橫琴粵澳深度合作區借鑒澳門民眾訴訟制度的可行性分析

朱酉彤

（華東政法大學，上海，200050）

自上而下的政策指引總是與不斷產生的實踐問題和現實需求相伴而生，伴隨《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（下稱“綱要”）、《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（下稱“橫琴方案”）以及《關于支持和保障橫琴粵澳深度合作區建設的意見》（法發〔2022〕4號，下稱“橫琴意見”）等文件的相繼出臺，橫琴合作區內粵澳兩地在經貿、科技、人文、司法等諸多領域的合作日趨緊密，由此伴生而來的兩地互涉糾紛類型也日趨多元，內地法制與澳門地區法制在橫琴合作區產生了前所未有的碰撞和融合，其中包括涉及到公共利益保護的公益訴訟問題。

橫琴合作區的戰略定位為“促進澳門經濟適度多元發展的新平臺”和“便利澳門居民生活就業的新空間”①參見“橫琴方案”第一條第（四）款。，在行政上實施粵澳共管模式，針對澳門特色的民商事制度，直接適用、趨同適用抑或是借鑒適用是區域法治探索之趨勢。在橫琴合作區實現內地與澳門真正的多領域融合，并將之打造為粵澳法制融合區，是促進澳門融入國家發展大局的重大舉措，其中公益訴訟②根據相關政策規范，橫琴合作區的粵澳法制融合、規則銜接主要在于民商事領域，又由于橫琴合作區行政上實施粵澳共管，且澳門民眾訴訟制度規定于民事訴訟與行政訴訟兩部法典之中，因此本次研究所針對的公益訴訟并不包含基于刑事領域而產生的公共利益保護問題。此外，本次研究僅討論橫琴合作區在涉澳公益訴訟領域借鑒澳門民眾訴訟制度的可行性問題，與我國現行公益訴訟制度并無沖突，與橫琴合作區內普通公益訴訟依法適用中國內地法律并無沖突。屬于可以進行探索的領域之一。

基于特殊的地理位置和政策環境，橫琴合作區公益訴訟必然面臨涉及粵澳兩地的問題，于此背景下澳門所具有的針對保護公共利益亦或大眾法益的民眾訴訟制度應當受到重視。然而，由于粵澳兩地分屬中國特色社會主義法系與大陸法系，且澳門法律制度受影響甚至沿襲于葡萄牙法律制度，帶有歐洲大陸法系的典型特征，因此并非所有制度都可以直接從澳門搬運至橫琴合作區，澳門地區針對公共利益保護的民眾訴訟制度是否可以被橫琴合作區中的涉澳公益訴訟所借鑒，需要進行具體的可行性分析。可行性分析在于確認該借鑒是否具有充分的政策基礎和法律基礎，只有在基礎完備的情況下才能考慮將一個法域的司法制度借鑒于另一個法域，找到借鑒之路才能開啟后續真正的吸收適用之路。為此，本文將從以下四個方面展開。

一、公益訴訟及民眾訴訟制度簡述

傳統民事訴訟制度是基于對立當事人之間的契約糾紛、侵權損害賠償糾紛而構建的“個體對個體”的權利救濟制度。隨著時代發展，現代型群體糾紛打破了這種民事訴訟構造，涉及公共利益的糾紛中所存在的權益受損方往往不再是個人或者固定的一些人，而是不確定的群體乃至社會國家，故僅規定與案件有利害關系之主體才能提起訴訟已不再適應這種現代型糾紛的解決，需要通過新的訴訟制度來應對現代型群體糾紛。在接近正義運動③“接近正義”運動目前為世所公認的有三波浪潮，第一波主要是針對貧困者的救濟，通過法律援助制度讓貧困者接近法院；第二波理論核心是現代型群體糾紛中擴散型利益保護問題，公益訴訟便屬于接近正義運動第二波理論的研究范疇；第三波則基于對“訴訟爆炸”的反應，尋求構建訴訟外糾紛解決機制，以多元化的方式實現正義。[1]浪潮的席卷下，現代意義上的公益訴訟以美國為開端在世界范圍內發展起來，各國基于本國國情形成了獨具特色的現代公益訴訟制度，這種以處理牽涉到不確定多數人和集團間錯綜復雜之利害關系為特征的新型案件也大大擴展了訴訟的功能[2]。

需要指出的是，現代公益訴訟雖然以美國為開端，但其歷史可以追溯至羅馬法時期的民眾訴訟制度。民眾訴訟（Actio popularis）是指任何市民均有權利去提起的維護大眾法益之訴，意大利法學家彼得羅提出：為維護公共利益而設立的民眾訴訟是任何市民均有權提起之訴訟，且受到非法行為損害的當事人或者被認為較為適宜提起該訴訟之人可以享有提起民眾訴訟的優先權[3]。此后，隨著盎格魯撒克遜法的入侵，大多數國家采取嚴格的訴訟資格標準[4]，民事訴訟規則在很長一段時間被“直接利害原則”所制約，當事人只有在法定權利受到侵害時才有資格提起訴訟。由于這種對公共利益不能提起相關訴訟的模式明顯不符合隨時代發展而產生的大規模現代型群體糾紛解決之要求，民眾應當在公共利益層面獲取到相應訴權，所以這種需求在接近正義運動第二波中直接體現為羅馬法上有關公益訴訟制度的復蘇。

民眾訴訟制度的再次興起正是又一次對民眾起訴資格的放寬，是讓廣大民眾更加接近法院的產物，其起訴主體具有廣泛性，原告不局限在權益受到侵害的特定人或法律規定有該權利的主體身上。當然，出于節約訴訟成本、防止濫訴、加強司法權威性等各個方面的考量，羅馬法上這一維護公共利益和公眾權益的制度在后時代復蘇后，又被多數國家有所取舍地繼承發展，由此促成了現代公益訴訟的產生。在該過程中，各國對起訴主體都做了或多或少的限制，有些只將起訴權利給予公權力機關和特定組織、團體，有些則將該權利通過法律明文規定予所有公民，但同時也會通過其他附加條款對民眾提起維護大眾法益之訴加以適當限制。

從訴訟構造上看，現代公益訴訟具有以下特征：第一，公益訴訟在訴訟目的上更加強調對社會公共利益的維護，并以追求公共利益全面化和最大化作為訴訟宗旨，這是現代公益訴訟不同于普通民事訴訟的本質特征。普通民事訴訟的兩造恒定救濟模式只針對權益受損當事人，公益訴訟往往與社會責任和社會發展相關聯；第二，在當事人層面，不確定個人及社會共有的利益會真實地因為被告方所造成的危害而受損，其利益表現為同種個人利益和擴散型利益，于此背景下如果按照傳統的民事訴訟當事人理論來進行衡量的話，則會出現原告不適格之情形。現代公益訴訟之所以能在傳統當事人適格理論受到挑戰后為解決群體性糾紛而產生，也是基于現代型糾紛要求權利的救濟應具有及時適當的特點，不應出現權利救濟的真空[5]；第三，在公益訴訟的訴訟請求上，該類訴訟案件原告對被告的實質性請求內容，有時不僅包括預防和停止侵害這兩項禁令請求型的訴訟請求，還包含損害賠償請求，當然有關損害賠償請求是否能夠在全部類型的公益訴訟中提起則有待學界進一步探討。

二、內地與澳門地區公益訴訟立法模式考察

（一）內地公益訴訟立法進程與模式

1.實踐先于立法，以原則性規定為基礎。法諺有云：“救濟先于權利”（Remedy Precedes Rights），針對公益訴訟，我國實踐先于立法，1996年邱某某因0.6元電話費起訴郵電局一案被學界稱為我國公益訴訟第一案。此后個人公益訴訟逐漸走向法律邊緣，社會組織公益訴訟成為后起之秀，最終機關公益訴訟成為內地公益訴訟之主流[6]。公益訴訟立法從“百家爭鳴”到真正成文經歷了很長一段時間，《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）（2012年修正）在第五十五條首次突破傳統訴訟模式中“兩造”的權利救濟模式，以法條形式確立公益訴訟制度。在該條法律出臺前，我國法律并沒有明文規定過公益訴訟制度，故該條法律對于我國公益訴訟制度的構建具有里程碑式的意義，至少將理論化為法條，法院裁判也因此有法可依。2013年，我國又通過出臺新的《消費者保護法》明確了消費公益訴訟的起訴主體為省級以上消費者協會，自此我國公益訴訟制度才正式從只有原則性條款的空中樓閣變為實實在在落了地的法律。

另一個關于公益訴訟制度里程碑式的法律條款來自于《民事訴訟法》（2017年修正），通過第五十五條正式確立檢察機關是提起公益訴訟的適格主體。當前，《民事訴訟法》（2021年修正）第五十八條為我國公益訴訟制度的基本規定，針對該條規定的補充規則見于最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋（法釋〔2022〕11號，下稱“2022年民訴法解釋”）中。

2.輔之單行法與司法解釋。從2012年公益訴訟制度正式確立到如今已歷經十年，我國于公益訴訟立法領域已有大量成果，學界關于公益訴訟問題同樣達成了諸多共識。2021年7月1日實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》標志檢察機關提起公益訴訟正式制度化，作為對公益訴訟基本原則性條款的細化，我國《消費者權益保護法》（2013年修正）④參見《中華人民共和國消費者權益保護法》（2013 修正）第四十七條。、《環境保護法》（2014年修訂）⑤參見《中華人民共和國環境保護法》（2014 修訂）第五十八條。和《個人信息保護法》⑥參見《中華人民共和國個人信息保護法》第七十條。都規定了對損害社會公共利益、眾多消費者權益以及因違規處理個人信息而損害多個人權益等行為可以提起相關公益訴訟的適格主體，并通過《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號）進行分類和補充，至此，我國公益訴訟也確立起“基本法+單行法”的制度模式[7]。需要指出，無論是立法上還是實踐中，檢察機關在公益訴訟中的地位和作用都呈不斷加深之趨勢。

（二）澳門特別行政區民眾訴訟制度考察

1.對澳門地區公益訴訟立法影響深遠的葡萄牙民眾訴訟制度。葡萄牙民眾訴訟制度，發展于葡萄牙法西斯獨裁政權崩潰之后，旨在通過對現代糾紛中的擴散型利益之保護來維護社會公共利益與公民相應權利。于立法模式層面，葡萄牙以獨立一部《程序參加權與民眾訴訟權法》（Direito de participa??o procedimental e de ac??o popular）（下稱《民眾訴訟法》）為基本法，輔之以若干特別法⑦葡萄牙關于民眾訴訟制度的普通立法例主要包含：1985年第446/85 號《一般合同條款之法令》（Regime jurí dico das cláusulas contratuais gerais），其中第26條規定了合同條款中的停止侵害請求型訴訟可以由檢察機關提起；第24/96 號法令核準的《消費者保護法》（Estabelece o regime legal aplicável à defesa dos consumidores）中，第10-14 條、17-18 條、20 -22條涉及有關民眾訴訟之規范，其中第17、18 條規定了消費者協會相關權利，第20 條則規定了檢察院之權力；第486/99號法令第1條核準的《有價證券法典》（Código dos Valores Mobiliários）第31 條對于民眾訴訟作了專門規定，其中第1 款規定民眾訴訟適用于有價證券領域維護非機構投資人組群及同類個人利益等。，建構起保障公益訴訟順利進行的完整法律體系；于制度設計層面，在結合本國風俗人情與歷史傳統的基礎上，就適用領域、保護的權益類型、原告資格、檢察院之參與、退出制、訴的種類、訴訟費用以及判決效力等方面也非常系統地形成了自身特點與優勢。

1995年，葡萄牙頒布了由司法部制定并經國會審議通過的《民眾訴訟法》，通過單獨立法形式對保護擴散型利益的公益訴訟制度作出詳細規定，其中的起訴主體更是由葡萄牙憲法保駕護航⑧《葡萄牙共和國憲法》（Constitui??o da República Portuguesa）第52 條第3 款規定:“任何人均得在法定情況及根據法律規定，親自或透過維護其有關利益之社團行使民眾訴訟權，尤其有權利促進對損害公共衛生、惡化環境及生活質素、或損害文化財產等違法行為加以預防、制止或提出司法追究，并有權要求對受損害者給予相應之損害賠償。”，規定了任何人均有權提出保護大眾利益之訴，并且為了防止基于民眾訴訟的濫訴情況還出臺了輔助性的監督條款，讓法院進行裁量。《民眾訴訟法》由第83/95號法律核準⑨參見葡萄牙《程序參加權與民眾訴訟權法》.全文載葡萄牙法律網[EB/OL].[2022-08-02].https://dre.pt/dre/legislacao-consolidada/lei/1995-34534075。，根據第12條（Ac??o popular administrativa e ac??o popular civil）的規定，民眾訴訟包含行政民眾訴訟和民事民眾訴訟兩種類型，行政民眾訴訟是針對公共行政機關危害大眾利益之行為提起之司法上訴，而民事民眾訴訟則針對私主體危害大眾利益之行為提起民事訴訟，與此對應，澳門民眾訴訟制度同樣分別規定于《行政訴訟法典》和《民事訴訟法典》中。

從立法模式上看，葡萄牙以獨立的一部《民眾訴訟法》作為其公益訴訟制度的基本法，確立了保護的主要對象為擴散型利益，以停止侵害請求型訴訟為主要訴訟類型且并不排斥損害賠償請求型訴訟，在世界公益訴訟制度的發展過程中起著獨具特色的作用，同時也對我國澳門地區的公益訴訟立法產生了深遠影響。

2.澳門民眾訴訟制度：增加本土元素，有案例可循。由于深受葡萄牙法律制度之影響，澳門的民事和行政訴訟程序早已引入維護大眾利益的民眾訴訟制度，并直接在法典中擴張了訴訟當事人的范圍。根據澳門《行政訴訟法典》第三十六條關于“民眾訴訟”的規定可知，該制度所保護的對象具有普遍性，涉及公共衛生、住屋、教育、文化財產、環境、地區整治、生活質素等可能涉及到公共利益的任何方面，而擁有民眾訴權的主體也具有廣泛性，包括澳門居民、有責任維護該等利益之法人以及市政機構，該條規定被置于《行政訴訟法典》的司法上訴章節，針對的是行政當局和司法上訴領域⑩澳門《行政訴訟法典》第三十六條：“一、為對損害公共衛生、住屋、教育、文化財產、環境、地區整治、生活質素及任何屬公產之財產等基本利益之行為提起司法上訴，澳門居民、有責任維護該等利益之法人以及市政機構，均為擁有民眾訴權之人。二、為對市政機關及其具有法律人格及行政自治權之公共部門所作而損害其他公共利益之行為提起司法上訴，澳門居民亦為擁有民眾訴訟權之人。”。在澳門《民事訴訟法典》中，也存在維護大眾利益之訴的法律條款，根據澳門《民事訴訟法典》第五十九條“維護大眾利益之訴訟”可知，在民事民眾訴訟中，維護大眾法益之訴的起訴權利依舊被廣泛賦予每一位澳門居民?澳門《民事訴訟法典》第五十九條：“對于尤其旨在維護公共衛生、環境、生活質素、文化財產及公產，以及保障財貨及勞務消費之訴訟或保全程序，任何享有公民權利及政治權利之居民，宗旨涉及有關利益之社團或財團，市政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當性。”。由此可見，民眾訴訟作為保護公共利益的有效方式，在澳門被法典所確認，且民眾訴權被賦予給所有澳門居民。

從澳門公益訴訟的實踐來看，通過檢索澳門法院的網上判決資料庫可得到涉及民眾訴訟的有效案件有七宗，其中三宗屬于同一事件，審理焦點主要集中于原告是否適格這一問題上。在澳門終審法院第4/2008號“對行政司法裁判的上訴”一案中?判決全文參見澳門特別行政區法院網[EB/OL].[2022-08-10].https://www.court.gov.mo/sentence/zh-53590d0291728.pdf.，法院認為該案件中提起民眾訴訟的主體為商業公司，并非民眾訴訟的權利主體，因此以主體不具有正當性而駁回起訴。在澳門初級法院第CV1-09-0008-CAO號與澳門中級法院第587/2010號案件中，法院基于“商標并不屬于文化遺產”而認定原告不具有提起民眾訴訟的主體資格?參見澳門特別行政區法院網[EB/OL].[2022-08-10].https://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d48b0be9.pdf .。這些判決大部分以葡萄牙文公布，故也造成不少學者認為澳門沒有民眾訴訟相關案例[8]。由案例可知，對于原告主體資格問題澳門法院持謹慎態度，必須為法條規定的完全符合條件之原告才有提起民眾訴訟的權利，但同時也反映出澳門允許澳門居民個人提起該類訴訟且并不需要與爭議有直接利害關系。

三、橫琴合作區借鑒澳門民眾訴訟制度的可行性分析

橫琴合作區借鑒澳門民眾訴訟制度意味著要有可以讓澳門民眾訴訟制度存在的堅實基礎。就橫琴合作區的特殊定位來看，借鑒澳門民眾訴訟制度的可行性包含了政策與法律雙重基礎；就成文法區域的立法技術而言，澳門在民事領域擁有系統詳盡的成文法典，其相對完善的法律制度體系、執行機制以及優良的法治環境和較高的法治化治理水平是能為橫琴合作區提供有關公益訴訟高水平示范的原因之一[9]。

①E．L．Spratt，A．Elgammal．Computational 2014，Beauty:Aesthetic Judgment at the Intersection of Art and Science，ECCV 2014 Workshops，pp．35 ～53．

（一）政策基礎

1.政策指引。2019年，伴隨“綱要”的出臺，建設粵港澳大灣區（下稱“大灣區”）正式成為國家發展戰略，基于指導性和統籌性，“綱要”所針對的是整個大灣區的發展建設，包含地理上的廣東省九市與香港、澳門兩個特別行政區，并對政治、經濟、法治、人文、生態環境等多領域進行了戰略部署，在“共建粵港澳發展平臺”一章中，國家對大灣區內三個特別合作區作出建設規劃?參見“綱要”第十章，三個特別合作區除橫琴合作區外，另外兩個分別為：前海深港現代服務業合作區，南沙粵港澳全面合作示范區。。2020年10月14日，習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話中，鄭重提出要“加快橫琴粵澳深度合作區建設”。此后，為對大灣區重點合作區建設作進一步指導以及對“綱要”中相關內容作具體細化，2021年9月5日中共中央、國務院又針對橫琴合作區專門發布了“橫琴方案”，中央賦予橫琴合作區“先行先試”等一系列政策指引是其核心競爭力，而創新方法、聯通澳門則是基本推動力。

2.橫琴合作區在行政上采取粵澳共管模式。“共商共建共管共享”新體制是橫琴合作區獨有的政策優勢，不僅是豐富“一國兩制”實踐中史無前例的重大改革，也是其發展建設的最大優勢所在?參見“橫琴粵澳深度合作區管理委員會第三次會議在橫琴舉行”.載澳門特別行政區政府網[EB/OL].[2022-08-12].https://www.gov.mo/zh-hant/news/922609/.。橫琴合作區行政上的共管模式使該區域成為“特區中的特區”，澳門也因此直接得到了地理上的擴容，其管理委員會主任為廣東省省長和澳門特別行政區行政長官，常務副主任為澳門行政法務司司長，其他管理委員會成員也由粵澳兩地工作人員共同組成，“雙主任制”的共管模式充分證明在橫琴合作區內對澳門相關法律法規進行借鑒具有充分的行政基礎。

根據“橫琴方案”中對于合作區發展目標的規劃，2024年、2029年和2035年為三個時間節點，第一階段要初步建立起琴澳一體化發展格局；第二階段則要達成便利澳門居民在橫琴合作區工作生活新局面，該階段中合作區將與澳門經濟高度協同，規則深度銜接；第三階段則是琴澳一體化發展機制趨于完善的階段，最終必然在橫琴合作區達到“你中有我，我中有你”之格局。區域內的公共利益保護必然與區域中的行政機構息息相關，橫琴合作區內的公共利益保護涉及到粵澳兩地，必然存在包含涉澳因素的公益訴訟。因此，保障橫琴合作區公共利益并在橫琴合作區涉澳公益訴訟中借鑒澳門民眾訴訟制度同樣具備政策基礎。

（二）法律基礎

1.訴訟規則銜接促進粵澳法制融合。作為對“綱要”和“橫琴方案”的司法回應，最高人民法院于2022年1月發布“橫琴意見”，在司法服務和司法保障層面對橫琴粵澳深度合作區人民法院（下稱“橫琴法院”）提出要求，區域內對于訴訟規則銜接以及加快相關法律制度融合被提上日程，其中融合是目標和趨勢，探索并加快規則銜接則是促進手段。橫琴合作區建設中包含區域內法治建設，該過程也是內地與澳門法律制度從陌生到借鑒再到最終于橫琴合作區得到吸收融合的過程。在澳門居民本身便擁有提起維護大眾法益之訴的權利，以及澳門具有系統的民眾訴訟制度作為參照文本的情況下，促進粵澳法制融合成為橫琴合作區涉澳公益訴訟領域借鑒澳門民眾訴訟制度的法律基礎。

將橫琴合作區打造為粵澳法制融合區，在于將區域建設成為與澳門法制互通互融的法治之區，具體來看應當充分吸收借鑒對合作區有益處或者能給合作區訴訟活動帶來創新及便利的澳門民商事法律制度和內容，通過合乎規范的立法轉換將澳門法律的有關規定在橫琴合作區實施[10]。從兩地法律制度上看，兩地皆存在維護公共利益的公益訴訟制度，制度所針對的都是擴散型和同種個人利益的保護問題，因此兩種法律規則在橫琴合作區找到銜接點并逐步融合符合橫琴合作區法治建設之要求，該銜接點便是公益訴訟是否含有涉澳因素。

需要明確的是，制度的創新往往會伴隨法律的缺失，這是先行先試改革創新的發展模式必然會產生的問題[11]，因此在探索法律借鑒和法制融合的過程中，應當本著“大膽提出，小心實施”之原則，借鑒意味著并非整體制度的全盤照搬，可以在對整體制度進行充分研究后，從中借鑒可以在橫琴合作區率先適用的相關規則并在個案中進行嘗試。

2.橫琴法院管轄合作區內含涉澳因素的公益訴訟案件具有合理性。根據“2022年民訴法解釋”第二百八十三條，公益訴訟案件由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規定的除外。就目前橫琴合作區與橫琴法院所具有的政策及法律基礎而言，考慮將橫琴合作區內含涉澳因素的公益訴訟通過特別授權形式給予橫琴法院管轄是可行之舉。誠然，橫琴法院在級別上為基層人民法院，但在審理具有涉澳因素的案件上，具有與澳門司法機關直接對接、合作的豐富經驗，審判團隊專業化程度較高，對澳門相關法律法規的了解也更為全面充分，具備管轄合作區內涉澳公益訴訟之能力。且根據現行規定，橫琴法院可以根據自身職能定位和橫琴合作區發展需要，依法申請在其功能定位層面深化改革創新。在委托送達、取證等領域橫琴法院已經被特別授權能夠與澳門終審法院直接對接，在維護橫琴合作區公共利益、為合作區建設提供高效便捷的司法服務和保障層面?參見“橫琴方案”第二十六條。，通過管轄橫琴合作區含涉澳因素的公益訴訟案件并借鑒澳門民眾訴訟制度進行審理是能夠打造新型示范法院的創新舉措之一?參見“橫琴意見”第五條。。

此外，“2022年民訴法解釋”第二百八十四條規定，人民法院受理公益訴訟案件后應當告知行政主管部門，產生于橫琴合作區的公益案件受橫琴合作區管理委員會管理，而管理委員會中包括內地與澳門兩地的行政人員，這就必然存在兩地共同維護合作區內公共利益之情況。隨著橫琴合作區建設的開啟，區域內發展和管理都發生著巨大變化，橫琴檢察院已經與澳門當局就公共利益保護問題展開研討，致力于積極探索開拓公益訴訟司法磋商協作路徑，維護合作區社會公共利益，形成公益保護的“橫琴模式”[12]，因此，在這種主動求變，取長補短，與澳門檢察機關形成“互補”之勢的環境下，橫琴法院的加入一定會為橫琴合作區內涉澳公益訴訟注入新的活力。

四、對橫琴合作區借鑒澳門民眾訴訟制度的建議

粵澳兩地在橫琴合作區內的各項改革創新都應當秉承兩項基本原則：第一，國家利益至上。兩地同屬于一個中國，“兩制”也是“一國”中的“兩制”，在橫琴合作區內借鑒、實施的任何制度措施都應當以國家利益為重；第二，堅持平等協商。在琴澳一體化路徑研究過程中，應當本著互相尊重、互相信任的態度，在維護本地司法利益基礎上也要積極考慮到對方的合法權益。本著這兩項基本原則，橫琴合作區借鑒澳門民眾訴訟制度甚至在區域內涉澳公益訴訟問題上適用趨同于澳門的法律法規時，應當考慮但不限于以下兩點。

（一）公益訴訟應當包含涉澳因素且對提出主體進行限制

通過可行性分析可知，在橫琴合作區借鑒澳門民眾訴訟制度因同時具備政策和法律雙重基礎而具有可行性，橫琴法院管轄合作區內涉澳公益訴訟也具有合理性。但這并不意味著橫琴合作區所有公益訴訟案件都能借鑒澳門民眾訴訟制度，只有在該侵害行為發生于橫琴合作區且包含涉澳因素的情況下，才可以對澳門民眾訴訟制度有選擇地進行借鑒，此時對提出主體進行“開放”與“限制”是必須注意的事項，其中“開放”所對應的是內地現有公益訴訟制度中并未給予公民個人提起公益訴訟的權利，而“限制”則對應澳門地區民眾訴訟制度中將提起民眾訴訟的權利給予全體澳門居民。

根據澳門民眾訴訟規則可知，澳門將提起民眾訴訟的權利賦予給了所有澳門居民，即個人可以基于維護大眾之法益而提起公益訴訟。但對于內地來說，目前的法律法規并未允許公民個人提起公益訴訟，是否將提起公益訴訟的權利賦予公民個人依舊是司法改革中正在進行研討與評估的問題，且學界觀點各異。內地公益訴訟制度以法條形式被第一次確定下來時，在對條文的解讀上多數觀點認為條文的存在已經將原告類型直接法定化，明確規定了公益訴訟主體限定為“法律規定的機關和組織”，排除了公民個人提出此類訴訟的可能[13]。但隨著公益訴訟制度的不斷完善，不少學者開始認為：立法者所選擇的應當是一種相對謹慎的漸進式改革策略，即相關條文均展現出公民個人并非提出“不可分性”公益訴訟的適格主體，但從條文中也并不能得出立法者直接排除了公民個人提起公益訴訟的可能性[14]。申言之，既然并未通過禁止性條款明確排除公民個人具有提起公益訴訟的權利，那么公民提出公益訴訟在我國民事訴訟中應當認為依然存在可能性。澳門居民提起民眾訴訟的權利與內地公益訴訟相關法律法規并不存在直接沖突，即并不存在一方允許而另一方直接禁止之情況。

從打造“宜居宜業宜游的優質生活圈”“為澳門居民在內地學習、就業、創業、生活提供便利條件”的“綱要”所確立的橫琴合作區總體戰略定位上看，澳門居民在橫琴合作區工作和生活，如果發現區域內有損害公共利益的行為且該危害行為會間接影響到自身利益但該危害又不屬于與自身有直接利害關系之范疇時，根據內地法律規定，他沒有提出公益訴訟之權利，然其本身又具有澳門的民眾訴權，因此考慮允許其在橫琴合作區提起民眾訴訟應當有討論的空間。如果提出此類公益訴訟成為可能，則此時橫琴合作區必然需要對澳門民眾訴訟制度作借鑒甚至有條件地去適用。特別是在環境公益訴訟問題上，根據內地現行民事訴訟法和環境保護法對起訴主體的規定，將直接出現原告并非直接受害人、直接受害人無法參與訴訟的悖論現象[15]。然而，澳門作為特別行政區，從人口、面積、公共利益被侵害的范圍、受害人數等方面都與內地有較大差異，民眾訴訟制度起訴主體天然具有廣泛性，原告不局限在權益受到侵害的特定人或法律規定可提起公益訴訟的主體身上，直接將澳門民眾訴訟制度搬運至橫琴合作區，允許所有中國公民提出該類訴訟，顯然并不現實。

因此，通過將提出主體的“開放”與“限制”進行結合可以得出，橫琴合作區涉澳公益訴訟借鑒澳門民眾訴訟制度應限制生活工作在橫琴合作區的澳門居民所提起的維護合作區內大眾法益之訴中，借鑒要求具體如下：首先，應當允許澳門居民在橫琴合作區提起發生于合作區內的維護大眾法益之訴；其次，應將提出主體限定于生活工作在橫琴合作區的澳門居民；最后，侵害發生范圍也應限定于橫琴合作區內。符合條件的澳門居民可以在橫琴合作區提起公益訴訟，此時橫琴合作區法院再基于相關政策和法律基礎去吸收借鑒澳門民眾訴訟制度進行審理，這樣也將形成“在橫琴合作區內由橫琴法院審理澳門居民提出的維護合作區內公共利益的民眾訴訟”這一獨特局面。

（二）應建立公益訴訟評估機制和訴前審查模式

“橫琴方案”第二十四條要求合作區建立常態化評估機制，常態化評估機制不僅應當針對促進澳門經濟適度多元化發展之成效，還應當就法治建設中的有關問題，通過建立公益訴訟評估機制來對澳門民眾訴訟制度在橫琴合作區的借鑒甚至適用作評估、跟蹤與監督。評估需要由澳門和內地法律工作者共同進行，當符合條件的澳門居民在橫琴法院提起針對保護公共利益的訴訟時，在根據我國民事訴訟規則推動整個流程的同時，應保證橫琴法院與澳門當局有基本的溝通與協作，通過澳門法律工作者的輔助來參照借鑒澳門民眾訴訟制度，評估還應包括該案件參照澳門法律法規適用時可能出現的結果。

此外，在民眾訴訟中，將民眾訴權給予公民個人的同時都會附加訴前審查程序，葡萄牙將之稱為“初端駁回制度（Regime especial de indeferimento da peti??o inicial）”?參見葡萄牙《民眾訴訟法》第13 條。，該制度規定：倘若審判者認為請求理由明顯難以成立，經聽取檢察院之意見并作出初步調查后，即可駁回當事人之起訴，參照建立訴前審查程序符合民眾訴訟制度的基本理念。

綜上可得，當前可以將澳門對于民眾訴訟制度的相關規定作為參照文本，在橫琴合作區涉澳公益訴訟中率先進行借鑒，探索有條件參照澳門民眾訴訟制度的可能性并評估實施結果，甚至可以根據澳門對于民眾訴訟的既有規定，出臺區域內的公益訴訟特別條例，從而以橫琴合作區為示范點，通過個案推進的方式為琴澳一體化建設和粵澳法制融合提供實踐案例。待條件成熟，可以嘗試根據針對公共利益保護的既有規定，與澳門在平等協商的基礎上聯合出臺橫琴合作區公益訴訟特別條例指導實踐。

在“一國兩制”的大背景下，琴澳一體化意味著橫琴合作區法治建設中包含打造粵澳法制融合區這一命題，以橫琴法院為創新試點，探索與澳門的民商事訴訟規則銜接、適用趨同于澳門的法律制度等都是新時代賦予橫琴合作區的使命。在對橫琴合作區公共利益的保護上，澳門民眾訴訟制度在橫琴合作區具有生存土壤，所保護之利益與可提起民眾訴訟之主體皆可為合作區內含有涉澳因素的公益訴訟提供示范。因此，充分發揮橫琴合作區“共商共建共管共享”新體制的特別優勢，在涉澳公益訴訟中借鑒澳門民眾訴訟制度具有可行性。當然，僅憑借對于可行性之分析及文中兩項建議必然不足以認為內地公益訴訟與澳門民眾訴訟在橫琴合作區已經完成了銜接與融合，繼續對澳門民眾訴訟制度進行理論和實踐上的探索，有助于為橫琴合作區公益訴訟制度的日益完善提供理論基礎和技術指導。