數字治理中多元主體角色定位與關系研究

郭高晶 孫冰 孫思潔 王佳明 趙萱

摘要：數字治理時代，多元主體角色與功能發生了較大變化，本文以健康碼為研究視角，分析了我國數字治理中政府、企業和公眾的角色定位與行動關系，對于豐富和完善數字治理具有重要的理論意義和現實意義。

關鍵詞：數字治理，健康碼，多元主體，行動關系

2020年初，為了應對突發衛生公共事件，我國各地政府相繼推出了“健康碼”，健康碼通過綁定個人真實信息，借助手機GPS定位實時監測行蹤軌跡，由后臺大數據和患者的行動軌跡進行匹配分析，依據每個地區的危險等級和指數生成結果，實現“一人一碼”，具有準確性、科學性、動態性特點，在助力復工復產、民眾出行等方面發揮了關鍵作用，成為數字治理的典型[1]。數字治理時代，多元主體的行動邏輯迥異于過去，健康碼案例提供了很好的視窗。本文基于國內幾個典型的健康碼案例，嘗試分析數字治理中多元主體的行動邏輯，厘清不同主體在數字時代治理中的角色和功能，對于豐富和完善數字治理時代理論具有重要的理論意義。

一、理論基礎：數字時代治理理論

20世紀90年代后，新公共管理改革過程中日漸顯現出一些難以克服的缺陷，帶來了碎片化、成本高等問題，盡管新公共服務理論等新公共管理理論對其進行了批評，但并未能提出有效的解決方案。據此，英國學者帕特里克鄧利維（Patrick Dunleavy）提出了數字時代治理理論，主要觀點包括三方面：一是數字化變革，包含電子服務交付、以網絡為基礎的效用處理、國家指導的集中信息技術采購、新形式的自動化流程、加強自主管理和走向開放式管理等九個要素；二是以需求為基礎的整體主義，包含互動地搜尋和提供信息、以顧客和功能為基礎的組織重建、一站式服務、數據庫、重塑結果取向的服務等七個要素；一是重新整合，包含逆部門化、碎片化和協同式治理等九個要素。數字時代治理理論借鑒了整體性治理理論的整合與協同思路，更加強調服務的重新整合，協同的、整體的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。“治理”仍然是數字時代治理理論的核心，它仍然屬于治理理論的范疇，是在新公共管理衰微和信息技術發展的背景基礎上，治理理論與信息技術的有

機融合[2]。

二、數字化治理中多元主體角色定位分析

1. 政府：數字治理引領者，發揮統籌協調作用

政府部門擁有公共權力資源，可以運用強制力統籌協調各主體，形成良好的治理秩序，是數字治理的引領者，處于主導地位。杭州健康碼的研發過程中，在余杭區政府的領導下，區辦公室與支付寶、釘釘、阿里云的技術人員一起開發—驗收—優化，最后成功研發出健康碼，健康碼做到了最初要求方案的三個全，即“全人群覆蓋+全流程掌辦+全領域聯防”。數字時代治理最為重要的就是對于數據信息的掌控和管理。政府要充分認識到數據的重要性并發揮出數據的最大效益，但由于主體的特殊性，其功能的發揮效益有所不同，政府作為數據的掌控者要利用好龐大的數據信息，發揮好統籌協調能力。“健康碼”先通過“政府授權、企業開發”來收集、采納個人信息，然后通過算法和風險評估實現了對公共衛生事件的準確、高效防控，但健康碼所采集的個人信息其安全如何保障，還需要政府制定嚴格的健康碼制度，保障公民的個人信息安全，這也是數字時代基于數據的安全性對政府提出的迫切要求。政府部門之間利用數字信息技術建立信息互通渠道，降低信息失真、信息殘缺、信息流程堵塞等現象所帶來的不便，構建跨區域數據共享平臺，打破信息孤島，實現跨區域的信息交流互動。數字治理中信息技術的使用代替了傳統人工服務，信息程序平臺可以做到24小時全天服務，政府工作人員能夠解決公眾急需性業務。在數字化轉型的過程中，政府不但要完成自身的數字化轉型，也要通過企業的數字化轉型來發揮更深遠的作用。在傳統的政府治理中，政府雖然掌握著大量數據，但是對這些數據的深度開發利用較少。在數據的透明程度方面，只有小部分數據是社會公眾知道的，更多的是不清楚、不了解。健康碼的應用帶來的啟示，政府應好好利用掌握的數據，提高數據的透明程度，讓企業和社會都參與到治理決策當中。

2. 企業：不可替代的數字技術擁有者，發揮技術支撐作用

企業擁有不可替代的數字技術人才和數字技術能力等資源，可以為數字治理提供重要的技術支撐。開發健康碼的過程中，一些互聯網企業反應很快，與政府合作，以自身的用戶資源優勢和統一的平臺，研發團隊借助之前工作的經驗迅速搭建起技術平臺和風險評估的基本算法，從而快速作出反應推出“健康碼”。在杭州健康碼的研發過程中，阿里巴巴作為企業主體全程參與其中，主要通過支付寶、阿里云為全國一體化政務平臺和全國統一防控健康碼系統的搭建提供技術支持。重慶“渝康碼”的研發借鑒了騰訊健康碼的成功，是重慶市大數據發展局等相關部門聯合騰訊公司等技術團隊共同協同取得的成功。企業轉變為社會治理過程中的參與者，利用自身的技術、數據等方面的優勢，提高了治理的效能[3]。阿里巴巴和騰訊的健康碼研究都在短時間內完成，有賴于其獨特的核心技術，將這些能力運用到數字政府的管理中，便會大大提高數字政府的管理水平。

3.公眾：不可或缺的參與者，發揮配合與支持作用

公眾擁有基層一線信息資源，需要公眾將這些信息反饋給其他主體，以便于其他主體科學決策。不同于傳統的公共管理模式，公眾的積極參與決定了數字治理成敗。在特殊時期，任何一個人的隱瞞或假造個人信息的行為都會帶來不可磨滅的損失，相反從另一個角度來說，任何一個人的配合志愿服務工作都可能挽回巨大的損失。健康碼的實施離不開公眾的參與和支持，在防控期間對于健康碼平臺上面公眾個人信息的采集和應用是出于維護社會公共利益而對個人隱私的合理侵犯，每一位公眾都應當如實參與個人信息申報，正是由于個人的積極配合健康碼才能在防控中取得巨大成效，這也為公眾參與數字時代治理提供了良好的范本。

三、數字治理中多元主體的行動關系

在數字治理中，作為國家統治和社會管理的機關，政府處于主導地位，隨著數字時代的發展由政府主導逐漸應當向政府引領轉變，發揮好政府的導向和旗幟作用。

政府要主動與企業合作，運用企業的專業技術，政府獲得更加優質的產品和服務水平，同時，政企合作要努力減少企業由于盈利為首要目標所帶來的負外部性，實現雙向共贏。政府要發揮數字時代治理公眾參與的優勢，為民眾搭建表達民意的平臺，政府的權力是由人民賦予的，政府不僅要滿足公共行政和確保政令的暢通，還應滿足民眾的各種訴求。

企業作為數字治理中的數字技術提供者，通過從事政府不便或不能從事的工作，為政府提供數字管理技術支持，做好政府和公眾之間的信息紐帶。在數字政府建設過程中，一些互聯網企業逐漸參與其中，企業能夠為政府帶來信息和技術的創新。其次，相較于政府等級分明的科層制組織架構，企業以營利為目的的管理方式更容易激發員工的創新活力，這為數字治理的技術創新提供了人才儲備。

公眾作為數字治理的重要參與角色，應該保持和政府、企業的有效交流，發揮自身的創新作用，政府應借助網絡技術讓公眾盡可能都參與進來社會治理中，提高公眾參與社會治理的水平。公眾按照法定程序來反映自己的意愿和訴求，能夠有效促進社會穩定運行。如今，公民參與決策已變得普遍，公眾參與決策有助于發現和改正決策中存在的問題，有助于推動決策的順利實施，使得公共決策能夠滿足大多數人的利益，提高民眾對決策的認同感，更好地協調各種社會主體間的利益糾紛。

四、結論與思考

在數字治理模式下，政府、企業和公眾等資源相互依賴的多元主體都不可能置身事外，多中心發展趨勢進一步凸顯。需要指出的是，數字治理時代各個主體是處于平等地位，各個主體之間的功能發揮應當不拘泥于傳統的從上而下的結構模式，需要開拓新的流程模式[4]。政府要基于自身的公共權力優勢，制定相應的政策工具，提供強有力的制度保障，使得數字治理有規可循，企業要憑借自身的技術優勢，使得技術賦能治理模式創新，同時也要動員基層公眾的積極參與，這樣才能保證政策的有效實施和促進數字治理效能發揮。 PR

本文系江蘇省社會科學基金青年項目：基于整體政府的江蘇“數字政府”政策工具績效評價與優化研究（項目編號：20GLC016）；2020年江蘇海洋大學生創新創業項目：互聯網技術如何嵌入到社會治理中。

參考文獻：

[1]史晨，鐘燦濤，耿曙.創新導入的接力賽——健康碼案例中的初創企業、平臺企業和地方政府[J].科學學研究，2021，39（1）.

[2]翁士洪.數字時代治理理論——西方政府治理的新回應及其啟示[J].經濟社會體制比較，2019（4）.

[3]史晨，耿曙，鐘燦濤.應急管理中的敏捷創新：基于健康碼的案例研究[J].科技進步與對策，2020，37（16）：48-55.

[4]史晨，馬亮.協同治理、技術創新與智慧防疫——基于“健康碼”的案例研究[J].黨政研究，2020（04）：107-116.

（作者簡介：郭高晶，江蘇海洋大學文法學院講師，主要從事電子政務研究；孫冰、孫思潔、王佳明、趙萱，江蘇海洋大學文法學院行政管理專業學生，主要從事公共治理研究）

（責任編輯：李雪威）