生產建設項目水土保持方案編制存在的問題與對策

楊江濤

（濟澤環?？萍迹ㄉ虾＃┯邢薰?上海 200439）

近兩年來,上海市的生產建設項目飛速增加,隨之而來的是水土保持方案編制人員人手不足,外加實施“放管服”改革,取消了對編制單位和編制人員的資質要求,導致了市場上第三方編制人員的專業能力和技術水平良莠不齊,水土保持方案編制效率低下。建設單位、施工單位對水土保持工作的開展認識不高,僅僅以為只要拿到水務部門的行政批復即可,在實際的施工過程中對水土保持工作關注度不夠。水土保持編制單位只有歸納和總結現階段水土保持方案編制過程中存在的問題,并提出相應對策和建議,才能將水土保持方案編制的更符合水土保持實際需要,才能使得水保方案確定的水土流失防治措施進一步發揮水土保持效益。

1 水土保持方案編制存在的問題

1.1 對編制水土保持方案認識不足

1.1.1 水土保持意識淡薄

多數生產建設單位在進行房地產類建設的時候,一味追求經濟效益,忽視水土保持工作的開展。新水保法第二十七條明確規定水土保持“三同時”制度要求,而實際建設單位在完成水土保持方案報批手續之前,便已先行開工建設,使得后續水土保持工作缺少水土保持方案指導,嚴重影響了后續水土保持措施的可操作性、有效性。

1.1.2 后續水土保持工作承諾流于形式

由于水土保持方案編制階段一般為可研階段,水土保持方案中需要對項目的土石方來源去向,臨時用地的歸還,水土保持監理、監測、驗收工作的開展進行說明與承諾。生產建設單位在實際操作過程中,為了盡快地拿到水土保持方案行政批復,做出的相關承諾往往只字不提水土保持責任與承擔違法后果,使得承諾容易變為一紙空文。

1.1.3 水土保持組織管理松散、落后

大多數建設單位在項目開發建設過程中,并未設立水土保持工作組織機構、落實相關人員及其工作職責,而是將水土保持編制工作全權交給第三方編制單位,項目負責人提供水土保持編制前提資料不及時,導致水土保持方案編制工作延后,難以保證水土保持設施“三同時”制度的實施。

1.2 設計水平年的確定問題

在水土保持方案評審過程中,部分評審專家認為前半年竣工項目,設計水平年為項目完工當年；下半年竣工項目,設計水平年為完工后一年。這種評判方式單一,難以貫徹設計水平年的水土保持理念,這些都需要有一個統一的標準,而且設計水平年的界定不清還會影響水土保持監測時間。

1.3 林草覆蓋率的確定問題

在項目建設沒有占用臨時用地的情況下,林草覆蓋率一般都可以按照南方紅壤區一級防治指標達到25%,又因為上海市位于縣級以上城市區域,該指標上調1～2個百分點,為26%～27%；若項目區又位于上海市水土流失重點預防區內,該指標繼續上調1～2個百分點,達到27%～29%。此時將上調后的林草覆蓋率與市容綠化部門批復的綠地率進行比較,最終取最大的為林草覆蓋率的防護指標。

在沒有臨時用地的情況下,選用這種計算方法確定的林草覆蓋率指標是符合水土保持要求的,但當水土流失防治責任范圍含臨時用地時,這種林草覆蓋率指標的計算方式會使得可復綠的臨時用地的林草覆蓋率缺少防護指標,容易導致在后期水土保持設施驗收時,對臨時用地跡地恢復出現責任不清的情況。

1.4 表土剝離工作難以實施

1.4.1 對表土剝離的重要性不了解

據有關資料記載,自然風化1 cm厚表土層需要400 年時間[1]。表土對于滿足一個國家的糧食供應來說是一種戰略資源。人類社會中幾乎全部用作食物的農產品都是來源于土壤。因此土壤是一種重要的自然資源,土壤層和耕地資源一樣需要保護[2]。

建設單位和施工單位對表土剝離及再利用的做法認識不高,一切以工程進度為先,以經濟發展為先,導致表土剝離的落實度和執行度弱。隨著近幾年上海市生產建設項目的增多,如果不加保護,則將會有大量的表土資源的被破壞。

1.4.2 無法明確堆存地點

如果項目建設涉及表土剝離工作,則需要在水土保持方案中明確剝離表土的堆放保存地點,但在實際操作過程中存在較大困難。一般情況下,項目區表土在完成剝離之后,需要項目區內或其它固定范圍內進行堆存與保護,以供后期綠化綜合利用,但實際上許多房地產項目在開展過程中,往往受征占地場地所限沒有空閑區域對表土進行存儲與保護,而表土堆存在項目區之外的臨時用地,則建設單位需要租用臨時用地,在一定程度上會增加表土堆存的時間和金錢成本,這將會導致建設單位將剝離的表土亂堆亂放,甚至不會考慮開展表土剝離工作。

表土剝離工作的設計規劃是水土保持方案編制的重點內容,但往往因為主體單位對表土剝離的認識不高、短時間無法確定表土堆存位置而導致水土保持方案延期批復,最終致使表土剝離工作執行力普遍較低,利用更少,大量表土資源被破壞和浪費,甚至造成嚴重的水土流失。

1.5 臨時用地手續缺失

在編制水土保持方案時,需要對臨時用地的來源、大小、使用時間、水土流失責任主體、后續歸還規劃。一般水保方案編制深度為可研深度,臨時用地相關手續需要向當地政府申請或與土地所有者簽訂臨時租賃協議。但是建設單位或總包單位簽訂的臨時用地租賃協議普遍存在協議簽訂時間太久、不規范、場地恢復責任主體不清的問題,容易造成臨時用地恢復不及時或恢復不到位的結果。這幾個問題疊加導致水保方案編制時間的增加,影響水土保持措施施工進度,進而使得項目水土保持進度不能滿足“三同時”制度要求。

2 水土保持方案編制對策與建議

2.1 對建設單位

《中華人民共和國水土保持法》明確規定：“任何單位和個人都有保護水土資源、預防和治理水土流失的義務,并有權對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報?！苯ㄔO單位要提高對水土保持的認識,水土保持是生態文明建設的重要內容,也是我國基本國策之一。要勇于承擔項目開發所產生的水土保持主體責任。建設單位在項目立項時應考慮水土保持“三同時”制度的要求,及時安排水土保持負責人或管理機構,以免影響項目水土保持方案編制的進度。

2.2 對編制單位

2.2.1 水土保持承諾

在水土保持方案編制過程中,編制單位一定要要求建設單位做出的相關承諾必須包含明確的內容和水土流失責任主體,例如項目土方開挖的數量、來源去向、水土流失責任主體對象及違法應承擔后果。

2.2.2 設計水平年

以生產建設項目房地產工程項目A為例,項目A概況見表1。

表1 項目A概況表

依據《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433-2018）的說明：水土保持方案確定的水土保持措施實施完畢并初步發揮效益的年份是設計水平年。一般來說,水土保持方案中所設計的措施在項目竣工前均能完成,其中植物措施水土保持效益發揮時間最遲。房地產工程施工時綠化工程一般是在竣工前兩個月內開始實施,即2020年7月～8月完成。上海市雨季為6月～9月,期間降水充沛,能夠滿足喬、灌、草的生長需求,植物措施布設的當年就能較好地生長,并初步產生固土固水的水土保持效益。因此,該工程設計水平年應定為項目完工當年,即2020年。

對于建設類項目。在實際操作時,設計水平年應以上海市的雨季最后一個月（9月）為分界線,即9月底前完工的項目,水平年取當年; 10月份及以后完工項目,水平年取下一年。

2.2.3 林草覆蓋率

依前文的取值方法,則林草覆蓋率指標為35%。符合水土保持理念的林草覆蓋率指標取值方法應為：“能高則高”。按照“能高則高”原則取值,則該項目林草覆蓋率防治指標應為1.27/3.25=39.08%。通過兩種方法比較,后一種方法將臨時用地內復綠的水土保持責任以防治指標的方式確認下來,更加符合水土保持的理念。

2.2.4 表土剝離

通常來說,完成表土剝離后,應當由建設單位提供表土堆放場地來進行臨時堆放和保護。當建設單位無法提供表土堆放場地時,應另尋其他需要表土的項目或者將表土剝離和保護工作根據剝離要求轉交給有土方流轉資質的土方單位來實施,然后雙方簽訂表土剝離工作專項協議作為水土保持方案附件來說明表土剝離工作的具體安排及水土流失責任對象。

2.2.5 臨時用地

在編制水土保持方案時,若建設單位提供不了臨時用地支撐性文件,則需要在附件中以臨時用地承諾書的方式來說明該臨時用地的來源、面積大小、使用時間、后續歸還規劃、水土流失責任及主體對象,并要求相關方蓋章確認責任對象,確保臨時用地水土保持工作有效開展。

2.3 對水土保持管理部門

2.3.1 加強水土保持法律法規宣傳

水務部門在進行水土保持宣傳時,以往宣傳只注意形式上的宣傳和面上的宣傳,多見于水務相關部門報刊登載有關宣傳稿件,而對于生產建設單位的宣傳較少；以往只注重宣傳法律條文,而對法律及制定落實的意義有所欠缺。水務部門應結合電視、廣播及新興自媒體媒體進行多渠道的宣傳教育,重點宣傳水土保持知識、相關的法律法規和對于生態環境的重大意義,有利于民眾充分認識到水土保持對生態文明建設的作用,有利于水土保持預防與防治形成法制觀念。

2.3.2 推動水土保持補償費的實施

水土保持補償費是由水行政（水保）主管部門代表政府向責任單位和個人征收的種補償性質的費用。新水土保持法明確規定了水土保持補償費制度,各省（區、市）現行的水土保持補償費制度應根據新法在收費機理、費種名稱、征收范圍和標準等方面盡快地予以完善[3]。

2021年8月27日,上海市水務局與國家稅務總局聯合以滬水務[2021]550號文件下發了關于印發《上海市水土保持補償費征收管理辦法》的通知。由于上海市生產建設項目開展水土保持工作較晚,目前各項目建設單位對于水土保持補償費的繳納認識不夠,各級水務部門和稅務部門對《上海市水土保持補償費征收管理辦法》及相關法律法規的宣傳、推廣是當前水土保持工作急需補充完善的一步。依法征收水土保持補償費有如下幾方面好處：有利于全民增強執行《中華人民共和國水土保持法》自覺性,最大限度地保護人們的生存環境；有利于讓開展經營活動的單位和個人不斷強化對水土資源重要性的認識,自覺規范和約束自己的經營行為；有利于水土保持方案實施,加快水土流失的治理。此項工作做得好,將對水土保持各方快速地開展相關工作有重大意義。

3 結語

近幾年來,上海市的開發建設項目逐漸增多,局部地區的水土流失有擴大的態勢。生產建設項目水土保持方案編制成為生產建設項目開發過程中重點工作之一,對生態環境的保護和社會經濟的持續發展具有較為重要的影響[4]。水土保持方案是建設單位進行水土流失防治工作的指導文件,也是水務部門監督執法的重要依據。為保證水土保持方案的編制質量,方案編制人員應該充分認識到編制過程中遇到的主要問題,并通過不斷學習與思考來提升方案的編制水平,使得水土保持方案編制工作規范化體系,進而促進生產建設項目水土流失防治。