論我國投資爭端預防機制的不足及完善

王海英 李相儒

（煙臺大學，山東煙臺，264005）

一、引言

在經濟全球化的大背景下，世界各國之間的投資往來日益密切，隨之投資爭端的數量也呈不斷上升的趨勢[1]。目前來說，絕大多數國際投資協定中規定了用來解決投資者與國家間投資爭端的主要方法是投資者——國家爭端解決機制（Investor-State Dispute Settlement，以下簡稱“ISDS機制”）中的國際投資仲裁[2]。但是隨著國際投資仲裁的應用，許多弊端也逐漸暴露出來，諸如側重于保護投資者權益，而東道國試圖維護國家主權的想法則無法通過ISDS機制得以銜接。由此，投資爭端預防機制應運而生，并逐漸受到許多國家的重視。

自我國提出“一帶一路”倡議以來，外商投資的數量及質量不斷提高，出現投資爭議也不可避免。在此情形下，我國通過頒布《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）等相關法律法規，逐步構建外商投資企業投訴工作機制，為保障我國良好的營商氛圍和投資環境添磚加瓦。但是我國在投資爭端預防機制設立過程中尚存在投資爭端預防機構行政化、外商投資企業投訴工作機制仍有改進空間，以及雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaty，以下簡稱“BIT”）中預防機制不完善等問題。本文通過分析我國投資爭端預防機制的現狀，歸結出其存在的主要問題，進而提出具有針對性和可行性的完善建議，為我國投資爭端預防機制的發展保駕護航。

二、我國投資爭端預防機制的現狀及問題

隨著對外開放不斷加深，市場經濟的發展愈發成熟，外商投資的數量和質量也處于上升階段，我國期待通過BIT來平衡投資者與東道國之間的權利和義務關系[3]65-81。在經濟全球化的背景下，我國逐漸意識到“投資便利化”的重要意義，認識到投資爭端預防機制對于一個國家改善投資環境及持續吸引外國投資者的重要性。尤其是在《外商投資法》頒布之后，投資爭端的預防與解決有了國內法層面上的依據支撐，我國對待投資爭端的態度由注重事后解決逐漸轉變為事前預防與事后解決并重，并開始采取一些積極措施來建立投資爭端預防機制[4]88-98。

（一）我國投資爭端預防機制的現狀

目前我國投資爭端預防機制主要指的是外商投資企業投訴工作機制。《外商投資法》第26條規定該機制的主要功能在于及時處理外商投資企業或投資者的訴求，統籌完善有關政策措施。由此可知，外商投資企業投訴工作機制的具體作用便是投資爭端預防，避免由于外國投資者不了解我國市場的交易習慣或對政府政策、行政行為產生誤解而引起投資爭端，很大程度上可以幫助我國政府了解外國投資者的訴求。除此之外，商務部頒布的《外商投資企業投訴工作辦法》（以下簡稱《投訴辦法》）規定，設立全國外商投資企業投訴中心（以下簡稱“投訴中心”）作為統籌全國范圍內投訴工作的機構，其主要作用在于優化營商環境并保護外國投資者在華的合法權益；并且，該辦法第19條還規定了投訴工作機構應在受理投訴之日起60個工作日內辦結受理的投訴事項，這一規定有助于縮短投訴受理時間，提高投訴工作機構的工作效率。

我國目前構建的投資爭端預防機制尚處于初步運行階段，相關立法以及設立的機構為我國今后促進投資便利化、減少投資爭端進入仲裁程序奠定了堅實基礎。

（二）我國投資爭端預防機制存在的主要問題

結合我國有關投資爭端預防機制相關法律規定，以及現有投資爭端預防機制的運行模式，可將我國投資爭端預防機制存在的主要問題歸結為如下三個方面：

1.投資爭端預防機構行政化特點突出

伴隨著投資爭端預防機制的構建，我國在《投訴辦法》中引入了機構治理的方式進行投資爭端的預防。其中《投訴辦法》第7條規定了縣級以上政府應當指定機構或部門負責投訴工作。由此可見，我國對于投資爭端預防機制的構建采取了機構治理的模式，即在中央層面上，設立全國外商投資企業投訴中心，統籌全國外商投訴工作；同時在地方層面上，由縣級以上政府指定相關機構來處理當地的外商投訴問題[4]88-98。機構治理在一定程度上可以預防爭端的發生，進而減少投資風險帶來的損害，但也同時為投資者帶來爭端解決行政化的擔憂。投訴中心與地方政府指定的投訴受理機構屬于國家公權力機關，其工作人員是否具備解決投資糾紛和處理投資投訴的能力、能否妥善中立地處理外國投資者與東道國之間的投資糾紛，容易招致外界懷疑。所以說，這種爭端預防的方式也被披上了“行政化”的外衣。

2.外商投資企業投訴工作機制有待完善

投訴中心及各地方投訴受理機構作為外商投資企業投訴工作機制中的投訴受理機構，主要用來處理外國投資者提出的投資投訴[5]。但是對于投訴受理機構中具體運轉方式的規定尚有待完善，目前存在的主要問題如下：

其一，投訴受理機構的處理決定尚不具有約束力。《投訴辦法》第18條規定投訴受理機構可根據不同的投訴事宜促成當事人之間達成和解協議，若被投訴人不履行生效和解協議，依據《中華人民共和國外商投資法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第41條的規定處理。

然而，第41條規定政府及其工作人員若不履行向外商投資企業作出的政策承諾以及訂立的有關合同，則依法追究其責任。該條文并沒有明確闡述應當依照何種法律規定進行追責，投訴人與被投訴人所達成和解協議的約束力沒有明確表現出來。而對于被投訴人沒有按照和解協議進行改正或未作出其他彌補性措施的行為，依據現有規定也不能夠對其予以處罰，進而對于投資者的權益保護造成缺位。

其二，投訴受理機構及其工作人員的追責制度不健全。我國投訴受理機構及其工作人員在處理投訴時如果存在失職行為應當如何追責，現有規定尚需進一步改進。《投訴辦法》第29條規定針對在處理外商投資企業投訴過程中存在瀆職、泄露商業秘密等行為的投訴工作機構及其工作人員，將依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。根據此規定，若投訴受理機構及其工作人員的行為并未構成犯罪，則應當依法給予處分，而這里的“處分”并未闡明是何種具體處分。此外，要處理因其不當行為而產生的投資爭端，往往會牽涉數額巨大的經濟成本，而現有針對投訴受理機構追責的規定僅涉及刑事責任與行政責任，卻沒有囊括經濟責任方面的內容。

3.BIT中的投資爭端預防機制存在不足

隨著我國與其他國家簽訂的BIT愈來愈多，對于投資爭議所采取的解決方式也逐漸多元化[6]。除了通過國際投資仲裁解決爭端外，我國在與其他國家之前簽訂的BIT中對投資爭端預防也有所涉及。例如，在中國與土耳其BIT中，明確規定了投資者與東道國之間的投資爭議應提交東道國國內行政復議程序處理，投資者和相關締約方應盡可能通過善意的磋商和談判解決爭議，若未能通過談判或行政復議程序解決，則投資者可以選擇解決投資爭端國際中心、依據《聯合國國際貿易法委員會仲裁規則》設立的仲裁庭或東道國有管轄權的法院作為救濟路徑。此外，中國與剛果BIT也針對投資爭議作出了類似的規定。

由此可見，我國目前在與其他國家簽訂的BIT中，要求首先通過國內行政復議或磋商談判來解決投資爭端，在用盡當地行政救濟的情況下，允許投資者將爭端提交至解決投資爭端國際中心或國際仲裁庭。而對于磋商談判這些措施卻缺少明確的程序上規定，也沒有確定負責此項工作的機構。我國在與其他國家簽訂BIT時，逐漸認識到將投資爭端預防機制納入到協定中的重要性，但是在內容中除了一些宏觀性規定之外，少有涉及投資爭端預防的條款，這在很大程度上加重了國內有關投資爭端解決機構的工作負擔。而在中國——土耳其BIT中要求投資者將投資爭議首先應當通過國內行政復議程序加以處理，這在一定程度上也增加了行政機關的工作量，并且通過行政復議來解決投資爭議，其處理的效果及效率往往令人質疑。

在我國企業走出去、外資引進來的背景下，可能會產生大量投資爭端，但我國投資爭端預防機制目前仍處于不斷健全的階段，因而難以承受大量投資糾紛案件。此外，我國與外國投資者出現投資爭端，很有可能會上升到我國與投資者母國之間的爭議，進而影響兩國之間的友好合作關系[7]。

三、國際投資爭端預防機制的國際鏡鑒

晚近以來，世界各國為維護其國家主權以及改善其投資環境，在國際投資爭端預防領域作出了諸多積極嘗試，并取得了良好成效，為我國投資爭端預防機制的構建與完善提供了經驗。

（一）投資監察員制度

部分國家試圖通過設立投資監察員制度來處理外國投資者對投資活動的關注與疑惑，進而吸引更多的國際直接投資，這其中最為典型的實踐便是韓國設立外國投資監察員。韓國于20世紀90年代末通過《外國投資促進法》建立了外國投資監察員制度，之后又頒布相關法令確定了外國投資監察員辦公室的有關職能及運行程序，保障了投資爭端預防能夠獲得國內法的認可。

韓國為保證投資監察員能夠履行緩和韓國政府與外國投資者之間矛盾的責任，設置了頗為嚴格的投資監察員選任程序。首先，外國投資監察員要通過外國投資委員會商榷后提名，由韓國貿易通商部予以推薦，最終由總統決定任命。其次，要求外國投資監察員要在國際投資及國際貿易方面具有專業的知識與能力，能夠與有關機構協商，提出促進投資往來的建議，以回應外國投資者的不滿與質疑。較為嚴格的選任程序不僅可以保障外國投資監察員具有專業素養，還可以加強其職能的權威性。此外，韓國外國投資監察員擔負著預防投資爭端與促進投資往來的責任，既要整理與分析相關外國投資者的投訴信息并提供解決方案，還要為完善國內投資環境建言獻策。

韓國外國投資監察員為外國投資者提供“一站式”投訴解決服務，取得了良好的成效。據統計，韓國外國投資監察員近十年來處理的外國投資者投訴案件多達兩千余起，而韓國作為被訴方的投資爭端案件僅有5起。這一制度之所以取得顯著效果，主要在于投資監察員采用雙向溝通模式來開展工作，一方面積極與外國投資者進行對話，另一方面作為解決與應對投訴的官方渠道，可以與相關政府機構交換意見，緩解矛盾，盡可能避免投資爭端的產生。

巴西近年來在借鑒韓國經驗的基礎上，也嘗試設立投資監察員制度。巴西在其外貿委員會下設立投資監察員，又稱為國家聯絡點。與韓國已有實踐有所區別的是，巴西設立的投資監察員是為了符合聯邦制國家的內在需求，投資監察員與國家級、州級政府機構共同組成應對外國投資者投訴的協調中心。在國際層面，巴西于2015年頒布的《投資合作與便利化協定》（Cooperation And Facilitation Investment Agreement，以下簡稱“CFIA”）中第18條對投資監察員制度予以規定。這一規定賦予了巴西投資監察員對外國投資者的疑問或請求予以及時的反饋并追蹤其利益訴求，協助東道國政府處理外國投資者與東道國政府之間的矛盾，與有關私人實體合作來保障投資監管的透明度、為外國投資者提供及時有效的訊息等職能。目前巴西政府已與十余個國家簽訂了CFIA，值得注意的是，2020年巴西政府對外發布決議，決定將投資監察員的服務對象范圍由原先僅針對與巴西簽訂CFIA的國家的投資者擴大至所有外國投資者，不再關注投資者的國籍，這一舉措進一步為在投資便利化發展浪潮下投資爭端預防機制的進步點明了方向。

（二）聯合委員會制度

近年來，聯合委員會制度逐漸受到國際社會的重視，其中最為典型的規范性文件是巴西CFIA。CFIA第三部分第17條對聯合委員會制度作出具體規定，即聯合委員會負有監督CFIA執行并為各方之間的投資關系提供咨詢的職責。該委員會的成員皆來自各締約國，委員會會議定期舉辦，由各締約國代表輪流擔任主席。聯合委員會的作用不僅在于促進雙邊合作并為締約各方投資活動的穩定推進保駕護航，而且聯合委員會注重對社會私主體意見的征詢，盡可能在充分了解投資者、東道國政府以及所涉利益第三方與私營部門意見的基礎上，以友好協商的方式解決外國投資者關于投資活動的任何問題。雖然有關私營部門與利益相關人的參會議題限制在“具有針對性的問題”范圍內，但由于某一國際投資活動往往涉及多方利益，甚至涵蓋社會公益等方面的問題。因此關于投資投訴中針對性問題的處理應當聽取各方意見。

此外，挪威于2019年公布的BIT范本中第23條也對聯合委員會作出了具有一定代表性的規定。挪威的BIT范本與巴西CFIA關于聯合委員會的規定不同之處主要在于會議舉辦的時間不同。巴西CFIA規定委員會會議應定期舉辦，而挪威BIT范本第23條第2款規定聯合委員會可以在必要時舉行會議，即締約方可以在任一時間提出會議請求，采用書面方式將請求通知發送至其他締約方，通知中應當包括會議議題、有關投資的爭議事項等，以確保其他締約方了解會議開展的依據。這一規定較大地增加了聯合委員會處理投資問題的靈活性，以便于及時解決外國投資者與東道國政府之間的矛盾，顯著提高了聯合委員會的工作效率。

四、我國投資爭端預防機制的完善

針對我國投資爭端預防機制存在的前述問題，筆者認為應在借鑒其他國家有益經驗的基礎上，從以下幾方面予以完善。

（一）改革投資爭端預防機制運行模式

無論是站在保護我國公共利益和國家安全的角度上，還是對于營造良好的投資環境而言，投資爭端預防都顯得極為重要。因此，在投資爭端預防過程中，要注重“行政化”與“去行政化”的動態平衡。著眼于我國構建的外商投資企業投訴工作機制和ISDS機制中的國際投資仲裁，應當避免從“保護投資者權益”的極端走向“東道國公共利益本位”的極端。一方面，不能因為過于保護外國投資者而限制本國國家管制權[8]；另一方面，也要秉持公平公正的態度處理投資投訴與投資爭端，形成規模保護效應，促進我國外商投資的發展。

1.允許相關利益人參與爭端預防

由于某一項國際投資往往涉及多個利益相關人，一項投資爭端的產生不僅僅會對投資者自身利益帶來影響，甚至還會對社會公益產生影響[3]65-81。因此，投資爭端的預防不僅僅是通過我國投資爭端預防機構來進行，還必須要傾聽爭端所涉及行業相關利益人的聲音，允許其加入到投資者與我國機構之間的爭端討論中去。

由此，筆者建議可以在借鑒巴西聯合委員會有益經驗的基礎上，采取對應措施減少機構治理中的行政化特點。投訴中心及地方政府指定的投訴受理機構在處理外國投資者投訴時，應當召開外國投資者、投訴中心或投訴受理機構與相關利益人的三方聯席會議，廣泛傾聽投資者與相關利益人的意見與建議，并在會議結束后發布投訴處理公告，公告30日后若無異議則予以備案。會議的參加者除了投訴中心或投訴受理機構的成員外，還包括爭端所涉及的投資者代表，有關政府和非政府實體的代表也可出席。由此觀之，在該模式下處理投資爭端所參考的意見更具有全面性，能避免由于信息不通而忽視了某一方的利益考量，進而使得投資投訴在預防階段沒有得到妥善處理，從而降低投資者與我國政府所耗費的時間、機會成本，防止對其他投資者造成負面影響。多方利益主體的討論對話有助于維護外國投資者、我國政府和社會之間的關系，也能大幅提高爭端預防機構的辦事效率，增強外國投資者對我國政府投資服務的滿意度。所以，賦予利益相關人直接或間接的發言權是減緩投資關系摩擦的重要手段[9]25-29。

2.賦予投資者行政復審請求權

《外商投資法》和《投訴辦法》都規定了外國投資者遇到投資糾紛時，有權向相關投訴受理機構進行申訴，但是除申訴權外，并未實質性賦予投資者其他救濟性權利。雖然《實施條例》第30條規定了投資者認為行政行為侵犯其合法權益，可以通過外商投資企業投訴工作機制申請協調解決，同時不影響投資者依法申請行政復議、提起行政訴訟的權利。但是對于投資者而言，若其將投資糾紛申訴至投訴受理機構，由于機構或其工作人員的過錯而未能協調解決糾紛，投資者只能再通過申請行政復議或提起行政訴訟對自己的合法權益予以救濟，在程序上會耗費投資者大量的時間成本。

此外，《投訴辦法》第22條規定若投訴人不認同當地投訴受理機構的決定，則有權向上級機構投訴。上級機構可以根據投訴工作細則決定是否受理原投訴事宜。這一規定雖然賦予投訴人向投訴受理機構的上級機構反饋投訴異議的權利，但是上級機構最終是否受理卻要根據其投訴工作細則決定，同時也就給予了上級機構拒絕受理投訴異議的理由基礎，投訴人的救濟性權利能否得到保障具有很大的不確定性，長久以往會打擊投訴人進行投訴的信心，進而容易將投資不滿或糾紛升級為投資爭端，使投資爭端預防機制喪失了其本身的價值。

因此，為了降低投資者投資權益進一步受損的可能性，筆者建議賦予外國投資者行政復審請求權，即當投資糾紛是由于受理糾紛的投訴受理機構或其工作人員的責任而未能妥善解決，外國投資者則有權向該機構的上級機構申請啟動行政復審程序，來審查外國投資者認為可能違反條約義務或有關政府承諾的行政行為及措施，進而達到化解投資糾紛的目的。由于上下級投訴受理機構在其管理的地域范圍內具有重合性，上級投訴受理機構在深入了解當地商業習慣等情況的基礎上，更加便于受理投訴人對下級投訴受理機構的申訴。

行政復審程序的終局可能是政府認識到其作出的決定存在漏洞，從而在一定時間內撤銷或更改這一決定，亦或政府可以實施其他補救措施來彌補該決定帶來的消極后果。通過行政復審程序，我國可以避免參與冗長的仲裁程序，減少對外國投資者的賠償。這種程序并不會阻止投資者根據ISDS機制提起仲裁程序，但在實務中的確可以大幅度降低爭端解決的時間成本。總體而言，行政復審程序對于我國政府和外國投資者來說皆有裨助，前者可以改進其投資法律及政策和行政架構，進而向國際社會展現優良的投資環境；而后者則可以得到我國對其投資糾紛相關問題的快速處理，有助于其追求投資利益最大化，勿需通過時間與金錢成本高昂的仲裁即可妥善處理投資糾紛，并且能夠維持與我國政府之間的友好關系[9]25-29。

（二）完善外商投資企業投訴工作機制

1.賦予投訴受理機構處理決定以強制執行力

在處理外國投資者提出的投資投訴時，投訴受理機構可以根據《投訴辦法》第18條列舉的方式進行處理，幫助投訴人妥善解決其與被投訴人之間的爭議。但是投訴受理機構所作出的處理決定，需要在有強制執行力的基礎上才具有可操作性。

筆者建議我國可以擴大投訴受理機構的權力，提升其在投訴處理過程中的控制力和投訴處理結果的強制力。一方面，我們可以借鑒韓國外國投資監察員制度中的已有實踐，規定投訴受理機構有權強制要求相關部門在一定時間內回應投訴所涉問題，從而減少政府各部門之間相互推諉，提高各部門之間的工作效率，共同推動投訴問題的化解。投訴受理機構掌握涉及投訴的相關信息只是預防投資爭端的基礎，如果沒有政府部門的積極配合，則現有的不滿投訴極有可能升級為投資爭端。另一方面，由于在投資者與東道國之間的投資糾紛中，外國投資者的先天弱勢地位和雙方主體公私不對等的特殊性，決定了投資爭端預防措施應適當區分對待行使公權力的政府部門與行使私權利的外國投資者[4]88-98。因此，我們可以賦予投訴受理機構處理決定以單方約束力。即在要求相關政府部門須尊重并執行該決定的同時，投資者并不會因提出投資投訴而失去選擇其他司法救濟途徑的權利。

上述舉措將有效提高有關政府部門對投訴處理的重視程度，有助于增強投訴受理機構的權威性；同時，有利于進一步改善我國營商環境，保障引進外資政策的穩定實施。

2.健全投訴受理機構責任制度

由于前文提到我國投資爭端預防機構具有一定的行政化特點，即該機構屬于公權力機關，在處理外國投資者的投訴時，可能立場更多傾向于本國政府，更加注重對本國國內公共利益的保護。投訴受理機構作為投訴人與被投訴人的協調人，需要擔負起秉公執法，維護投資者與當地政府之間友好合作關系的職責。一旦投訴受理機構內部出現處理行為不端、不作為，甚至徇私枉法、貪污腐敗的現象，則為爭端預防蒙上了陰影，加劇外國投資者與我國政府之間的矛盾。為了避免這些現象出現，我國亟需健全投訴受理機構及其工作人員的追責制度，營造更好的外商投資環境。

筆者建議可以授權我國投資爭端預防機構向違反投資協議的政府機構追責，若投訴受理機構因其不當行為而導致投訴人與被投訴人之間的不滿上升為投資爭端則需承擔爭端解決所需的部分費用。將其在處理投訴過程中存在的過錯轉化為其所應當承擔的經濟責任來予以懲罰。同時，對《外商投資法》第39條中所指的“處分”應詳細闡明，認定“處分”具有行政處分的處罰內容，將其納入官員政績考核標準，并記入檔案予以備案。上述做法結合已有規定便使得投訴受理機構追責制度涵蓋了刑事責任、行政責任和經濟責任三重內容。

投資爭端預防與投資爭端解決兩個階段的對接，使得投資爭端預防機構的影響力得到擴展；費用承擔以及追責制度的設立，使得外商投資企業投訴工作機制的運作效率得到有效提升，進而為我國投資爭端預防機制的發展提供保障。

（三）積極改進BIT內容

國際經濟關系的變化與發展，必然要求調整這類社會關系的法律規范隨之變化與發展。近年來國際投資仲裁案件數量激增，與傳統國際投資協定有著直接關系。為了減輕我國投資爭端預防機構的工作壓力，促使我國投資爭端預防方式多元化、體系化，有必要順應時勢修訂我國BIT條款。在我國與其他國家簽訂BIT時，設置投資爭端預防條款，進而實現我國投資爭端預防從單邊國內立法走向國際投資協定，實現投資爭端預防國內法治與國際法治的動態平衡[10]。

1.增強BIT條款的時代適應性

2014年，我國實際對外投資超過利用外資的規模，已經成為資本凈輸出國。有學者認為，我國在國際投資市場中的身份已轉變為資本輸出國，傳統BIT中尤其是ISDS條款有利于保障我國海外投資者的利益，應予以保留，無需跟風修訂我國現有的BIT。筆者并不認同該觀點。

首先，世界各國對于國際投資仲裁存在明顯的弊端已經達成共識，國際社會普遍認為國際投資協定體系以及與之相關聯的爭端解決機制亟需改革，從而使其為世界經濟發展注入強心劑[11]。諸如美國、加拿大等資本輸出國并沒有為實現保護本國海外投資者利益的目的而選擇適用傳統BIT中的ISDS條款。由此觀之，我國也不應單純為保護中國海外投資者的利益而與國際投資協定體系發展的新趨勢相悖，這與我國的國家利益相抵觸。其次，雖然我國已經是資本輸出國，但并非表示外商投資對中國經濟的貢獻減少，只是其作用機理發生了改變[12]。根據世界各國的歷史經驗，一國經濟的健康增長，與持續且高質量的外商投資息息相關。因此，順應時勢修訂BIT中易引起國際投資爭端的條款是必然選擇。

2.設置爭端預防條款

筆者建議，在我國與其他國家簽訂的BIT中，加入專門的“爭端預防”條款。根據該條款規定，締約雙方可以在締約后共同設立各自的國家聯絡點。東道國的國家聯絡點可以作為外國投資者在東道國的第一聯系人，其與東道國政府、投資者均保持緊密聯系，有助于投資糾紛的緩解及解決。

雖然我國與其他國家簽訂的BIT中要求爭議雙方應當盡力通過磋商和談判解決爭端，但是并未規定由哪一機構負責磋商談判，由此我們可以賦予我國國家聯絡點協調投資者與我國政府磋商和談判的職能。國家聯絡點除了接受外國投資者在投資過程中的咨詢或投訴，還可對外國投資者提出的建議予以合理評估，進而幫助我國政府改善國內營商環境。此外，國家聯絡點還應當對外國投資者的疑慮予以及時反饋并向其提供實時有效的投資信息，以避免外國投資者和我國政府之間投資爭端的產生。例如，若投資者對我國政府實施新的外資監管政策提出質疑，可向國家聯絡點提交咨詢請求。根據該請求，國家聯絡點將對投資者的疑問進行分析，并與相關政府機構協調，為投資者提供指導，盡可能幫助投資者達到投資預期[9]25-29。除此之外，締約雙方的國家聯絡點還承擔著對投資協定的聯合解釋提出解釋建議，以及對投資協定中專業術語的表述進行補充說明等職責。

國家聯絡點和我國已設置的投訴受理機構相比有所不同，其由締約雙方共同任命的專業人員組成，具有更強的中立性和專業性。作為不屬于政府體制內管轄的機構，通過國家聯絡點處理糾紛和我國與其他國家現有BIT中規定的國內行政復議程序相比，在處理投資糾紛時工作效率往往更高。值得關注的是，國家聯絡點與ISDS機制以及外商投資企業投訴工作機制的主要區別在于國家聯絡點采用雙向對話模式。即在實質性投資爭端出現之前，外國投資者及我國政府都可與國家聯絡點溝通，對政府或投資者的行為進行詢問或申訴。而在ISDS機制中，我國政府無法根據國際投資協定對外國投資者提起仲裁來維護自身合法權益，這就導致我國公共利益遭受損害時不能適用該機制進行救濟[13]。

在BIT中引入爭端預防條款后，有助于將爭端扼殺在搖籃里，避免投資者通過投資協定中的ISDS機制將爭端提交至國際仲裁庭加以解決。與此同時，投資爭端預防機制更像是投資爭端解決不可或缺的前置程序，若爭端在這一階段沒有得到妥善處理，則投資者可以針對我國政府在爭端預防階段的行政行為提起行政訴訟或復議，亦或可以采取ISDS機制中的兜底程序——國際仲裁加以解決爭端。

五、結語

“君子防未然，不處嫌疑間。”與其在投資爭端發生后采取措施加以解決，不如通過高效的投資爭端預防機制將矛盾消滅在萌芽階段。由于國際投資仲裁本身存在的一些缺陷已然引起了廣泛關注，在各國積極探賾國際投資爭端解決新模式的背景下，可以看出解決國際投資爭端的主要方式之一便是建立投資爭端預防機制，進而維護投資者與我國政府之間穩定的合作關系。投資爭端預防機制一方面符合我國“以和為貴”的價值觀念，另一方面也與“一帶一路”倡議合作雙贏的精神相契合。因此，我國應當在借鑒他國經驗的基礎上，通過改革外商投資企業投訴工作機制，以及補充我國BIT中關于投資爭端預防的內容，采取國內與國際雙軌道完善現有機制的做法，來避免和減少將來國際投資爭端對我國造成的損失，使得投訴機制能夠充分發揮及時預警、高效化解的功能。