jìn)崗位設(shè)置規(guī)范化。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實行部門主管負(fù)主要責(zé)任、業(yè)務(wù)主辦負(fù)具體責(zé)任的分級負(fù)責(zé)機(jī)制，責(zé)任劃分更加明確清晰?？茖W(xué)設(shè)置崗位，黨政班子副職為一級崗，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門主管為二級崗，部門副職為三級崗，業(yè)務(wù)主辦分為四級崗、五級崗五個等級。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門的主管、副職及業(yè)務(wù)主辦崗位的設(shè)置數(shù)量上向招商部門傾斜。

（二）推行崗位聘任管理，實行全員聘任制

內(nèi)設(shè)部門在崗工作人員不受行政、事業(yè)、合同制人員等身份限制，只要與崗位條件相符合，均可通過競聘的形式擔(dān)任內(nèi)設(shè)部門主管、副職及業(yè)務(wù)主辦，聘任方式采取“雙向選擇”。崗位聘期為一年，聘期屆滿，所聘崗位自行免除，根據(jù)考核得分，由黨工委另行研究是否續(xù)聘。同時，妥善安置落聘人員。崗位競聘采取分崗級分階段形式組織實施，崗級較高人員落聘后，按照部署要安排競聘下一崗級，對五級崗落選人員，安排到基層一線的輔崗職位，按照輔助崗位工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放薪酬。對不愿參加組織推薦的崗位競聘或在所推薦崗位試用期滿考核不勝任的，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定依法予以辭退。另外，實行人員雙軌制管理?，F(xiàn)有工作人員實行干部編內(nèi)任職與崗位聘職相分離、檔案工資與實際薪酬相分離、干部人事檔案管理與合同聘用管理相分離的“雙軌運行”管理模式，干部競聘職位與在編的任職進(jìn)行脫鉤，保留原有身份，原職級記入個人檔案，內(nèi)部管理中按照所聘職位進(jìn)行管理，當(dāng)涉及調(diào)動、退休等情況時，依照檔案身份辦理相關(guān)手續(xù)；外聘人員不納入編制管理，按照聘用人員薪資待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基礎(chǔ)性工資和依據(jù)所競聘崗位領(lǐng)取獎勵性績效。今后，除上級組織調(diào)配外，內(nèi)設(shè)部門補充工作人員將面向全社會，擇優(yōu)選取人崗匹配性較高的人員。同時，注重提升專業(yè)人才的薪資待遇，探索試行高新區(qū)高端專業(yè)技術(shù)人員特殊聘用辦法。對急需緊缺的高層次人才，或業(yè)績特別突出的優(yōu)秀人才，以及受聘在關(guān)鍵崗位的特殊人才，實行協(xié)議工資或年薪制。

（三）實施全員績效考核

績效考核采取部門考核與個人績效考核相結(jié)合的模式。部門績效考核更加注重整體性，多維度剖析和研判部門運行狀況；個人績效考核則注重團(tuán)隊協(xié)作中的個人貢獻(xiàn)值，多方面考察工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。并將績效考核結(jié)果運用到績效工資、評先評優(yōu)、獎懲激勵等各方面管理中，對于績效考核優(yōu)秀人員，將優(yōu)先晉升崗級；對于績效考核得分較差的人員，將采取降低崗級，直至終止聘用合同。出臺《東海高新區(qū)管委會績效考核暫行辦法》和《東海高新區(qū)2020年績效考核具體實施辦法》，績效考核分為招商部門和非招商部門兩種類型。考核內(nèi)容包括職能工作目標(biāo)、管理工作目標(biāo)、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)、工作滿意度目標(biāo)等四個部分，對每一名工作人員進(jìn)行量化考核，依據(jù)績效考核的得分，發(fā)放獎勵性績效。嚴(yán)格按照考核辦法控制各等次人員數(shù)量，并依據(jù)考核情況確定部門和個人的績效系數(shù)。

（四）推行薪酬制度改革

實行績效薪酬管理。編制內(nèi)人員檔案工資不變，只參與績效目標(biāo)考核。本著以崗定薪、按績定酬、崗變薪變、酬隨績走的原則，進(jìn)一步梳理現(xiàn)有聘用人員工資發(fā)放情況，參考同類單位的薪資標(biāo)準(zhǔn)，走訪和征求工作人員意見，經(jīng)過反復(fù)論證，制定出臺統(tǒng)一的《東海高新區(qū)合同制工作人員薪酬體系和工資標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》，合同制人員根據(jù)學(xué)歷、職稱等發(fā)放基礎(chǔ)工資，并建立基礎(chǔ)工資調(diào)整機(jī)制，在此基礎(chǔ)上參與目標(biāo)績效考核。建立績效薪酬正常調(diào)整機(jī)制，績效標(biāo)準(zhǔn)由高新區(qū)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況確定并進(jìn)行年度調(diào)整，并報上級部門備案。

三、實踐效果

東海高新區(qū)新體制機(jī)制運行一年多來，改革創(chuàng)新工作取得明顯成效，干部職工干事創(chuàng)業(yè)積極性進(jìn)一步激發(fā)，通過改革取得了階段性實效，工作效能大幅提升，并在實踐中形成了一批符合實際、行之有效的經(jīng)驗做法。

（一）體制運行愈加順暢

東海高新區(qū)通過大部門制改革，構(gòu)建大規(guī)劃建設(shè)、大經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大市場監(jiān)管、大黨建管理等大部門制工作格局，形成了集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法的管理架構(gòu)，用遠(yuǎn)低于相近開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)數(shù)和人員數(shù)承擔(dān)了包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城市管理等在內(nèi)的建成區(qū)所有職能，真正實現(xiàn)了“精簡、統(tǒng)一、效能”的小政府、大社會治理模式。通過大部制改革，黨的建設(shè)合力得到增強，高新區(qū)體制機(jī)制優(yōu)勢得到放大，內(nèi)生動力和發(fā)展活力有效激發(fā)，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用充分發(fā)揮，有力推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會事業(yè)、環(huán)境生態(tài)等發(fā)展在同類區(qū)域中穩(wěn)中有升。通過大部門制改革，行政審批制度改革不斷深化，聚焦企業(yè)發(fā)展需求，扎實推進(jìn)“放管服”改革和政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”工作，通過流程的不斷優(yōu)化和信息化的運用，持續(xù)提升行政審批與服務(wù)效能，為打造一流的政務(wù)營商環(huán)境提供強有力的支撐。

（二）導(dǎo)向作用尤為凸顯

通過改革，部門崗位設(shè)置聚焦主責(zé)主業(yè)。東海高新區(qū)17個部門調(diào)整為8個部門，精簡53%。8個內(nèi)設(shè)部門中，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等主責(zé)主業(yè)的部門有6個，占比達(dá)75%。人員身份意識進(jìn)一步打破。通過改革，原核定的行政編制和事業(yè)編制進(jìn)行封存，按照新的崗位設(shè)置方案重新進(jìn)行人員選聘（崗）和配置，原行政、事業(yè)人員的競爭意識、危機(jī)感、緊迫感不斷增強，主動學(xué)習(xí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、不斷進(jìn)取的良好氛圍持續(xù)深化。注重實績導(dǎo)向更加明確。改革中推行崗位考核等次強制分布，實施末位淘汰，設(shè)置不低于3%的不合格人員剛性淘汰率，有4人調(diào)崗培訓(xùn)，2人淘汰辭職。根據(jù)考核結(jié)果，實行差異化考核，全面強化績效考核，實現(xiàn)薪酬待遇能升能降。“論資排輩”的傳統(tǒng)觀念受到強烈沖擊，能上能下的導(dǎo)向深入人心，干事創(chuàng)業(yè)、謀求實績成為干部職工的普遍共識。

（三）人才流動越發(fā)合理

實行全員聘任制，突破機(jī)制桎梏，打破了干部的身份壁壘，著力營造能進(jìn)能出、能上能下的選人用人環(huán)境，進(jìn)一步促進(jìn)人才的合理流動和科學(xué)使用。干部管理上崗位設(shè)置更加趨于科學(xué)性，崗位職責(zé)更加合理，人崗匹配程度進(jìn)一步增強。人員身份只作為崗級競聘參考，薪資發(fā)放依據(jù)績效，充分體現(xiàn)分配公平，真正做到以崗定薪、同崗?fù)?、同職同薪。人事管理上編?nèi)任職向崗位聘用轉(zhuǎn)化，在部門副職以下的干部任用上，堅持公開、公平、公正原則，讓合適的人到合適的位置上去，合適的位置留給合適的人，充分發(fā)揮崗位職能。人員使用上實行彈性使用、動態(tài)管理。在保留組織、紀(jì)檢等一些有特殊要求的崗位基礎(chǔ)上，編內(nèi)任職和崗位聘用完全脫鉤，大多數(shù)部門副職以下崗位均采取競聘的方式進(jìn)行定崗，崗位彈性使用和動態(tài)管理，從而實現(xiàn)人力資源配置優(yōu)化，真正做到干部合理、科學(xué)流動。

（四）薪酬分配更加科學(xué)

績效工資制度的實施，打破了分配上的平均主義，身份編制不再是薪酬的唯一衡量標(biāo)尺，績效工資逐步取代檔案工資，并提升績效工資在薪酬總收入的占比，使其不低于60%，依據(jù)崗位績效系數(shù)及高新區(qū)和各部門整體績效、工作業(yè)績考核評定，實現(xiàn)薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉(zhuǎn)變。出臺績效考核辦法，部門和個人設(shè)定績效考核目標(biāo)，圍繞目標(biāo)任務(wù)開展各項工作任務(wù)。對各項任務(wù)完成情況，參照考核細(xì)則進(jìn)行賦分，綜合評估出部門和個人考核得分，核算出個人考核系數(shù)，完成或超額完成目標(biāo)任務(wù)，考核系數(shù)大于等于1，未完成目標(biāo)任務(wù)，考核系數(shù)則小于1，用考核系數(shù)乘以崗位技術(shù)，得到的就是績效工資。績效考核的結(jié)果不僅與績效工資掛鉤，也與崗級競聘、評先推優(yōu)、獎勵懲處等掛鉤，讓扎實苦干者得到實惠，讓偷懶懈怠者感到汗顏。

四、思考和啟示

一個機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展離不開健全的體制機(jī)制，管理體制與人事薪酬制度進(jìn)一步優(yōu)化，將更加激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的活力，也將推動園區(qū)新舊動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、市縣創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展。在東海高新區(qū)干部人事制度改革的實踐中，該區(qū)取得了成績，獲得了經(jīng)驗和教訓(xùn)，對推進(jìn)干部人事制度改革工作也得到了幾點深刻啟示。

（一）機(jī)制改革主責(zé)主業(yè)要突出

項目建設(shè)和招商引資一直以來是東海高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重，在本次績效薪酬改革推行過程中，引進(jìn)企業(yè)化績效管理理念，對傳統(tǒng)的績效工資組成進(jìn)行優(yōu)化更新，進(jìn)一步加大了獎勵性績效的比重，建立了全新的績效管理體系。更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商和項目建設(shè)、科技創(chuàng)新三大主責(zé)主業(yè)，改革合理確定了績效總量和設(shè)置績效組成。總績效由基礎(chǔ)績效和激勵績效兩大部分構(gòu)成，基礎(chǔ)績效占比激勵績效分別為25%和75%。獎勵績效綜合評價中，設(shè)置了招商、項目建設(shè)和重大工作等三個積分包，凸顯主責(zé)主業(yè)，體現(xiàn)優(yōu)勞多得，避免了激勵不足、流于形式的弊端。

（二）考核考評體系制定要科學(xué)

堅持正向激勵，構(gòu)建新型績效考核體系和分配激勵體系。聚焦東海高新區(qū)主責(zé)主業(yè)，對標(biāo)省市縣重點考核指標(biāo)，精準(zhǔn)下達(dá)年度任務(wù)，依據(jù)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能職責(zé)，逐項研判年度任務(wù)，分解落實責(zé)任單位，明確工作形象進(jìn)度，確保任務(wù)不漏項、工作有承接；精準(zhǔn)分解階段指標(biāo)，強化清單管理，各部門依據(jù)承擔(dān)任務(wù)事項，制定月度、季度任務(wù)清單，明確時序時限、進(jìn)展進(jìn)度、成效成果等，確保任務(wù)“有人管、有人督”；精準(zhǔn)核查工作實績，結(jié)合年度重大工作和階段性重點工作實際，分層分類實施過程管理，對時限緊迫、上級交辦工作即辦即督，對時間跨度大、落實難度大的工作常督?？?，對未能如期辦結(jié)的事項及時了解原因、提出改進(jìn)措施，確?？己擞姓路?、工作能推進(jìn)，通過精確量化、精準(zhǔn)考核鏟除慵懶土壤，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)新動能。

（三）績效薪酬增長體系要健全

薪酬制定不科學(xué)、體系不健全容易導(dǎo)致績效薪酬懸殊，無法服眾，失去導(dǎo)向作用。因此，必須在實施中充分體現(xiàn)公平正義，制定出科學(xué)性、合理性的考核薪酬制度，《薪酬管理辦法》制定中采用KPI(關(guān)鍵績效指標(biāo))考核原理，薪酬分配以KPI考核結(jié)果為依據(jù)。部門和個人的崗位基數(shù)、考核系數(shù)與績效薪酬直接掛鉤，系數(shù)向一線崗位、招商崗位傾斜。根據(jù)不同員工承擔(dān)工作的重要程度和難度系數(shù)，也有不同的考核系數(shù)。要建立績效薪酬增長機(jī)制，薪酬增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收增長、輻射帶動作用、省內(nèi)園區(qū)位次等掛鉤，一般不超過同地區(qū)機(jī)關(guān)工作人員收入水平的2倍。根據(jù)崗位考核結(jié)果，最高與最低薪酬垂直高低比原則上控制在3至5倍。對承擔(dān)重點發(fā)展指標(biāo)的部門，在績效方面予以適當(dāng)傾斜；對特殊崗位、特殊人才采取年薪制、協(xié)議工資制或項目工資制，所需額度不列入薪酬總額。

伴隨《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2020〕7號）頒布，全國高新區(qū)管理體制機(jī)制改革將持續(xù)深入，高新區(qū)已經(jīng)成為國家體制機(jī)制改革的試驗田和前沿陣地。東海高新區(qū)通過管理體制改革、績效薪酬改革等一系列創(chuàng)新舉措，突破了體制機(jī)制瓶頸，激發(fā)了體制活力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，成效凸顯，但面向未來，管理體制改革創(chuàng)新之路仍道阻且長，仍需要不斷提升與探索。