數字法治政府建設的路徑選擇

資金星 盧俊成

（中共湖南省委黨校，湖南長沙，410006）

中共中央、國務院在2021年8月印發的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》中明確提出，要健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府[1]。這是數字法治政府作為一個嶄新概念首次呈現于公眾視野，是我國為迎接數字時代、激活數據潛能而做出的整體部署。綜合來說，數字法治政府就是在充分運用互聯網、人工智能、大數據等數字技術的前提下，促進政府治理能力數字化與法治化的高效融合，是在數字時代建設法治政府的新趨向，也是全面依法治國要旨下建設數字政府的新篇章[2]。基于數字法治政府在我國是一個全新概念，本文將從數字化與法治化兩方面出發，探索建設數字法治政府的路徑選擇。

一、數字法治政府的概念闡釋

近年來，數字科技的革新發展，不斷帶動社會生活方式的變化，互聯網、人工智能、大數據的出現甚至對固有生產模式造成重大變革。與此同時，科技的革新必然考驗著政府治理模式的變更。從我國國家戰略上看，幾年前“互聯網+”概念的提出，帶動了互聯網科技與各領域建設之間的深度融合[3]。而此次數字法治政府的理論描繪，也正好順應了互聯網時代的潮流，契合數字科技對法治建設與政府治理的賦能要求。

一方面，數字法治政府，是運用數字科技優化政府職能的履行、強化政府依法治理的原則，從而提升政府的政務服務效能。建設數字法治政府，需要充分發揮互聯網、人工智能、大數據等新技術的優勢，對政府的機構、理念、職能進行法治化更新，促使政府治理體系和治理能力的現代化[4]。

另一方面，數字法治政府，是以法律手段應用數字科技、保障數字安全、維護數字權益的法治政府。建設數字法治政府，需要強化有關數字科技方面的立法工作，出臺行之有效的法律規范和戰略政策，為互聯網、人工智能、大數據等數字科技的高速發展提供制度保障。

概括來說，建設數字法治政府要把握好數字與法治的雙輪驅動，以此作為契機，對政府治理格局、行政決策模式以及政務組織架構等有關方面進行根本性革新，打破政府運行機制一成不變的格局，推動以公正、透明、高效為價值取向的政府進行數字化轉型，以滿足數字時代不斷增進的治理需求。

二、數字法治政府的時代價值

（一）順應世界政府再造浪潮

放眼全球，世界格局變幻莫測、國際局勢錯綜復雜，任何一場科技革命都可能帶來顛覆性變動，亟需把中國的現代化進程同經濟科技變革的全球化統籌起來考慮。從域外政府治理經驗來看，美國在1993年克林頓政府時期便率先提出了政府改革議程，試圖借助電子政務的方式解決政府在管理和服務方面存在的問題。此后，改革模式被英國、新加坡、日本等國家借鑒，形成了政府治理的再造浪潮。借鑒全球政府再造理論可以發現，政府再造就是建立具有內在更新動能和創造力思維的政府部門，即締造符合時代需求的“自我變革體制”，用“掌舵”和“劃槳”理論強化政府治理模式，盡可能地減少行政審批，把政府的引導、規制、監督作用落到實處[5]。當今世界面臨百年未有之大變局，實現中華民族偉大復興的戰略布局需要我們順勢而為，更新國家治理體系、提升國家治理能力，建設數字法治政府就是在全球政府治理再造浪潮中推進中國政府治理模式的變革。

（二）契合“四個全面”戰略部署

建設數字法治政府是踐行落實“四個全面”戰略部署的迫切需要與務實舉措。“四個全面”戰略布局是實現中華民族復興偉業的系統性工程與戰略支撐，協調推進全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，數字法治政府貫穿全局[6]。

全面建設社會主義現代化國家應符合科技革命的時代趨勢和現代法治的規制要求，尤其需要利用前瞻性高科技手段賦能于國家治理領域，運用法治保證科技的治理；數字經濟、數字社會和數字法治政府一體化建設的走向，符合了黨中央倡導運用法治的方式深化我國改革進程的變革原旨與精髓，也是全面貫徹網絡強國戰略的改革進路；建設數字法治強國有利于強化全社會注重法治的氛圍，宣傳法治思維和法治方式，是政府對數字時代全面依法治國部署的回應；數字法治政府建設與全面從嚴治黨相輔相成，數字技術是加強黨的領導的科技支撐，全面從嚴治黨是決定數字法治政府發展質態的政治前提和組織依賴。著力建設數字法治政府是協調推進“四個全面”戰略部署的題中應有之義，要牢牢抓住“四個全面”戰略的理論引擎。

（三）增進人民政務活動的福祉

現代化國家是人民與政府共建共治共享的國家，人民是改革開放事業的歷史主體，政府治理的改革發展應當惠及全體人民。人民群眾在數字時代參與國家治理的合理訴求是改革方向和行動指南，也是數字法治政府建設的出發點和落腳點[7]。黨中央以人民的美好生活需求為圓心，在數字法治政府建設上深入部署，順應了數字時代民主政治建設的客觀規律，兼顧了物質與精神、公平與效率、生存與發展的需求，是以善治的方式帶領人民創造美好生活。可以看出，加快建設數字法治政府是我國踐行“以人民為中心”的發展理念并增強人民群眾參與感、安全感、幸福感的客觀使然和生動實踐。

建設數字法治政府，要符合“人民政府為人民”的精神，不斷深入政府工作改革：出實招、補短板、強弱項、兜底線，打通政府建設與人民之間的最后一公里，打破積弊深重的舊有政府運行模式，實現法治政府與數字政府的統一，以政府的善政增進人民參與政務活動的福祉，不斷滿足人民群眾的政務需求和民生訴求。

三、數字法治政府建設過程中要處理的若干關系

加快建設數字法治政府是由人類歷史前進方向及中國民主政治發展的客觀規律決定的，是數字時代治理創新與技術創新相結合的重大實踐，但任何客觀事物的發展都有前進的阻力以及需要面對的現實問題，作為一個新的政府治理模式，在實踐過程中需注意處理好以下幾個關系。

（一）把握好數字化與法治化的協同推進

建設數字法治政府路上，數字化是手段，法治化是要求，兩者相與為一，不能片面強調數字化或法治化的單方推進，應當協調發展、相互促進，只有如此才能保證數字法治政府的科學性與穩定性。從目前我國各地政府建設來看，數字化建設方面有了長足進步，尤其沿海經濟基礎較好的地區數字系統平臺已經投入使用良久，數字基礎設施完善、科技創新程度高，數字化成果豐碩。但法治化建設卻過于碎片化，例如個人信息保護的制度建立不完善、政府部門運用數字信息缺乏規范化，現有的法律法規在應對具體問題時不夠完備，這提醒我們在加強數字化建設時不能忽略法治化建設。總之，對待數字與法治的雙輪驅動不能有所偏廢、顧此失彼，應協同發展。

（二）處理好理論部署與落地實踐的關系

數字法治政府的理論部署志在追求政府治理的智能化與自動化，而政府治理是一個長期復雜的過程，不僅要考慮與傳統政府治理模式之間的融合問題，還要考慮各種社會因素對數字技術發展的影響，更要考慮數字技術給社會倫理與社會關系帶來的深層次影響。

數字法治政府的建設不是空中樓閣，也不是一個完全棄舊迎新的政府治理機制，而是建立在原有的政府治理理論基礎之上。通過加強數字化與法治化之間的互補可以實現治理的協同，通過技術的革新可以實現政府治理效能的提升，通過數據的開放可以實現各區域與各層級之間新的平衡，這些都需倚靠原有政府機制貫徹落實[8]。在這一過程中，我們不能無視社會發展的繁瑣性與數字技術的局限性，更不能毫無溫度地利用數字技術簡單替代龐雜的社會治理過程，理論部署與具體實踐都應該符合中國國情與實際需求，腳踏實地方能仰望星空。

（三）注意規避全新模式帶來的負面影響

以互聯網、人工智能、大數據為代表的數字技術無疑給社會生活帶來了許多便利，但同時也孕育了諸多負面影響。首先是國家信息安全問題，國與國之間要防范數據信息的竊取，做好“信息戰”的部署，一旦以政府為單位的數據信息被侵奪，將對國家安全造成不可估量的影響[9]。其次是個人隱私的安全問題，數字技術的發展消解了傳統的社會結構，也重塑了政府與公民之間的關系，要防止政府通過“科技賦權”過分侵犯公民隱私的事件發生[10]。最后是防范新模式的不良風險，要警惕技術更新給人們造成的數字依賴感，在鼓勵技術創新的同時積極應對新模式帶來的不利影響，防止數字技術的縹緲侵蝕消解了人性社會的溫度。總之要客觀對待數字技術的“雙刃劍”效應，在發展中探索包容創新與審慎監管的理性平衡。

四、數字法治政府建設的幾個方面

全面建設數字法治政府，要強化政府治理的數字化與智能化水平，以數字維度賦能法治維度，通過數字政府來助推法治政府的建設，要夯實數字基礎、構建強有力的數據體系，深化數字法治政府建設的科技支撐，從政府治理平臺、政府治理行為、政府治理依據三方面入手，把數字技術廣泛應用于政府治理與政務服務當中，實現政府治理水平的數字化與智能化。

（一）用數字技術賦能法律法規的制定

數字法治政府建設的龍頭環節在于立法，對于政府建設來說，科學立法、民主立法關系到各個具體事項的貫徹落實。第一，可以建設一體化的立法數據庫來提高立法的科學性。大數據時代，智能化技術可以有效分析各個條文之間的邏輯關系，借此可以避免下位法與上位法、規章與法律之間相互沖突的情況。第二，建設智能的立法備案系統，強化立法的程序正義。對立法的全過程進行智能化監督，在各部門涉及重大利益沖突時同步協調，進而規避各部門之間利益相抵觸的情況。第三，主體部門可以打造數字化立法意見征集平臺，向社會各界廣泛征集立法意見，并對意見進行數字化分析，提升立法意見反饋分析的智能程度，并加強對立法輿論的參考，強化立法的群眾參與度。第四，可以利用智能軟件平臺，對各項政府法律法規的實施效果進行監測，科學而有效地進行立法后的研判，以多維度數字化方式不斷提升立法的科學性與民主性。

（二）用數字技術提高政府的決策水平

數字技術在很大程度上滿足了政府治理的現代化需求，在政府的行政決策方面表現得尤為突出。一是政府決策的立項，許多重大公共基礎設施的建設以及對社會經濟發展有重大影響的項目可以用數據智慧平臺進行規劃和評估，以此有效減少政府在開展項目決策時的主觀隨意性。二是政府決策的程序合法性，通過數字化平臺可以有效監督政府部門是否存在程序違法的問題，及時對政府決策的違法與失誤進行科學預警，防止違法決策的產生[11]。三是政府決策的科學性，智能化系統能高效率地對各項數據進行收集與統計，為政府決策提供更多的科學依據，減少了不必要的人為風險，提高了決策的科學性與合理性。從各維度來說，政府決策水平的提高都離不開數字技術的加持。

（三）用數字技術強化行政執法的監督

法治政府所處的信息時代，數字技術的提升對行政執法監督的全覆蓋起到了關鍵的作用。在有權必有責、權責必一致的基礎上，借助互聯網平臺可以形成各方監督的合力，將立法監督、司法監督以及社會監督進行整合，探索一個高效協同的監督機制是信息時代的發展方向。首先，要完善監督平臺信息的收集與整合研究機制，對政務投訴熱線與監督舉報平臺進行數字化改革，以政務類型和涉及部門為標準，進行歸類研判，使問題能在第一時間得到回應與處置。其次，要完善政府執法信息公開，建設陽光型政府，對執法活動進行數字化全留痕，讓執法的全流程記錄電子化可追溯，尤其是對行政執法的自由裁量權要進行可控監督，讓行政執法權在陽光之下運行。最后，要對各行政單位的執法狀況進行數字化評估，在智能化平臺建立行政執法公示制度，健全政府守信失信記錄機制，以防止政府人員的濫權行為，促使政府權力在法治軌道上運行。

（四）用數字技術提升政務服務的質量

我國數字法治政府建設目前的重難點在于各地區政府數據不互聯不互通，“信息孤島”等區域化隔絕弊端屢屢顯現。推進政務數據跨地域、跨層級、跨部門的有序共享成為當下數字法治政府建設的緊要任務。要從根本上解決問題，應探索建立一個一體多元的政務平臺，對跟不上數字時代且落后封閉的政府行政機制進行智能化改造，強化政府間各區域各層級各部門的互動聯通與協同發展。與此同時，還要統一數字政府的政務服務標準，強化各部門間的配合機制，以此打破數據共享的壁壘，共同化解實踐中因數據壁壘而產生的難題，以精誠合作、協力配合的態度提高政府的整體效能。

服務型政府的打造同樣需要建設一體化平臺，如何給公民提供更多的便利性是我們建設數字法治政府應該考慮的問題。我國政府的線上服務建設區域發展不均衡現象較為嚴重，發達城市的技術水平遠遠高于普通鄉鎮，這要求我們要加快提高鄉鎮政府的數字化水平，完善鄉鎮地區數字技術的基礎設施建設，在此基礎上充分利用大數據和人工智能技術，按照當地社會公眾習慣拓展政務服務，讓政務服務事項盡可能多地實現“掌上辦理”，以滿足人民在政府服務中的便利需求。

五、數字法治政府建設的保障路徑

數字法治政府的建設應當發揮法治的保障作用，實現法治化與數字化的有機融合，其中必須強調數字化技術應該在法治框架范圍內使用，以法治維度約束數字維度[12]。與此同時，要強化法治建設對數字科技的保障，使政府建設的法治化理念與數字化理念高度統一，在法治化的發展中協同推進數字化的發展，運用法治手段和數字手段共同應對國家治理現代化過程中產生的風險與難題[13]。

（一）宏觀層面：完善相關法律法規，強化頂層戰略設計

數字法治政府的建設首先是要有法可依，國家在總體上要進行宏觀把控，把數字法治政府作為數字經濟時代的關鍵樞紐，用立法的方式強化頂層戰略設計，使其與數字經濟更為緊密地聯系在一起，建立健全以數字技術進行政府治理的法律法規，填補立法上的空白以及薄弱點，為新型政府治理模式提供強有力的法治保障。

首先，要強化數據安全方面的立法。雖然我國《數據安全法》已經在去年實施，但與之相應的配套措施仍不完善，探討出臺更為具體的實施條例和管理辦法，進一步落實《數據安全法》的相關規定是保障數據安全的緊要任務[14]。在數字經濟蓬勃發展的時代，數據作為信息載體已然成為關鍵的生產要素，因此要著力防范數據的非法收集、泄露以及一系列的數據侵權現象。同時，也要加強相關理論的創新性研究，探討數據的權屬性質與分配問題，切實保障數字資源在市場上的有序流通，而不是為了數據安全單純地限制其開發與利用。

其次，要強化數據監管方面的立法。數據資源在互聯網時代已經成為生產的重要要素，為經濟社會的發展前進提供著新動力，數字信息跟一般財產一樣需要法律的保護[15]。國家要通過立法的方式監管數據的來源和使用，也要像保護一般財產安全一樣保護數據安全，這事關國家之間的戰略安全，也事關公民之間的財產安全。與此同時，要加強反數據壟斷法的修訂，通過立法加大對數據壟斷行為的監管以及處罰力度，防止各大“數據寡頭”利用優勢開展不正當競爭。

最后，要積極在國際社會參與數字規則和標準的制定，在有關國際規則和標準的制定場合，例如數字經濟的發展、數字治理的模式以及數字信息的保護等領域，要盡可能地發出中國之聲，引領數字建設的潮流，構建數字政府的中國方案。

（二）中觀層面：以依法行政保障數據共享與信息安全

完成數字法治政府的建設，關鍵一環是政府治理模式的改革與重塑，而行政機關是其中的主體，將依法行政原則納入政府轉型的全過程，是確保數字法治政府建設過程中有關法律法規實施落到實處的必然要求。打造服務型政府，要培養政府職員在履行職責過程中嚴格貫徹落實依法行政的精神和全心全意為人民服務的意識，在處理政務時符合實質正義和程序正義的雙重要求，以此推進業務數據化與數據業務化，化解數據壁壘和信息安全等難題。

一方面，要明確政府權責清單，健全責任追究機制。通過法律文件明晰各部門的權限范圍，可以從源頭上防止政府人員越權濫權的現象，也是對政府的不作為防患于未然[16]。在政府數字資源的共享方面，明確各部門間的權力邊界與共享清單，厘清資源共享的范圍，對資源共享的責任進行區分，有利于深化資源的共享和開放、高效釋放數字信息的潛在動能，從而真正打破“數據孤島”的壁壘。

另一方面，要對政府建設進行績效評估。我國目前正處于深化行政體制改革、提升國家治理能力現代化的關鍵階段，一些地方政府的數字化系統建設仍處在摸索階段，設計初衷和實踐效果都需要一定標準去衡量。對于保障數據安全，要建立起評估的量化標準，加大對國家安全和個人信息尤其是出入境信息的監管和把控。為防范政府人員對信息的泄露，可以堅持數據安全至上的評估要求，對政府數字資源進行全流程監管。唯有在確保數據安全的前提下才能真正實現政府治理水平的提高。

（三）微觀層面：培養法治人才，加強法治教育

數字法治政府建設過程中的法治化與規范化都離不開法治環境的保駕護航，只有政府人員與全體公民都尊法學法守法用法，都深刻掌握法律意識和法治思維的精髓，形成良好的法治環境，數字法治政府的建設之路才會暢通無阻。

一方面，要扎實培養政府的法治人才。數字法治政府的建設不僅要依靠數字技術的輔助，更要靠政府工作人員的法治觀念來踐行，當下我國法治政府隊伍建設的法治專業性不夠，既有數字技術背景又了解法律知識的專業人才相對較少[17]。培養法治人才應做好以下幾點：一是要建立政府人員長期的培訓機制，培養政府人員運用法治思維和法律方式處理問題的意識；二是要求擴充現有信息技術的法律專職人員，從而提升政府治理的法治水準；三是要深化政府人員“以人民為中心”的發展理念，強調建設服務型政府，在政務活動中改變思維定勢，不推諉扯皮；四是要不斷豐富最新的法律知識，強化法治素養，注重保護好人民群眾的信息安全，切實提高從事政務活動的法治化能力。

另一方面，要加強對公民的普法宣傳教育，提高對數字法治政府建設的認知與理解，調動公民的參與感。要倡導公民順應新時代的要求、支持新型的政府治理模式，培養公民的信息安全意識和監督意識，鼓勵公民主動參與到政務活動當中，積極行使知情權、參與權和監督權，善于運用法律途徑監督政府的行為、維護自身的合法權益。當我國全體公民都掌握了基本的法律知識，崇尚法治、維護法治，數字法治政府建設中的每個環節便能更好地穩步推進。

六、結語

基于我國數字法治政府的建設正處于初步階段，把握好數字化與法治化的雙向協同、處理好理論部署與落地實踐的關系以及規避好負面風險是我們需要注意的問題。在此建設期間，要充分利用好數字化技術賦能法律法規和政府決策的制定，使行政執法和政務服務的效能得到提升。在法治化保障層面需強化頂層設計，要保障數據共享與信息安全，要加強法治教育，以卓越的法治人才構筑我國數字法治政府的堅固磐石。