消防安全信用監管面臨的問題及解決措施

周江

摘要：引入消防安全信用監管，建立消防安全信用體系，是消防社會管理多元化的有益探索。文章從消防信用監管面臨的問題著手，分析失信懲戒法律依據不足、標準各異、程序性規定欠缺，對信用主體缺乏救濟途徑等失信監管問題，從健全消防安全信用監管制度的法律體系、探索社會多元主體共同參與信用監管模式和完善消防安全信用監管制度三方面提出解決方案。

關鍵詞：失信監管;行政懲戒;消防安全;行政執法;信用體系

消防安全作為社會公共安全的一部分，對保障人民群眾的生命財產安全起著重要的作用。消防安全信用監管的核心是建立一套有效的消防安全信用信息記錄、評價和綜合管理機制，通過對依法履行職責，保障消防安全行為的褒獎以及對違反消防法規，存有火災隱患等失信行為的記錄、揭露、懲戒，依靠社會的力量形成對失信者的社會聯防與懲戒，從而推動消防社會管理的多元化、社會化進程。

一、信用監管存在的問題

（一）失信懲戒法律依據不足

雖然失信行政懲戒制度在各行業領域被廣泛應用，但缺乏與之完全配套的法律法規，缺少上位法對失信懲戒建設的統一規范，失信行政懲戒的合法性與正當性不足，導致制度的執行力和威懾力無法保證。多數地方性規定只是籠統規定懲戒措施的限制性條款，對于失信懲戒的適用范圍規定和實施何種懲戒措施的具體標準并不明確，隨著設區的市立法權的放開，信用立法的地方性法規和規章數量增長快，行政法規以上專門、核心的信用立法較少，失信懲戒制度的頂層設計呈現出位階過低、立法質量參差不齊的現實狀況，甚至有違反上位法的嫌疑。如果消防救援機構不對失信懲戒制度加以合法性考量，作為治理工具的失信懲戒措施將被過度使用，最終背離社會信用體系建設的設計初衷。

（二）設定的失信標準各異

各地對失信的認定標準不同，懲戒措施也參差不齊，不能充分發揮懲戒效果。若同一失信行為在不同地區，彼此之間的規定不一樣，會導致在執行時產生抵觸，反向削弱失信行政懲戒的制度效能。例如失信認定中的嚴重性標準是以結果為導向的，要求失信行為造成的危害應當與失信約束機制匹配。有的地方需要失信行為達到足以對公共利益造成嚴重影響才能被記錄為失信信息。有的規范性文件對失信認定標準表達不清晰，將失信行為按照程度分為一般、較重和嚴重，卻將所有程度的失信行為一同納入聯合懲戒的適用范圍。

（三）缺少必要的程序性規定

消防救援機構實施失信行政懲戒需要貫穿全過程的程序規范以保證權力行使的合法性。失信行政懲戒在實施過程中因各種原因忽視程序規則，尤其是告知、陳述與申辯及事后救濟，當前的失信行政懲戒制度并未對應有的程序正義加以重視，不僅未在實施失信懲戒之前告知當事人懲戒信息，而且對事后當事人的異議救濟程序也未提及。各地制定的地方性法規、規章，只是單純設定懲戒措施，并未配備相應的實施程序。容易導致行政懲戒權的不規范使用，相對人權益難以保障。

（四）對信用主體缺乏救濟途徑

現有信用立法中對于懲戒措施的解除和信用修復條款相對較少且不明晰，極大限制失信主體自我糾錯的機會，不利于失信主體合法權益保護和未來社會發展中獲得更多的資源和機會。同時，現有制度對信用主體救濟途徑缺乏規范，司法機關將對不良行為記錄的公示，視為對已經發生的事實和行為進行客觀記錄及公示，認為不良行為公示不屬于《行政處罰法》處罰種類中的其他行政處罰，所以行政行為過程中的程序瑕疵并不受行政處罰程序規范的規制。

二、健全信用監管法律體系研究

構建完備的消防安全信用監管法律體系有利于確保消防安全監督和管理工作的有效性，有利于約束生產經營者的行為。針對我國消防安全信用監管法律法規體系的現狀和問題，建議完善消防安全信用監管的立法，來推進我國消防安全信用管理進程，為健全我國消防安全信用監管法律體系提供支撐點。可出臺《消防安全信息公開制度》，規定消防信用信息的公開與保護，建設跨部門的消防安全信息平臺，破解部門間存在的信息溝通不暢的難題，保障信息的公開性和透明性。出臺《消防安全黑名單管理辦法》，針對黑名單的主體范圍、行為類型要結合消防安全領域內的立法來認定，為監管部門開展失信聯合懲戒提供法律依據。

三、多元主體參與的信用監管模式探討

完善消防安全信用監管法律制度需要以政府為主導，并引導社會多元主體參與到消防安全信用監管的工作中來。

（一）發揮政府監管的主導作用

持續推進消防安全信用監管制度時，需要將各部門間的監管權力與責任進行界定，應明晰各部門的職責。比如，我國許多地區紛紛實施消防安全黑名單制度，但地方立法能否在上位法缺失的情況下進行直接規定仍值得商榷。對于消防安全聯合懲戒機制的規定，其懲戒措施及程序是否科學合理也有待斟酌。我國的《信息公開條例》對政府在監管過程中收集或獲取的信息進行了相應的規定，可以以該法為前提條件對消防安全主體單位的信息范圍進行縮小，實現信息收集的有效性和針對性。同時，政府在消防安全信用監管中發揮主要的作用，在消防安全社會共治模式中占主導地位。

（1）政府應轉變消防安全信用監管的理念和方式，拓寬社會公眾參與監管的渠道，要提高社會公眾參與監管的積極性，保障公眾的知情權，營造全民參與監管的社會氛圍，同時，消防救援機構應設置機構或專班來履行消防安全信用監管的職能，整合各部門間資源，實現監管無縫銜接。

（2）健全企業社會責任制度，加強消防市場主體的道德教化，對消防市場主體進行制度約束，增強消防市場主體的誠信理念，維護自身的企業形象。

（3）為行業協會的發展營造環境，由于行業協會自身的獨立性，賦予行業和媒體部分信用信息公示權力，有利于社會公眾的信任感，行業協會加大對消防信用信息的宣傳有利于增強公眾監管的意識。

（4）落實消防安全知識普及工作，消防安全知識的教育和培訓應融入學校、司法等教育中，加大財政投入，組織開展多樣化的消防安全宣傳活動來提高公眾的參與度，拓展群眾參與消防安全信用監管的渠道和反饋渠道，如舉行聽證會，建立激勵機制或設立專項獎勵資金，對舉報者進行獎勵，激發公眾參與消防安全信用監管的積極性。

（二）推行消防生產經營主體承諾制度

政府應鼓勵和引導社會多元主體的參與來實施失信聯合措施，形成社會共治的消防安全信用監管模式，規范消防生產經營者的行為，確保消防市場的有序性。相關部門應對單位進行嚴格管制，倒逼單位主體約束自身的生產經營行為，增強安全經營的理念。可推進消防安全承諾制度，強化消防生產經營主體信用觀念。日常經營中單位應公開承諾，說明誠信守法經營的態度，并就提供的消費場所的消防安全作出承諾，對外公布，有利于增強生產經營者的誠信經營理念，保障社會公眾的知情權和選擇權。

（三）建立消防安全舉報投訴獎勵制度

消防安全違法行為舉報投訴獎勵制度有利于激發公眾參與消防安全社會共治，有利于消費者維護自身的合法權益。在現實生活中，消防市場主體的違法行為往往不易被發現，不法分子常常鉆漏洞，通過各種手段妨礙相關部門對消防安全的監督和管理。因此，消防救援機構在監管過程中難以獲取證據，導致無法對違法行為進行處罰。舉報投訴獎勵制度可以結合政府12345服務熱線和96119聯網實施，成立舉報投訴中心，專門負責受理、核查、督辦和獎勵等工作，有利于監管部門獲得有效線索，更容易取得違法行為的證據。關于獎金標準，應根據舉報的違法行為情節輕重給予不同階次的獎金數額，按照方便群眾原則，可以現場領取、委托代領、匯至指定銀行或者電話費充值等形式，確保舉報者獲得獎勵，保障舉報者的合法權益。

（四）健全行業協會的消防信用檔案制度

行業協會的消防信用檔案制度是通過收集消防產品及技術服務機構生產經營者的違規信息來監督和約束消防產品銷售、消防設施維護保養經營及其他中介服務行為的一種制度。行業協會的消防信用檔案制度有利于實現行業協會對消防行業市場的有效治理。該制度應公布的內容包括消防中介及服務機構的營業資格、監管部門抽查的結果及其所受到的處罰等，進而約束經營者的行為。

四、完善消防安全信用監管制度的建議

（一）健全消防安全信用檔案制度

健全消防安全信用檔案的制度有利于保障消防安全管理的秩序性，消防信用檔案制度的建立可以實現信息的公開與共享，可以為消費者提供可靠的信用信息，可以保障消費者的知情權。需要進一步適應“放管服”執法改革的背景，以此為基礎建構消防信用監管的框架，以便更好地推進信用體系建設。進一步明確消防安全信用監管制度的內容，如明確個人信用與社會信用、企業信用之間的關系;進一步統一檔案內容、格式、記錄要求;進一步利用信用信息的客觀準確性，根據消防市場主體的信用狀況分級分類劃分;進一步將消防市場主體的信用救濟方式和認定失信的相關規定具體化;進一步與金融等機構協同合作，創新信用信息評價曝光平臺。

（二）完善消防安全信息披露制度

完善消防安全信息采集工作是對制度得以正常運作的保障，如何收集信息和商業秘密概念的明晰是當前亟須關注的兩大重要問題。除了法律明確規定的不能對外公布的信息，其他與消防安全相關的信息都應該及時對外進行公布。完善消防安全信息披露制度有利于確保消防安全信息資源共享，有利于實現資源的合理配置和高效利用，有利于確保信息的公開性和透明性，保障社會公眾的知情權。

（三）加強消防安全黑名單制度

應當建立統一的法律體系，為各地的相關立法提供依據。應明確消防安全黑名單制度的范圍、消防安全黑名單的適用對象、適用條件、適用范圍及監管手段，通過立法的方式統一標準，解決各地黑名單法律適用混亂的問題。被列入黑名單的單位申請取消信用懲治，應作出消防安全守信經營的承諾。

（四）建立消防安全失信聯合懲戒機制

在加快社會信用體系建設的背景下，消防安全監管部門應加強與其他部門的協同合作。首先，加強與金融部門的協同合作，當失信的單位主體需要融資貸款時，金融部門應提高貸款的利率，對于嚴重失信的市場主體，監管部門應對其實施不予貸款的處罰。其次，加強與政府采購部門的協同合作，在招標投標的過程中，應提高失信單位參與招標投標競爭的門檻。除此之外，失信的單位主體還將面臨失去享受政府扶持的資格。通過以上措施，要讓消防安全主體樹立安全第一、誠信經營的理念，提高自覺性，規范自身的行為，確保消防安全。

（五）創新消防安全信用監管手段

可通過利用互聯網和大數據的優勢，將消防安全信息進行歸集和整合，并進行匯總分析，破解信息交流不暢的難題，形成信息共享的局面。如開發移動執法App，監管人員可通過移動執法終端即時查詢消防市場主體的登記信息;建立消防安全信息電子追溯平臺，實時收集與單位主體相關的信息并加工處理這些信息，當消防產品或設施出現問題時，可以立即鎖定目標;研發消防產品市場網格監管工作系統，利用大數據和云計算的優勢，使監管消防質量的網絡覆蓋全國。

五、結語

通過解決當前我國消防安全信用監管法律體系、信用監管模式和具體制度存在的問題，完善我國消防安全信用監管法律制度。完善消防安全信用監管法律體系應推進國家和地方層面的立法，確保立法的針對性，填補立法的空白。通過推行消防生產經營主體承諾制度、建立消防安全公眾有獎舉報制度及健全行業協會的消防信用檔案制度來調動社會各方面共同推動消防安全信用監管，促進消防安全保障由以政府監管為主導向社會共治的信用監管模式轉變。

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