破壞自然保護地罪的理解和適用

趙運鋒 張昌明

趙運鋒上海政法學院教授

《刑法修正案（十一）》積極回應環(huán)境問題挑戰(zhàn)，通過增設第342條之破壞自然保護地罪，將嚴重破壞國家公園、國家級自然保護區(qū)的行為納入刑法規(guī)制范圍，發(fā)揮刑法生態(tài)安全保障和環(huán)境治理的功能，以構(gòu)筑更加科學、完備的“自然保護地”法律保護體系。

近年來，由于開發(fā)商在某些自然保護區(qū)長期高強度的資源開發(fā)，導致自然環(huán)境破壞加劇，致使生態(tài)環(huán)境問題愈發(fā)突出。基于此，就需要加大對破壞自然環(huán)境行為的刑事處罰力度。在破壞自然保護地罪增設之前，刑法中已經(jīng)存在涉及環(huán)境保護領域的罪名，比如：第338條污染環(huán)境罪，第339條非法處置進口固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪，第343條非法采礦罪、破壞性采礦罪，等等。不過，上述罪名都無法對破壞自然保護地的行為進行有效規(guī)制，尤其是在自然保護區(qū)內(nèi)進行的開墾、開發(fā)活動，或者修建建筑物等行為，都不能納入刑法規(guī)制范圍。破壞自然保護地罪的立法，正是通過刑法立法規(guī)制破壞自然保護地的行為，作為一項重要的立法舉措，對加強生態(tài)環(huán)境保護、優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)具有重要意義。

從犯罪類型看，破壞自然保護地罪屬于行政犯。基于法秩序統(tǒng)一性與二次違法性原理，破壞自然保護地行為首先須具備行政違法性，并具有嚴重的社會危害性，才能進入刑法評價和規(guī)制范疇。根據(jù)法律規(guī)定，“違反自然保護地法規(guī)”是指，破壞行為違反有關自然保護地和國家公園的法律法規(guī)，如《自然保護區(qū)條例》《國家公園管理辦法》等。質(zhì)言之，為了保護自然保護地的生態(tài)環(huán)境，國家先后制定了《國家級森林公園管理辦法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《自然保護區(qū)土地管理辦法》等法律規(guī)定。在實踐當中，如果違反上述有關的法律規(guī)定，危害行為就具有了行政違法性，也就侵害了破壞自然保護地罪的前置性行政法律法規(guī)。

破壞自然保護地罪的保護對象是國家公園和國家級自然保護區(qū)，對此應該做嚴格解釋，也即，不能隨意擴大國家公園和國家級自然保護區(qū)的認定范圍。2021年10月12日，第一批國家公園正式設立，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園共5個國家公園成為我國首批國家公園。我國國家公園建設剛剛起步，刑法就已經(jīng)通過設立相應罪名予以保護，以積極回應自然保護地生態(tài)保護的需要。

根據(jù)《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護區(qū)分為國家級自然保護區(qū)和地方級自然保護區(qū)。國家級自然保護區(qū)的建立有嚴格的程序，須由自然保護區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，或者國務院有關自然保護區(qū)行政主管部門提出申請，經(jīng)國家級自然保護區(qū)評審委員會評審后，由國務院環(huán)境保護行政主管部門進行協(xié)調(diào)并提出審批建議，最后報國務院予以批準。截至目前，國務院公布的國家級自然保護區(qū)共計474個。由此，刑法上對于破壞自然保護地罪的行為對象應該是明確的，即5個國家公園和474個國家級自然保護區(qū)。

隨著國家公園和國家級自然保護區(qū)范圍的擴大，破壞自然保護地罪的適用范圍也會隨之擴大。由此，基于立法精神和政策訴求，對破壞自然保護地罪的范圍應做嚴格解釋，只有國家公園和國家級自然保護區(qū)屬于該罪名的保護范疇，地方級自然保護區(qū)和其他類型的公園則不在保護之列。

破壞自然保護地罪的行為方式共有三種：開墾、開發(fā)活動和修建建筑物。“開墾”是指，對林地、農(nóng)地等土地的開荒、種植、砍伐、放牧等活動;“開發(fā)”是指，經(jīng)濟工程項目建設，如水電項目、礦山項目、挖沙等;“修建建筑物”包括開發(fā)房產(chǎn)項目等。《自然保護區(qū)條例》第26條至第28條規(guī)定：禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外;禁止任何人進入自然保護區(qū)的核心區(qū)。第32條第1款規(guī)定：在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設任何生產(chǎn)設施;在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)，不得建設污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設施;根據(jù)上述規(guī)定，對國家公園和國家級自然保護區(qū)，需要嚴格禁止從事非法開墾、開發(fā)或者修建建筑物等活動。

破壞自然保護地罪屬于行政犯，在司法認定中需要注意兩個問題：

第一，要求“開墾、開發(fā)、修建建筑物”行為自身存在違法性。比如，原住民在自然保護區(qū)中進行必要的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能將其納入犯罪行為;如果經(jīng)過有關部門批準，在自然保護區(qū)中進行道路修建等，也不能作為犯罪處理。

第二，違法行為須改變自然保護地的生態(tài)現(xiàn)狀。開墾是把原來的生態(tài)保護地變?yōu)檗r(nóng)田，種植農(nóng)作物或者林木。但是，經(jīng)有關部門批準，對自然保護區(qū)進行保護性、研究性開墾的，則不應該納入本罪。

值得注意的是，法條僅規(guī)定了“開墾、開發(fā)或者修建建筑物”三種行為，沒有用“等”來概括。由此，在國家公園和國家級自然保護區(qū)內(nèi)，實施上述三種行為之外其他破壞性行為的，不能構(gòu)成破壞自然保護地罪。

破壞自然保護地行為“造成嚴重后果或者有其他惡劣情節(jié)的”，構(gòu)成破壞自然保護地罪。據(jù)此，破壞自然保護地罪是情節(jié)犯和結(jié)果犯。在刑法理論上，結(jié)果犯與行為犯相對應，情節(jié)犯與結(jié)果犯、行為犯有交叉關系。由此，刑法條文或司法解釋如果沒有將危害結(jié)果規(guī)定為犯罪情節(jié)，危害結(jié)果通常會體現(xiàn)在犯罪情節(jié)當中。破壞自然保護地罪將兩者單獨進行規(guī)定，表明對犯罪后果有特殊要求。在司法實踐上，界定嚴重后果和其他惡劣情節(jié)時，需要結(jié)合其他方面進行綜合認定。比如，嚴重后果是指：行為造成國家公園或國家級自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境被破壞;惡劣情節(jié)則包括：開發(fā)、開墾行為的程度和頻率，修建建筑物的數(shù)量，或者違法行為造成的惡劣社會影響等。《自然保護區(qū)條例》第26條規(guī)定：禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。從這個角度看，污染環(huán)境罪、非法采礦罪、非法狩獵罪、非法獵捕瀕危野生動物罪等，與行政法規(guī)中的禁止性規(guī)定基本是對應的。由此，嚴重后果和惡劣情節(jié)的具體理解和適用，可以參考非法采礦罪、污染環(huán)境罪等相應罪名中的相應規(guī)定。具言之，如果在國家公園或國家級自然保護區(qū)內(nèi)非法采礦的，可以借鑒非法采礦罪中關于情節(jié)嚴重的規(guī)定，科學理解和詮釋破壞自然保護地罪的惡劣情節(jié)的內(nèi)涵。當然，也可以參考盜伐、濫伐林木罪等罪情節(jié)嚴重的規(guī)定，以準確適用破壞自然保護地罪的惡劣情節(jié)。

破壞自然保護地罪第2款規(guī)定：有前款行為，同時構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。這就涉及犯罪競合問題。比如，在國家公園或國家級自然保護區(qū)盜伐、濫伐林木的，按照上述第2款，應該依照處罰較重的罪名定罪處罰。破壞自然保護地罪的法定刑為“5年以下有期徒刑或者拘役”。在刑法條文中，出現(xiàn)自然保護區(qū)的罪名有兩個：一個是破壞自然保護地罪，一個是盜伐林木罪。盜伐林木罪第4款規(guī)定：盜伐、濫伐國家級自然保護區(qū)內(nèi)的森林或者其他林木的，從重處罰;破壞自然保護地罪第2款規(guī)定：有前款行為，同時構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。由此，破壞自然保護地罪第2款規(guī)定的是“擇一重罪處罰”原則，盜伐林木罪第4款規(guī)定的是“從重處罰”原則。如果行為人在國家級自然保護區(qū)內(nèi)盜伐林木且數(shù)量較大的，構(gòu)成破壞自然保護地罪，也符合盜伐林木罪的構(gòu)成要件。不過，根據(jù)盜伐林木罪，應當處3年以下有期徒刑、拘役或者管制;按照破壞自然保護地罪，則須處5年以下有期徒刑或者拘役。根據(jù)犯罪競合的處理原則，應依照破壞自然保護地罪進行定罪處罰。需要注意的是，破壞自然保護地罪僅有一個刑罰幅度，如果出現(xiàn)更為嚴重的破壞自然保護地行為，或者說，如果需要對破壞自然保護地行為處以5年以上有期徒刑的，根據(jù)法條競合關系，則需要依照濫伐林木罪進行刑事處罰。

（作者張昌明系上海市青浦區(qū)人民檢察院檢察官）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com