長三角一體化發展的演進脈絡及空間協同重點研究

孫 娟，張振廣

引言

在世界處于百年未有之大變局的背景下，中國發展正在并將長期處于重要的戰略發展機遇期。作為中國區域協調發展的重要國家戰略，京津冀協同發展、粵港澳大灣區發展、長三角一體化發展等國家區域戰略表現出了差異化的協同發展路徑。京津冀協同發展重在疏解非首都功能、解決北京“大城市病”等問題；粵港澳大灣區發展重在探索打破“一國兩制”制度差異而強化大灣區協同發展的路徑；長三角一體化發展重在追求高質量、一體化發展，推動區域從利益共同體走向命運共同體，需要率先探索推動區域一體化發展的路徑舉措。基于此，本文旨在圍繞長三角一體化國家戰略，梳理其演進脈絡，剖析其空間發展的新趨勢，進而提煉面向未來的空間協同新載體與新重點。

1 長三角一體化發展的演進脈絡

1.1 協調范圍演進

長三角起源于地理概念，經官方正式公布的空間范圍經歷了不斷的變化與調整（表1）。1992年長三角的14個城市率先開展協作。1997年第一次長三角經濟協調會上泰州加盟。2003年第四次長三角經濟協調會上臺州加盟而形成包含16城的小長三角。2010年第十次長三角經濟協調會上合肥等6市加盟；2014年第十三次長三角經濟協調會上蕪湖等8市加盟，形成包含30城的大長三角。此外，由住建部牽頭研究的2007版《長江三角洲城鎮群規劃》將長三角行政范圍界定為三省一市，2014年《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》將安徽作為長三角城市群的一部分，而2018年《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》則明確長三角規劃范圍為上海、江蘇、浙江、安徽全域（又稱泛長三角）。

表1 長三角協調的主要范圍界定

1.2 政策協同演進

長三角一體化發展經歷了自下而上的長期探索，并逐步上升為國家戰略。

第一階段為區域合作的試行時期（1982年至1988年）。改革開放前，區域經濟主要由國家層面計劃推進，呈現了橫向聯系十分微弱的特征。在此背景下，國務院于1982年提出建立聯動周邊省市的上海經濟區，并于1983年成立上海經濟區規劃辦公室，彼時協同范圍為上海、江蘇、浙江。1984年又進一步擴展至安徽、江西、福建。期間制定了《上海經濟區發展戰略綱要》等二十余項規劃，但實施面臨諸多困難。因此，在國務院機構改革的背景下，1988年上海經濟區規劃辦公室被撤銷。

第二階段為自發合作時期（1992年至2004年）。1990年國家開發、開放浦東后，由上海牽頭，長三角15城市協作辦（委）主任聯席會議于1992年開始舉辦。此后，長三角城市經濟協調會于1997年正式升格為市長峰會，并發布年度工作報告，歷年報告緊扣時代主題，從戰略謀劃、系統合作、轉型發展、實施落實等眾多方面推動了長三角一體化發展；2001年，開始舉辦由常務副省（市）長參加的經濟合作與發展座談會；2003年，兩省一市省委書記先后在江浙滬考察訪問，為長三角一體化制度建設奠定了基礎。

第三階段為一體化制度建設時期（2005年至2013年）。2005年，由時任浙江省委書記的習近平提議，設立長三角地區主要領導的定期會晤機制，即長三角三省一市主要領導座談會；2008年，《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》進一步強調長三角一體化的體制機制、規劃實施等；2011年，長三角22個成員城市領導共同簽署長三角城市合作協議。在此階段，長三角初步建立了“決策層、協調層和執行層”三級運作決策與協調機制，并形成了合作聯盟、合作協議、共同促進基金、長三角論壇、專題領域合作等多方面合作機制。

第四階段為國家戰略時期（2014年至今）。2014年5月，習近平總書記提出，既要完善長三角合作機制，也要促進長三角地區率先發展與一體化發展。2018年，在長三角地區主要領導座談會、長三角區域合作辦公室成立等推動下，長三角一體化發展進入加速期。2018年11月5日，習近平在進博會開幕式上明確支持長三角區域一體化發展并上升為國家戰略。此后，長三角一體化進入如火如荼的推進階段，國家、三省一市、地市層面都在陸續出臺相關規劃、行動、實施方案等，以期在推動長三角一體化國家戰略中貢獻力量并搶抓機遇。

1.3 空間重點演進

2010年前的兩版長三角規劃更加關注“點-軸”空間協同發展。2007版《長江三角洲城鎮群規劃》提出在長三角城鎮群的內部營造滬寧、滬杭、沿江、沿海和華東第二通道沿線等5條主要的發展軸帶，作為長三角城鎮群發展的骨架；劃定滬蘇錫、滬杭甬金（義）、寧合蕪三大聯合發展區，主要以上海、杭州、南京周邊高速公路一日交通圈（150 km半徑）為基礎來界定，旨在通過核心地區率先發展而引領長三角整體發展。2010版《長江三角洲地區區域規劃》提出形成以上海為核心，沿滬寧和滬杭甬線、沿灣、沿湖、沿江等“一核九帶”的空間結構，通過核心引領與軸帶聯動促進區域協同發展。

2010年后的兩版規劃則更加注重以大城市為核心的重點區域協同發展。2016版《長江三角洲城市群發展規劃》提出發揮上海龍頭帶動的核心作用，推動南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波等五大都市圈同城化發展，強化沿海、沿江、滬寧合杭甬、滬杭金等發展帶的聚合發展，構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局。2018版《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》進一步強化了都市圈一體化發展指引，并重點強調推動上海與周邊聯動發展，提升長三角各都市圈的同城化水平。

綜上所述，長三角一體化的區域協同空間范圍不斷擴展，并逐步穩定為包含上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域的三省一市范圍；長三角一體化在政策機制上也經歷了40多年的自下而上探索后，逐步上升為國家戰略，進入到上下聯動、橫向協作的全面推進新階段；長三角一體化的規劃重點也從強調“點-軸”開發與協同，到強調以都市圈為核心的重點板塊、重點區域協同發展新階段。在此基礎上，研判長三角一體化在空間發展上的歷程與趨勢，明確面向未來的空間核心載體與協同新重點，成為本文重點探討的內容。

2 長三角一體化發展的空間新趨勢

2.1 網絡化：長三角區域網絡互連特征更為明顯

從人口流動來看，長三角地區流動人口2000年、2010年、2015年、2020年分別為2 109萬人、4 845萬人、5 133萬人、7 537萬人，呈現出日趨緊密的格局，且流動人口遠高于中國其他城市群，是珠三角地區、京津冀地區的1.6倍、2.2倍。從企業關聯網絡來看，長三角是全國內部經濟關聯度最高的地區，其內部企業關聯數目達到53萬個，內部關聯占全國總關聯比例高達65.1%。相較而言，長三角內部關聯總量是珠三角的2.8倍，內部關聯占比也遠超京津冀（49.4%）和珠三角（28.1%）。

2.2 板塊化：都市圈成為長三角空間組織與要素集聚的核心

就空間集聚分布而言，長三角核心地區呈現了顯著的板塊分布特征。基于人口與產業的集聚性特征識別“核心—潛力—外圍”地區（圖1），長三角核心地區整體呈現沿長江、杭州灣、浙江沿海的“Z”字形連綿布局特征。上海是長三角核心地區的龍頭城市與關聯核心，向北沿長江流域聯動蘇南及皖江沿線核心城市，向南沿海沿灣聯動杭州、寧波、溫州等核心城市（圖2）。

圖1 長三角核心—潛力—外圍空間等級分布

圖2 長三角聯系圈層板塊

從關聯網絡疊加分析來看，長三角呈現出圍繞上海及省會城市的圈層聯動格局。疊加流動聯系與產業聯系發現，長三角形成了四大都市圈空間板塊，上海成為輻射長三角的關聯核心，與其關聯最緊密的城市排名中，除南京、杭州、合肥等省會城市，其他均為環上海分布的江蘇、浙江城市。同時，圍繞南京、杭州、合肥省會城市也形成了近域緊密關聯的圈層格局（表2）。

表2 與核心城市聯系緊密的前10位城市

2.3 廊道化：創新走廊成為長三角各類創新要素的重要集聚空間

滬寧、滬杭、滬蘇湖三大走廊成為長三角各類創新園區、創新企業、創新平臺的重要集聚空間。長三角各地園區與企業統計表明，三大走廊的國家級以上、省級以上園區占長三角比重分別為45%、35%。同時，三大走廊擁有全國工商總局注冊企業105萬個，占長三角比重為51%；擁有高新技術企業2.3萬個，占長三角比重為64%；共集聚了46個雙一流高校、322個國家級孵化器和221個國家級實驗室，成為長三角地區當之無愧的創新要素集聚核心區。

由此可見，在“雙循環”新發展格局下，長三角一體化空間格局呈現出了整體網絡化、重點要素板塊化與廊道化集聚趨勢，都市圈成為長三角空間組織與要素集聚的核心，創新走廊也逐漸成為長三角各類創新要素集聚的重要載體。

3 長三角一體化發展的空間載體及協同新重點

目前，長三角一體化的協同空間載體更為多元，出現了不同行政層級主導下差異化的協同空間（表3）。地級市層面主要為都市圈、都市區等，是長三角一體化發展的核心載體；縣級層面主要為示范區，如青吳嘉一體化、寧博一體化等省際毗鄰地區，是長三角一體化發展的重要抓手；鎮級層面主要為跨界城鎮圈，是長三角一體化發展的基本協同單元；此外，創新走廊、發展走廊等某些領域協同的空間載體也逐漸呈現。本文試圖結合相關實踐，厘清這些空間載體在規劃協同方面的差異化重點。

表3 長三角一體化的協同空間載體梳理

3.1 地市層面，以都市圈作為長三角一體化發展的核心載體

長三角區域的都市圈規劃已自下而上率先開展了系列探索，包括2002年南京都市圈、徐州都市圈、蘇錫常都市圈規劃，2016年南京都市圈規劃、2018年上海大都市圈規劃，以及2021年國家發改委批復的《南京都市圈發展規劃》等。而在空間規劃改革的新背景下，都市圈規劃又面臨新的使命。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，都市圈規劃屬于“五級三類”中的專項規劃。基于此，筆者結合既有實踐與《都市圈國土空間規劃編制規程》（報批稿），提出長三角地區都市圈規劃的關注重點。

其一，堅持目標導向，明確都市圈整體高質量發展的目標愿景。都市圈各行政主體面臨的問題差異較大，對于協同發展各有訴求，需要形成一個凝聚各方共識的目標愿景，以此共同努力并開展多方面協同。如上海大都市圈在借鑒國際經驗、響應國家要求的基礎上，明確提出了凝聚各市共識的“卓越的全球城市區域”目標。

其二，堅持協同導向，構建多個系統協同的框架。都市圈目標愿景需要通過系統協同共同實現，協同中的核心問題也需要通過系統協同予以解決。因此，需要構建多元系統要素協同的框架，以體現重大系統要素的協同。如上海大都市圈提出了四大系統協同重點：一是共保和諧共生的生態綠洲，建設一個天更藍、水更清、地更綠的生態綠洲，倡導低碳的生產模式和生活方式，共同保護更潔凈的水源地和更清潔的大氣環境；二是共塑全球領先的創新共同體，關注都市圈內生動力的培育，通過共建全球領先的多元知識集群與世界級高端制造產業集群體系，促進創新鏈與產業鏈的深度融合發展；三是共建暢達流動的高效區域，聚焦一體化軌道系統、世界級樞紐體系和多元化綠色交通的建設，打造一個通達全球、暢達流動的高效都市圈；四是共享詩意棲居的人文家園，塑造具有國際品質、江南韻味的棲居典范，策劃豐富多彩、世界品牌的各類活動。

其三，堅持行動導向，推動都市圈規劃的落實與向下銜接。結合專題研究成果從重大系統行動與重大跨界地區板塊行動兩大方面協調各方利益，解決突出矛盾，達成區域共識，突出頂層設計與行動策略相結合。如上海大都市圈提出八大系統行動與五大空間板塊行動的框架。通過八大系統行動，指導各市各領域專項規劃的編制，重在從系統層面明確協同目標、策略與機制，統籌謀劃重大項目。通過五大空間板塊行動，有針對性地聚焦跨界協同重點問題，建立多主體領銜、多方互動的協作模式，并成為各市開展跨界協同的重要指引。

3.2 區縣層面，以協同示范區作為長三角一體化毗鄰地區協同的重要抓手

協作示范區是以區縣為單元、開展跨界區縣協同的重要單元。推動協同示范區等協同發展，是長三角跨區域融合發展的先手棋與突破口。以長三角生態綠色一體化發展示范區為例，其設立重在打造長三角一體化高質量發展的“樣板”，旨在探索跨界共商共建共管共享共贏的有效路徑。與雄安新區“一張白紙上繪藍圖”不同，示范區更多是通過新功能、新空間與存量用地的融合，推動江浙滬交界處的 “洼地”成為新時期的 “價值高地”，因此重在找準一體化發展的“最大公約數”，以有限目標引領實際行動，其規劃重點如下：

一是關注底線約束，構建人類與自然和諧共生的生態格局。生態不僅是我們生活的基礎，也將促成新的生產生活方式和空間發展方式。基于此，示范區規劃提出構建引排通暢、水城共融、藍綠交織的水網空間布局體系，以恢復河湖水面率至歷史穩定水平為目標，以多層級“清水綠廊”為抓手，打造水生態保護與價值轉化結合的樣板。

二是關注戰略引領，培育創新鏈與產業鏈共進的產業空間。示范區規劃強調立足基礎優勢、強化內生動力，鏈接全球高端創新要素，增進策源、孵化、轉化、應用等多環節的融合；提出適度集約與多元混合的產業空間布局新原則，形成多個產學研板塊兼具的創新集聚片區。

三是關注空間管控，營造江南韻與小鎮味共鳴的生活場景。既要強調對街坊尺度、街道寬度、建筑高度的控制，也要通過對傳統城鎮地區和新建地區的建筑風貌進行分類引導，在延續“粉墻黛瓦、小橋流水、古樹人家、青石店幌、槳聲燈影”傳統風貌的基礎上，塑造江南韻、小鎮味、現代風的生活場景。

總體來看，示范區規劃在堅持“和而不同”的基礎上，通過“目標—標準—行動—項目”的傳導，從生態、產業、空間等可操作的維度，提出了示范區兩區一縣乃至周邊協調范圍的行為準則和共同抓手，也探討了從理想終極藍圖轉向適應市場不確定性的漸進式政策引導。

3.3 鄉鎮層面，以跨界城鎮圈作為長三角一體化發展的基本協同單元

跨界城鎮圈是指以鄉鎮為基礎開展跨行政區空間組織與資源配置的基本單元。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》提出了東海啟、安花白、楓新嘉等三大跨省城鎮圈，并以此探索上海與周邊城市在鎮級層面的空間規劃協同路徑與策略。

一方面，注重跨界城鎮全方位的規劃建設協同。加強目標協同，強化規劃的戰略引領；加強生態協同，共同保護生態廊道，貫通藍網綠道；加強規模協同，明確人口規模引導與用地規模管控；加強空間協同，從總體層面規劃未來發展格局；加強公共服務設施協同，分級分類配置文教體衛等公共服務設施；加強交通對接，明確城鎮圈聯動內外的綜合交通體系；加強設施共商，協商垃圾處理、污水處理、變電站等市政基礎設施選址。

另一方面，需要提出與各城鎮圈特征相匹配的策略重點。“東平—海永—啟隆”城鎮圈重在抓住世界級生態島建設的相關要求，聚焦生態保育不足、建設管控不足、風貌引導不足等問題，提出了系列管控原則與方式。“安亭—花橋—白鶴”城鎮圈重在抓住城市型城鎮圈特色，識別空間連綿、產業發達、聯動緊密等特征，提出“共建一個品質新城”的協同目標，以及產業協同分工、共筑核心板塊、共配高等級設施等協同重點。“楓涇—新浜—嘉善—新埭”城鎮圈重在抓住科創萌發、生態田園等基礎優勢，提出共建跨界生態綠心、打造多個旅游觀光簇群、集聚高新技術產業、集聚科創空間等協同重點。

此外，行動落實與機制保障是推動跨界城鎮圈協同規劃發揮效用的重要保障。為保障跨界城鎮圈規劃的實施性，既可提出通過項目庫的形式將任務分解到各個鄉鎮，也可進一步對跨鄉鎮重點項目統一規劃方案、統一建設標準、統一實施落實。為加強規劃編制與實施，上海三大跨省城鎮圈探索了聯席會議制度、“領導小組—聯席委員會—推進辦公室”三級推進體制等，成為長三角其他地區跨界城鎮圈協同發展的重要借鑒。

3.4 廊道層面，以協同走廊打造長三角一體化發展的新型載體

虹橋南北向拓展帶、G60科創走廊都是典型的區域協同走廊。2021年經國務院批準的《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》（以下簡稱《方案》）明確提出，至2035年形成“一核兩帶”功能布局，而 “兩帶”即是以虹橋商務區為起點延伸的南向、北向拓展帶。圍繞“兩帶”編制的規劃研究則是典型的自上而下型的戰略空間部署，其重點在于：

一方面，注重國家戰略的落實與傳承。需要針對《方案》進行全方位梳理與解讀，提煉其核心要求、項目重點，并納入相關規劃之中。如《方案》提出將北向拓展帶打造為中央商務協作區、國際貿易協同發展區、綜合交通樞紐功能拓展區。基于此，《北向拓展帶協同發展規劃專題研究》圍繞三大分目標提出了商務網絡、貿易網絡及交通網絡的協同框架，并圍繞三大網絡構建北向拓展的戰略重點與空間載體。

另一方面，注重各地合理訴求與行動的整體銜接。《方案》的實施離不開各個跨界行政單元的合力實施，因此，全方位的調研踏勘是形成科學研判的基礎；同時，也需提煉各行政單元的“十四五”項目庫及年度行動計劃，通過上下結合明確整體的規劃架構。如《北向拓展帶協同發展規劃專題研究》基于《方案》的要求與各地訴求，提出了“一條聯通國際國內、協作緊密無間、強勁活躍增長的北向彩虹橋”的總目標，并通過三大網絡格局疊加，提出了 “一極一帶兩翼”的空間結構，以上海虹橋商務區為“動力核”和“極中極”；圍繞滬寧城際、京滬高鐵、京滬高速交通走廊打造國際商務貿易廊；進而分別依托太倉港、虹橋虛擬航站樓（淀山湖）提出南北兩翼的國際開放門戶。在此基礎上，提煉形成各地共同推進的項目庫與保障機制。

4 結語

隨著長三角一體化向縱深發展，長三角區域協同空間更為多元，多類協同規劃也在不斷探索之中，目前逐漸形成了一些可推廣、可復制的經驗。一方面，長三角區域協同規劃不必是法定規劃，更多是跨區域、跨地區之間的發展契約。因此，既應起到指導各地相關政府制定法定規劃的作用，也應注重規劃的共同編制、共同認定、共同實施，使協同規劃真正成為未來發展的指導性空間框架和共同行動綱領。另一方面，協同規劃應追求有限目標、有限重點，針對關鍵問題的“戰略破題”，應根據不同空間尺度、地區發展階段開展相應深度和差異化的規劃編制工作，以真正解決區域協調中存在的不協調、不平衡等問題，并以有限目標引領實際行動。

注釋：

① 主要分析要素為2015 年常住人口總量、2015 年流入人口總量，產業集聚性指標包括2015 年價值區段、2015 年全產業關聯度、2015 年新經濟關聯度；綜合考慮以上5 項指標，權重均為0.2。

②利用經濟、人口等基礎數據和手機信令等新數據，通過空間分布數據疊加識別空間等級特征，通過空間關聯數據疊加識別空間網絡化特征。