全過程人民民主的制度設計與實踐形式*

郭道久

(南開大學周恩來政府管理學院,300350,天津)

黨的二十大報告指出,“發展全過程人民民主”是中國式現代化的本質要求之一,并對全過程人民民主的制度化、規范化、程序化發展做出了詳細安排。[1]全過程人民民主是一個新概念,自習近平總書記2019 年11 月在上?？疾鞎r提出“全過程的民主”[2]至今也才不到3 年時間。但是,作為對中國民主的特征和優勢的一種總結,全過程人民民主伴隨著黨的百年歷史,“中國共產黨的奮斗史,是團結帶領人民探索、形成、發展全過程人民民主的奮斗史”。[3]中國共產黨帶領中國人民追求的民主,是區別于西方以選舉為標志的間歇性程序民主的,西式民主由于實行代議制而患上了被馬克思稱為“議會迷”這種“特殊的病癥”。[4]基于全過程人民民主的創新性與優越性這一基礎性認識,學術界在短期內形成了一批研究成果,集中探討全過程人民民主的內涵特征、[5]要素結構、[6]理論淵源、[7]制度優勢[8]和治理效能[9]等。 當然也有探討全過程人民民主的具體制度安排的,如黨的領導、[10]人民代表大會制度、[11]人民政協、[12]基層民主[13]等。 全過程人民民主作為具有中國特色的民主形態,其構成必然包括各種宏觀層面的制度安排,也需要中觀和微觀層面的運行機制和具體措施。 這正是本研究的出發點,從民主制度設計和具體實踐形式兩個層次來認識全過程人民民主。

馬克思主義認為,民主首先是一種國家制度,所以,中國社會政治生活中的創設了一系列制度,以實現全過程人民民主,包括黨的領導制度、人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層自治制度等。[14]從民主制度的角度看,這些制度又可以概括為以人民群眾廣泛參與并行使當家作主權力為核心的黨內民主制度、人大民主制度、政府過程民主制度和協商民主制度。 這些制度設計在實踐中又具體體現為一系列民主形式,它們共同構成全過程人民民主的回應、參與、協商、監督等運行機制。[15]總結全過程人民民主的制度設計和實踐形式,對全面認識和進一步發展全過程人民民主是必要的。

1 黨內民主:帶動全過程人民民主

黨內民主是中國共產黨的傳統。 劉少奇曾指出:“黨內民主的本質,就是要發揚黨員的自覺性與積極性,提高黨員的對黨的事業的責任心,發動黨員或黨員的代表在黨章規定的范圍內盡量發表意見,以積極參加黨對于人民事業的領導工作,并也以此來鞏固黨的團結和統一。”[16]黨的十六大報告中指出:“黨內民主是黨的生命,對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”[17]顯然,黨內民主的范圍限定在中國共產黨內部,強調的是政黨的內部事務應當由全體黨員當家作主,但是中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心,對全國人民具有巨大的引領作用,所以黨內民主的影響勢必不僅僅限于黨內,而是會給全國人民以示范,帶動人民民主的發展。[18]同時,中國民主的全過程特點也不僅限于人民民主,而是在黨內民主和人民民主、選舉民主和協商民主的相互補充、相互促進中不斷發展和完善。 故發展黨內民主,不斷擴大和完善黨內的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,這對于發展全過程人民民主,不僅有著引領和帶動作用,更是其重要內容。

1.1 堅持民主集中制的基本原則

民主集中制既是黨的根本組織原則,又是黨內民主的制度基礎和具體體現。 圍繞著民主基礎上的集中和集中指導下的民主,民主集中制解決了民主和秩序的關系。 民主意味著黨員和黨組織意見的充分表達和積極性創造性的有效發揮,集中則意味著按照多數人的意見形成黨內決定,并要求全黨按照黨內形成的共同意志采取一致行動。 在民主集中制的指導下,中國共產黨一直致力于黨內民主建設。

民主集中制也是國家機構的組織原則,在保障和推動黨內民主發展的同時,也在不斷推進社會主義國家民主治理上發揮著基礎性作用。 一方面,民主集中制為國家政權和國家機構的民主正當性提供支持。 另一方面,民主集中制也在很大程度上為國家治理的有效性提供了保障。[19]中央統一領導并發揮地方積極性、集中力量辦大事、全國一盤棋等制度優勢都與民主集中制有著緊密關聯,黨的統一領導和全社會共同參與則鑄成當今社會治理的新格局。

全過程人民民主作為人民當家作主這一核心問題的創新成果,也必然是民主集中制原則在新時代的運演。[20]民主原則保障了全體黨員和人民全員、全程、全方位的參與,集中原則保證民主的形式和內容可以落實在協商、決策和監督之中。

1.2 尊重黨員主體地位,保障黨員民主權利

黨內民主建設的基礎和核心從黨員主體地位開始。 黨組織特別是一定層級以上黨組織的民主決策可能更重要也更引人關注,但作為九千多萬黨員的政黨,普通黨員在黨內的地位和作用才更具代表性和決定性。 黨員的主體地位,是指廣大黨員是黨內生活的主體、黨內監督的主體、發展黨內民主的主體,黨員在黨的事業和建設中具有主動性、決定性的地位。 尊重黨員的主體地位,既是保持政黨先進性的基礎,也是促進黨內民主發展的內生動力。 《黨章》規定:黨的最高領導機關,是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會,黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。 黨內最根本的法規明確了黨員(代表)的主體地位,這奠定了黨內民主最堅實的基礎。 近年來加強黨的建設就堅持從黨員“應盡義務”和“應有權利”兩個層面出發,比如在加強黨內監督上,不僅將黨員視為被監督的對象,更是將黨員作為黨內監督的主體,讓廣大黨員廣泛參與進黨內監督工作。

從尊重黨員主體地位和保障黨員民主權利出發建設黨內民主,實踐中對社會主義民主具有重要的帶動作用。 從組織層面講,中國共產黨是處于領導地位的執政黨,黨的做法對其他組織具有示范和帶動作用,中國共產黨對黨員地位和權利的尊重會引領其他組織采取同樣的做法。 從個體層面講,中共黨員是工人階級和中華民族的先進分子,任何時候都起先鋒模范作用,黨員的民主意識和作用對整個社會具有積極示范作用,將引導社會公眾從日常社區生活開始,進而在各層面推進社會主義民主。

1.3 黨務公開深化黨內民主

黨務公開是指黨內事務尤其是黨內權力運作過程的公開,貫穿于黨內民主建設的各個環節。 黨務公開是健全黨內民主的內在要求,推進黨務公開對于發展黨內民主,保障黨員以及人民群眾的知情權、監督權具有十分重要的意義。 黨務公開的發展也可以提高黨員的“主人翁”意識,并進一步增強政治歸屬感和效能感。 黨的十六屆四中全會首次明確提出逐步推進黨務公開;十八屆三中全會進一步提出要“完善黨務、政務和各領域辦事公開制度,推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”;[21]2017 年11 月通過的《中國共產黨黨務公開條例(試行)》,為黨務公開的制度化、系統化提供了制度遵循。 現在黨務公開已經成為基層黨組織建設的基本要求,思想建設、組織建設、作風建設、決策過程、政法工作、群團工作、農村工作等全面向黨員和社會公開,并依托網絡信息技術構建黨務公開的網絡平臺、開展“公眾開放日”等活動。[22]

黨務公開,實際是把中國社會政治生活中最核心組織的日?；顒诱故窘o公眾,在增強黨員干部民主意識、改進工作作風、擴大民主參與等方面都產生了積極作用。 因黨務公開而帶來的黨員和黨組織的變化,又會促進政務公開、社區事務公開、廠務公開等,改善干群關系,進而形成社會的連鎖反應,推動社會整體的民主發展。

1.4 黨內民主制度改革的積極效應

黨內民主正處于不斷改進和完善中。 近年來,黨內民主的一些改革措施,像黨代會常任制、基層“公推直選”,為社會主義民主帶來積極的影響。

黨的代表大會制度是實現黨內民主的基本制度安排。 實行黨代會常任制,就是將黨代會的代表由“非常任制”改為“常任制”,改變黨的代表大會代表僅在黨的代表大會期間發揮作用,黨的代表大會結束后,代表的作用也就隨之結束的狀況。[23]鄧小平在黨的第八次代表大會中提出:“代表大會常任制的最大好處,是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關,它的效果,是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。”“這種改革,必然可以使黨內民主得到重大的發展。”[24]1988年以來,全國共進行了兩輪黨代會常任制的試點改革,一些地方還建立了黨代會常任制工作小組并設立辦公室。[25]黨代會常任制不僅是某個地方黨組織工作機制的創新,更是黨內政治生活的保障性制度,對黨代會進行常任制改革,是以制度建構保障黨內民主質量。

基層黨委“公推直選”是基層黨組織成員產生方式的重要改革,“公推”指通過黨員的自我推薦、黨員群眾的聯名推薦、黨組織的推薦這三種方式形成基層黨組織班子成員的候選人,然后由全體黨員或代表直接參與選舉產生基層黨組織書記及其他班子成員的選舉方式。 “公推直選”不僅是基層黨內民主的重要形式,也是對傳統干部選拔制度的改革。 自1999 年四川省一些鄉鎮率先試行“公推直選”以來,全國不少地方推廣這一改革。 這種改革在堅持黨的領導的基礎上,將“民意”引入干部選任過程,提高了干部選任的民主程度。 “公推直選”不僅是基層黨內民主建設的重要嘗試,對于全面加強基層民主政治建設具有十分重要的實踐意義。

2 人大民主:保障人民當家作主

人民代表大會制度是人民當家作主的載體,是中國特色社會主義民主的偉大創造和集中體現。 人民通過選舉代表來管理國家和自身事務,真正實現了“通過人民自己實現的人民管理制”。[26]人民代表大會制度與人大民主實踐,都以全過程人民民主為重要理念。 2021 年3 月第十三屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法(2021 修正)》中明確規定“全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主,始終同人民保持密切聯系,傾聽人民的意見和建議,體現人民意志,保障人民權益”。[27]制度規定有助于人民代表大會制度建設和人大民主實踐更好地踐行全過程人民民主、保障人民各項民主權力。

2.1 一切權力屬于人民

“中華人民共和國的一切權力屬于人民。 人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”,《中華人民共和國憲法》的這一規定,不僅確定了國家政權的性質,更是賦予人民代表大會制度以神圣的職責,要通過這一制度去實現最廣泛的民主,實現人類社會長久以來對真正意義上的民主的追求。 確認一切權力屬于人民,并建立起相應的制度保障,社會主義中國相較于以往任何社會制度所具有的優越性得以體現;以一切權力屬于人民為基礎,人民及其代表實現了從基層到最高層國家事務、經濟事務和社會事務的管理,實現了對國家事務、對決策過程的全方位、全過程參與,人民當家作主的本質特征得以呈現。 黨的十八大以來,習近平總書記特別強調“以人民為中心”,各項事業都圍繞“人民的利益”展開,也是新時代對一切權力屬于人民這一社會主義民主原則的最好闡釋。

2.2 黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一

堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一,是中國特色社會主義民主政治的核心要義,是中國與西方國家政治制度的本質區別。三者各自的含義和定位已經很清晰,關鍵是實現有機統一。 黨的十九大報告指出:“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排,必須長期堅持、不斷完善?！盵28]顯然,人民代表大會制度是三者有機統一的關鍵。 首先,中國共產黨作為執政黨,需要通過合法的途徑將政黨主張上升為國家意志,這一合法途徑就是人民代表大會制度。 各級黨委正是通過向同級人大提出議案或建議,或由人大常委會及其專門委員會根據黨委的建議或決定形成議案,經過征集意見、廣泛討論等嚴格的法定程序,最終將黨的主張上升為符合人民群眾利益的國家意志。 其次,人民代表大會與人民群眾有著緊密聯系,各級人民代表大會都由人民群眾選舉產生的人大代表組成;在各級人大會議中,所有審議與討論都會以代表團會議或小組會議的形式進行,在充分討論、辯論的基礎上形成更為合理的意見稿,再交由全體大會協商討論。 這種選舉民主與協商民主復合的運行特點使人民代表大會具有了很強的民意基礎。 再次,依法治國的理念內嵌于人民代表大會制度運行的每個環節,黨的主張通過全國人民代表大會的法定程序成為國家意志,各級人民代表大會嚴格按照法定程序吸納各方意見、展開充分討論并形成最終決定。 所以,黨的領導、人民當家作主和依法治國基于人民代表大會制度實現有機統一,并在中國特色社會主義民主政治的實踐中不斷發展完善。

2.3 人大民主形式不斷豐富發展

改革開放以來,人民代表大會制度獲得長足發展,體現在人大常委會的設立和完善、不相容原則的實行、省市級人大的立法權、以及人大具體工作機制的完善等方面。 這些方面的改進和完善使人大在行使國家權力、體現人民意志、代表公眾利益等方面發揮的作用更加突出。 這里僅從“兩會”機制、公眾參與和表決器的應用三個方面加以分析。

“兩會”機制是中國政治制度化和規范化的重要象征,也為民主政治的發展提供了新的生長點。 全國人大和全國政協每年固定在3 月中上旬開會,是全國人民代表大會和中國人民政治協商會議全國委員會會期制度化的標志;更重要的是,人大和政協都是中國社會主義民主的重要標志,人大代表和政協委員代表全國各地、各界群眾,對中國政治生活中的重要事項進行充分的意見表達、討論協商、投票表決,實現對國家事務和自身事務的管理;且政協委員還列席全國人大的全體會議,對人大的議案提出修改意見,意味著選舉民主和協商民主的融合。 “兩會”機制在全國各層級的廣泛形成,已經成為社會主義民主展現人民當家作主、維護最廣大人民群眾根本利益的重要載體。

人民代表大會制度運行中的公眾參與不斷增加,公開征求意見基本實現了制度化。 《立法法》自2000 年頒布實施,其中明確要求立法機關在制定法律時必須通過包括座談會、聽證會等在內的各種形式廣泛聽取有關組織和公民的意見,從法律層面為公民有序參與立法提供了保障。2008 年全國人大常委會委員長會議決定,全國人大常委會審議的法律草案,一般都予以公開,向社會廣泛征求意見。 一些地方也將網絡民意引入立法過程,進一步增強立法的民主性,比如上海市人大就在立法過程中運用網絡技術推進民主立法,在人大公眾網上開辟專門欄目,就有關公眾關心的社會問題、立法問題及其立法后實施情況聽取公眾的想法和意見;并且開辟了人大網議日,專門將某項人大工作議題或立法難題公布于網上,聽取公眾意見。 公眾參與的制度化不僅是民主政治的基本要求,也是決策科學化、民主化的重要保證。

在技術層面,電子表決器在人民代表大會投票環節的廣泛使用也具有重要意義。 在使用電子表決器之前,人大采用舉手的方式進行表決,往往會得到一致通過的結果。 而在第六屆全國人大常委會第十五次會議第一次使用電子表決器之后,“有時幾乎每項議案、包括法律案的表決,都出現棄權票和反對票”。[29]1989 年10 月,《城市居民委員會組織法草案》在七屆全國人大常委會第十次會議上被否決;2001 年2 月,沈陽市中級人民法院的工作報告在市十二屆人大第四次會議的表決中未獲通過,這些都發生在使用電子表決器之后。 電子表決器的使用,真正意義不在于多少表決未通過,而是這一技術手段保證了人大代表在投票時表達個人意見的隱私權與自主權,從而讓人大代表更注重從人民的利益出發做出決定;同時,這也意味著人大民主的實踐是不斷融合新技術的,當前迅速發展的網絡技術也可以為人大民主所吸收而在保障人民當家作主方面發揮積極作用。

3 政府過程民主:民主形式的全覆蓋

作為執行機構的政府,雖然以效率為主要導向,但現代政府運行過程中的民主要求也在不斷增強。 從狹義的角度講,中國的全過程人民民主也主要指政府過程中的民主,即意見表達、意見綜合、決策、施政、監督等環節中的民主因素和民主形式。

3.1 民主參與意見表達

意見表達是政府過程的開端,也是公眾和社會民主參與的集中環節;意見綜合在中國主要體現為中國共產黨黨內的決策過程,其民主形式也主要體現為黨內民主。

3.1.1 普遍性意見表達中的民主參與

普遍性意見表達,主要指普通公民個人的意見表達。 憲法規定:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”這是公民意見表達的根本法律依據。 雖然公民的意見表達存在一定的組織化特點,但總體上這種表達還是遵循個人意愿,以維護個人利益和推進公共利益為主要目的。 在70 多年的實踐中,中國公民的民主參與途徑越來越豐富,公民參與的范圍也在穩步擴大。 目前中國公民民主參與的途徑和形式主要有:1)選舉,包括基層人大代表選舉、村委會和居委會選舉等;2)參與公示、征求意見、聽證等,反映社情民意;3)向人大代表、政協委員等反映情況,表達訴求;4)信訪;5)通過傳統媒體和新媒體參與意見表達和輿論監督;6)專家咨詢等。 從環節上看,這些參與形式涉及到決策、施政和監督,但其中都包含著公民意見和訴求的表達。

值得重視的是,近年來網絡技術的普及為公民的民主參與提供了新的途徑,尤其是微博、微信等“自媒體”降低了公眾參與社會事件討論、表達個人觀點的門檻,使得以網絡為陣地開展的意見表達成為了公民意見表達的重要形式。 “網絡論壇”特別是一些具有官方性質的論壇,如強國論壇等,體現出政府對網絡公共空間中民意表達的重視。 網絡論壇充分發揮了互聯網開放性的特點,使得意見表達不受年齡、學歷、職業、貧富等標簽化因素影響,普通公眾真正擁有了一定的話語權。 網絡論壇的交流方式是部分群體圍繞一定主題或問題展開討論,所以具有較強的互動性,更容易使人暢所欲言。 微博、微信公眾平臺則更像是“開放的私人空間”,每個人都可以平等地表達自我的看法、觀點,并在社會事件發生時形成強大的網絡社會輿論。 公民的網絡表達也就在事實上推動著社會生活向更加公平、公開的方向發展。

3.1.2 制度性意見表達中的民主參與

制度性的意見表達是中國政府過程中意見表達環節的主體,包括各級中國共產黨黨代會代表、各級人大代表、政協委員,以及團代會、職代會、婦代會代表等專業性的意見表達個體,民主黨派、人民團體和專業性社團等意見表達團體。制度性的意見表達主體負有特定的職責,需要在日常生活中聯系群眾,感知人民群眾對國家社會發展的看法,以此形成較為系統完善的提案在各級代表大會上表達意見,并代表人民群眾審議工作報告,是我國代議民主的集中體現。 民主黨派、工商聯等制度性的意見表達團體,需要在調查研究的基礎上進行論證,通過參加黨政機關內部研討會、座談會等形式向黨和政府提出專業性意見。 地方黨政機關作為中央政府過程中的意見表達者,通過調查研究,向中央反映當地人民群眾的呼聲。

3.2 民主決策

現代民主本質上就是讓公民參與決策,讓公民的意見和訴求進入決策過程以平衡各方利益和矛盾。 廣義的政府決策過程包括立法、中央和地方政府的決策等,此過程中的公民個人和組織參與都是民主決策。 總結起來,民主決策的實現形式主要包括:通過立法和重大決策事項決策過程中的公開征求意見和公示參與民主決策;通過社情民意反映渠道參與民主決策;通過選舉代表參與民主決策;通過聽證會等參與民主決策;通過專家咨詢參與民主決策等。

隨著各級政府在基礎設施、公共服務等方面承擔的責任增加,為提高決策科學水平和公眾滿意度,緩解政府壓力,各地探討了眾多公眾參與民主決策的辦法。 比如杭州市的“紅樓問計”,通過將城市基礎設施和民生建設項目的規劃草案公開向市民征求意見,在市民意見基礎上完善項目書,使項目更符合公眾的利益需求。 政府通過這種方式聽取民情、匯集民智,實現了公民權利和科學決策的雙贏。

3.3 民主施政

決策的實施是直接面向公眾的過程,雖然政策制定后要具有一定的穩定性,但施政過程中人民群眾的參與和反饋依然是必需的,從而形成“民主施政”的局面。 如果把施政作為一個廣義的概念來理解,而不僅局限于政策的執行,那么民主施政的范圍就會擴大到政務信息公開、公民意見表達、民主決策和監督等多個方面。

在眾多民主施政措施中,政民互動是近年來地方政府高度重視、且效果突出的形式。 政民互動首先是線下的互動,包括市長接待日、市長信箱、市長熱線等。 比如“市長熱線”,群眾可以直接撥打熱線電話,對遇到的問題和某項政策進行反饋,市長熱線受理中心再將這些信息交辦至各個責任單位,這種方法既加強政府與群眾之間的聯系,也促使政府不斷反思和改進政策。 隨著網絡技術的發展,線上政民互動日益廣泛,其廣泛性和直接性更是受到政民雙方的廣泛認可。 從國務院總理到省市縣鄉各級政府領導,都以各種形式在網上與公眾開展互動,接受公眾對政策的建議,了解公眾的利益訴求。 除了常態下的互動,危機時期的政民互動也非常重要,且體現出較常態下互動更顯著的效果。 比如新冠疫情期間,作為初期疫情最嚴重的武漢市,在疫情防控中政府與市民的互動達到一個新的高度,不僅防控物資發放、臨時生活困難救助等實時在疫情防控中心平臺公開,市民還可以通過各種途徑對政府制定的防控政策提出建議,更有一些措施在市民的建議下修改甚至放棄。

3.4 民主監督

為了保證政府機關和政府官員在法律所允許的范圍內進行活動,公民個人、社會組織、媒體和法定監督主體依法對政府實施監督。 民主監督,主要是指各種社會力量的監督,當然廣義上的民主監督也包括憲法監督、政黨監督、人大監督和行政監督等。 民主監督也是人民行使當家作主權利的重要形式。

在民主監督的各種形式中,信訪舉報、民主評議、網上評議政府等是公眾直接參與實施的監督形式。 信訪舉報是公眾對黨員干部和政府公務人員實施監督的形式,是民主監督的重要渠道。 社會公眾將發現和掌握的線索、信息通過寫信、打電話、當面反映、網絡舉報等形式告知各級紀檢監察機關,監督機關有義務接受、審查相關信息并向舉報人反饋。 民主評議是政府績效管理的重要環節,基本形式是由公眾(代表)通過一定的形式對政府部門的工作進行評價,有些評價還具體到為每一個具體的項目打分,這些評價結果作為政府績效評價的一部分。 隨著網絡媒體的發展,民主評議政府的渠道擴張到網絡上,這為更多的公眾參與評價政府提供了條件,網絡的虛擬環境也為公眾更真實的表達對政府的態度提供了可能。 此外,輿論監督、人大代表和政協委員監督、監督聽證會等也是民主監督的重要形式。 比如輿論監督就因為新媒體的發展而注入新的活力,近些年“表哥楊達才事件”“躲貓貓事件”“翟天臨學術不端”等都體現了新媒體輿論監督的重大影響力。

4 協商民主:貫穿社會政治全過程

黨的十八大報告指出:“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式?！盵30]協商民主是中國特色社會主義民主的重要形式,也是全過程民主的集中體現,可以保障人民當家作主落實到社會政治生活中的最廣泛環節。 協商民主與選舉民主相比,既能遵循多數人的意愿,也可以吸納少數人的合理要求,整合不同的利益訴求以實現更廣泛、更深入的民主。 黨的十九大報告指出:“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展,統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商?！盵31]人大協商和政府協商基本為前述人大民主和政府過程中的民主所涵蓋;政黨協商和政協協商相關論述較多,且其主要體現為政治性和代表性,較少體現為公眾直接參與協商;人民團體協商、基層協商和社會組織協商則主要體現為公眾和社會參與協商,更能體現全過程人民民主的公眾參與特點。

4.1 人民團體協商連接國家與社會

人民團體既有較強的政治性,又有顯著的群眾性,這決定了人民團體協商既有一定的廣泛性和代表性,又有效果保障。 人民團體可以通過與黨委、政府間暢通的渠道,將其所聯系的群眾的切身利益和經濟社會發展中的重大問題,通過協商對話等民主形式,匯聚進決策之中,促進決策的科學化、民主化。[32]就地位和性質而言,人民團體協商既不同于國家政治生活層面的政協協商,也不同于社會自治領域的基層協商,而是處于兩者之間,發揮連接國家和社會的作用。 當然,人民團體協商與其它協商形式也不是完全割裂的,在內容、形式和人員構成等方面都存在交集。

人民團體協商的形式主要有制度化的協商和非制度化的協商兩種。 制度化的協商是指人民團體參加中國人民政治協商會議的協商。 全國政協的34 個界別,就包括中國共產主義青年團、中華全國總工會等8 個人民團體。 人民團體參加的全國政協的協商,主要內容包括黨的重要文件、國家領導人的人選,國民經濟和社會發展的中長期規劃等重大事項。 省市縣各級政協的組成中不一定為人民團體單獨設立界別,但一般都會在群團等界別中包含人民團體。 除了參加政協會議,人民團體還經常參加政協的座談會、調研會等,將了解的情況、代表訴求和意見納入政協之中。 人民團體各級組織參與的本級政協協商都具有制度化特點,只不過全國性政治參與的全國政協協商的政治性更強,協商的都是重大事項,基層組織參加的協商更關注具體的民生事項、涉及公眾切身利益的實際問題。 此外,制度化協商還包括特定組織的特定角色,如工會參與工資集體協商。

非制度化的協商包含的內容比較多。 人民團體都具有群眾性,代表特定群體的利益,因而在涉及本群體利益時,人民團體有義務在法律法規的范圍內代表本群體表達意見、參與協商。 政策性協商則是人民團體非制度化協商的重要形式,即在涉及本群體的法律法規、政策文件制定過程中,人民團體以廣泛調研為基礎,形成專業性的意見,參與政策制定過程。 如全國婦聯參與《反家暴法》的立法過程就是很好的例證。 全國婦聯作為代表和維護婦女兒童合法權益、促進實現男女平等的人民團體,近年來通過開展多種社會活動對反家暴進行有效宣傳,在《反家暴法》的立法過程中發揮了整合各方利益訴求、搭建協商橋梁、提供智力支持等多種作用。 全國婦聯利用自身的系統渠道優勢,由各級婦聯通過問卷調查、咨詢熱線等方式收集、整合遭受家暴婦女的真實需求,并將這些利益訴求整合為政策議案,通過女性政協委員等名義向全國人大常委會發出立法倡議。 全國婦聯還為民間社會組織、相關法律專家等多方群體提供了立法協商的溝通橋梁,通過向全國人大提交專家建議稿來為立法提供智力支持。 人民團體覆蓋了中國大部分社會群體,由人民團體廣泛聯系和發動群眾,整合利益訴求并納入協商過程,很大程度上貫穿了意見表達、民主協商、民主決策等多個政治過程,也很好地體現了我國人民民主的全過程性。

4.2 社會組織協商富有社會性和專業性

社會組織協商是隨著社會組織的發展及其作用增強而新近出現的協商民主形式。 黨的十九大報告指出“統籌推進社會組織協商”,[33]體現了對社會組織協商的重視。 社會組織協商主要是指社會組織就國家重大事項和公眾現實利益問題向政府機關等表達訴求、參與協商討論,促進政策制定和執行的活動,社會組織內部和社會組織之間的協商也包含其中。[34]顯然,這里的社會組織并沒有將人民團體等政治性顯著的組織涵蓋其中,所以,社會組織協商具有顯著的社會性,是公益性社會主體為社會公益而進行的協商。

與協商民主的其他形式相比,社會組織協商具有專業性特點。 一般而言,社會組織是某個特定領域的組織,如行業性的行業協會、地域性的商會、專業性的社團和社會服務機構等。 所以,社會組織可以將更多的專業性意見聚合起來,為決策的制定提供專業的視角,相較于咨詢個別專家更具有代表性。 目前各級政府越來越重視在決策和施政中聽取專業性社會組織的意見和建議,比如北京市青少年法律援助與研究促進中心作為主要成員參與起草了《未成年人保護法》的修訂,《中華人民共和國慈善法》的制定中更是直接吸收清華大學NGO 研究所等5 家智庫的法律草案。 由于經濟發展的重要性,與經濟領域聯系緊密的行業協會商會等的發展迅速且參與各種協商的途徑較多,影響力也比較顯著。 據統計,2012 年全國性行業協會商會在參與各種形式的協商中共代表行業和會員企業向政府部門提出政策建議1 729 項,其中被采納912 項,參與法律法規文件修改制定392 件,參與標準制定5 549項,其中參與國際標準和規則制定20 項。[35]行業協會商會的這些活動不僅是一種社會利益訴求的表達,更是我國協商民主真實有效的體現。

4.3 基層協商激發治理效能

黨的十六大報告指出:“擴大基層民主,是發展社會主義民主的基礎性工作。”[36]基層協商是協商民主乃至整個人民民主的基礎。 從參與協商的主體看,基層協商幾乎涵蓋了每一個公民和基層組織;從協商內容看,基層協商都是圍繞公眾日常生活中的具體問題展開,關系公眾的切身利益;從協商形式看,基層協商并不是特別強調程序性和正規性,因而可以根據需要靈活采用各種形式。 正是基于這些特點,基層協商最能體現人民民主的全過程特點。

基層協商的形式豐富,且富有創造性,一些協商形式引起國內外廣泛關注,成為協商民主的典型代表。 民主懇談是浙江溫嶺探索出的基層協商民主形式,最初是為了解決經濟社會發展中逐步積累的政府與群眾、群眾個人之間的問題與矛盾,嘗試由群眾與基層政府面對面溝通協商、討論決定。 由于這種形式既滿足了群眾參與表達意見、商討決定的訴求,又在一定程度上減輕了基層政府的壓力,提高了政府在群眾中信任度,因而逐步獲得推廣,被廣泛應用于政府預算、基礎設施建設、工資集體協商、環境綜合整治等多個領域。 民主懇談的生動實踐,讓群眾有持續廣泛參與基層治理相關事務協商的途徑,也推動基層黨委政府的科學民主決策,切實促進基層社會治理的優化。

農村基層社會治理中的民主協商形式有村民(代表)會議、村民議事會、村民決策聽證等。村民自治主要解決了村民的民主選舉問題,由村民選舉自己認可的人來管理村莊事務,這離由村民自己管理還存在一定的距離。 隨著基層社會治理的推進,由村民普遍參與、民主協商、共同決定村莊事務的民主形式不斷被發掘出來。 當前,農村基層治理普遍推行村民議事會等協商民主形式,與村民委員會共同發揮作用,以凸顯村民作為村莊治理的主體地位。 村莊的重要事務,像土地使用、修橋補路、資金使用、養老助學等,都由村民共同商議決定,村民對涉及自身利益的公共事務享有決策權、管理權和監督權。

城市基層社區治理中的協商民主形式包括居民議事會、業主協商、居民聽證會等。 隨著城市治理的重心下移,基層社區承擔著越來越多的管理和服務職能,而社區作為一種具有自然性特點的居民共同體,自治是其內在要求之一。 為更好解決社區治理中的各種問題,當前社區普遍重視通過發揮黨組織的引領作用,融合社區各種主體共同參與社區事務,并在實踐中不斷提高各種主體的治理能力,從而打造韌性社區。 這個過程中,居民議事會作為一種動員社區居民普遍參與、共同協商的民主形式,發揮著重要作用。 像南京市鼓樓區、上海市靜安區等全國典型的以協商民主為特點的社區治理實踐,就充分體現出了社區居民當家作主、共同參與社區治理過程的特點。 社區協商治理不僅為居民行使民主權利提供了保障,也為社會組織、物業公司、社區企業等主體參與協商提供了渠道。

5 總結

新時代中國特色社會主義建設的核心是突出制度優勢,并將制度優勢轉化為治理效能,從這個角度講,中國的人民民主不僅構建起了一套完善的制度體系,更因為其全過程的特點而能夠在實踐中最大限度的實現人民當家作主的初衷。

第一,全過程人民民主的價值取向是以人民為中心。 以人民為中心,是馬克思主義的價值觀,是社會主義的本質要求,也是中國共產黨人的初心。 習近平總書記多次強調,新時代中國特色社會主義要堅持以人民為中心,經濟發展、國家治理和社會建設都要圍繞這個中心展開。 以人民為中心,就是將人民利益置于最高地位,將保障人民權利、實現人民利益作為工作重心;人民民主無疑是最符合這一要求的民主形式。[37]它不僅在主體上實現了最廣泛的民主,更是在民主的實踐中全過程、全方位保障人民的主體地位。 發展和完善全過程人民民主,就是在踐行全心全意為人民服務的根本宗旨,并依靠人民的智慧和力量創造歷史。

第二,全過程人民民主以全方位的制度構建為基礎。 人民民主能夠成為全過程民主,是建立在一系列制度基礎上的。 為了實現真正意義上的人民民主,社會主義中國創造了一系列制度形式:從不同領域看,包括黨內民主制度、人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度;從民主形態看,包括代表制民主和協商民主制度;從民主形式看,包括直接民主和間接民主制度;從民主內容看,包括政治民主、經濟民主和社會民主制度。 當這些制度運行起來,人民民主也自然延伸到社會政治生活的各個領域。

第三,全過程人民民主涵蓋了社會政治生活的各個環節。 人民民主之所以是全過程的民主,是因為人民的參與貫穿于民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的整個過程。 正如習近平總書記所強調的,“人民是否享有民主權利,要看人民是否在選舉時有投票的權利,也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利;要看人民有沒有進行民主選舉的權利,也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利?！盵38]人民民主保障了人民持續參與的權利,讓人民在政治生活的各個環節持續發揮主體作用,從而呈現出全過程的特點。

人民民主的全過程民主特征,相比較于西方國家以選舉為核心的“間歇性”民主制度,其優勢是明顯的。 “人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利,人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期,這樣的民主是形式主義的?！盵39]相較于西方民主制度下選民投票結束后就進入“休眠期”,直到下一次選舉再被喚醒,中國的人民民主保證人民一直處于參與進程中,不僅僅投票選舉代表,還可以全程參與意見表達、民主決策、民主管理和民主監督,始終秉持有事大家一起商量的開放態度。 中國特色社會主義民主的發展,就是要在堅持人民民主基本價值方向的基礎上,不斷完善具體措施,讓其全過程人民民主的優越性得到最大限度的釋放。