論聽證在行政應(yīng)急征用中的適用

摘? ? ? 要：聽證是行政相對人表達(dá)意見、進(jìn)行質(zhì)證和抗辯的重要行政程序，有利于行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。而突發(fā)事件中的征用行為與常態(tài)的征用行為比較而言，由于時(shí)間的緊迫性決定了其具有應(yīng)急征用權(quán)的擴(kuò)張性、應(yīng)急征用程序的簡化性等特征，容易造成對行政相對人合法權(quán)益的侵害。我國現(xiàn)階段將聽證的適用排除在緊急情況之外，但基于聽證制度的特征和目的，將其引入行政應(yīng)急征用中可以克服行政應(yīng)急征用制度本身的弱點(diǎn)。因此，本文在對聽證引入行政應(yīng)急征用中的必要性和可行性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為構(gòu)建我國行政應(yīng)急征用聽證制度的路徑選擇應(yīng)包括在立法中明確聽證在行政應(yīng)急征用中的適用、完善行政應(yīng)急征用聽證程序、增強(qiáng)行政應(yīng)急征用機(jī)關(guān)和行政相對人的聽證意識(shí)。

關(guān)? 鍵? 詞：聽證;突發(fā)事件;行政應(yīng)急征用;應(yīng)急征用補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）03-0071-10

收稿日期：2021-05-16

作者簡介：高蕾，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士研究生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。

聽證作為行政程序的核心制度，最初來源于英國的“自然正義”原則。美國憲法中的“正當(dāng)程序”條款對“自然正義”原則進(jìn)行了闡明和發(fā)展，正當(dāng)法律程序原則成為美國憲法的重要原則之一，內(nèi)容表述為“任何權(quán)利必須公正行使，對當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見”，[1]即行政機(jī)關(guān)在作出對當(dāng)事人合法權(quán)益不利影響時(shí)，必須給予當(dāng)事人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，不能片面認(rèn)定事實(shí)。行政應(yīng)急征用補(bǔ)償之前進(jìn)行聽證，不僅有利于保護(hù)被征用人的權(quán)利，也有助于保證行政應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性和公平性。因此，本文主要對聽證制度引入行政應(yīng)急征用的必要性和可行性展開論述，嘗試構(gòu)建一個(gè)與我國現(xiàn)狀相適應(yīng)的行政應(yīng)急征用聽證制度。

一、聽證引入行政應(yīng)急征用中的必要性

（一）行政應(yīng)急征用聽證概述

作為“西方舶來品”，我國行政領(lǐng)域的聽證最早規(guī)定在《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）等法律法規(guī)中。聽證制度是行政機(jī)關(guān)在作出影響相對人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所形成的一種法律制度。[2]其本質(zhì)就是給予當(dāng)事人參與行政機(jī)關(guān)作出與其利益相關(guān)決定的機(jī)會(huì)，以避免權(quán)利被侵害。在行政應(yīng)急征用中引入聽證，最終目的也是保障被征用人的合法權(quán)益不受隨意侵害。

⒈聽證適用的階段。我國聽證一般指的是正式聽證，與司法審判程序形式相類似，由聽證主持人主持、行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員和行政相對人各執(zhí)一方進(jìn)行指控和抗辯。[3]正式聽證主要過程包括通知當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員與當(dāng)事人就案件事實(shí)和法律問題進(jìn)行質(zhì)證和辯論、聽證主持人或者由行政機(jī)關(guān)作出行政決定。正式聽證模式則與行政應(yīng)急征用所追求的效率優(yōu)先是相違背的。因此，可以在應(yīng)急處置措施結(jié)束后或者被征用財(cái)產(chǎn)、勞務(wù)使用完成時(shí)，賦予被征用人申請聽證的權(quán)利。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和其他法律法規(guī)雖然規(guī)定了突發(fā)事件中如果造成行政相對人權(quán)利的損害或克減，應(yīng)對其給予合理或適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，但是并未對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式等進(jìn)行詳細(xì)闡述，這將給行政機(jī)關(guān)帶來一定的隱患。所以，通過聽證程序能夠使行政機(jī)關(guān)在補(bǔ)償之前與行政相對人進(jìn)行溝通，充分聽取意見，減少事后糾紛。

⒉聽證適用的范圍。行政應(yīng)急征用是對公民、法人或其他組織的權(quán)利造成侵害或限制的行政行為。《憲法》第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第五十二條規(guī)定：“必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資”;《中華人民共和國傳染病防治法》第四十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。”另外，其他關(guān)于行政應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，如《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國戒嚴(yán)法》《中華人民共和國消防法》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《中華人民共和國抗旱條例》等也規(guī)定了應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)可以臨時(shí)征用公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)并及時(shí)予以歸還或補(bǔ)償。從上述規(guī)定可以看出，行政應(yīng)急征用的客體不僅包括不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)，還包括個(gè)人的勞務(wù)。對于財(cái)產(chǎn)類客體的征用補(bǔ)償聽證應(yīng)由行政應(yīng)急征用機(jī)關(guān)和行政相對人依據(jù)補(bǔ)償原則與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充分的舉證質(zhì)證和辯論后，可以委托評估機(jī)構(gòu)借助市場評估機(jī)制作出評估結(jié)論確定補(bǔ)償金額。應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)，對于開展個(gè)人勞務(wù)征用工作的相關(guān)人員應(yīng)是具有專業(yè)技能的工作人員，對被征用人員的勞務(wù)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體一般是由其所在單位根據(jù)實(shí)際情況予以補(bǔ)償，很難形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，聽證程序應(yīng)主要適用于行政應(yīng)急財(cái)產(chǎn)類征用中。

⒊排除聽證適用的情形。一是行政應(yīng)急征用措施作出前已進(jìn)行補(bǔ)償。行政應(yīng)急征用雖然具有緊急性，其對效率的追求高于一般行政征用，但是也存在行政征用機(jī)關(guān)在作出應(yīng)急征用措施之前已經(jīng)對被征用人進(jìn)行了補(bǔ)償，如為了應(yīng)對禽流感疫情，政府采取了撲殺家禽征用措施的同時(shí)，也對個(gè)人因此受到的損失進(jìn)行了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這種情況就不存在聽證適用的問題。如果被征用人對于補(bǔ)償決定存在異議，則可以通過行政復(fù)議與行政訴訟兩種方式尋求救濟(jì)。二是行政應(yīng)急征用人與被征用人協(xié)商一致。行政應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢远喾N多樣，不局限于金錢或物質(zhì)賠償，可以參考評估機(jī)構(gòu)的評估意見，行政應(yīng)急征用機(jī)關(guān)與被征用人可以在不違反法律和公平原則的前提下進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，雙方同意簽訂補(bǔ)償協(xié)議書，即可進(jìn)入補(bǔ)償環(huán)節(jié)。

⒋行政應(yīng)急征用聽證的內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，行政應(yīng)急征用聽證的內(nèi)涵可以表述為行政機(jī)關(guān)為了公共利益而對行政相對人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用處置后，為了使征用補(bǔ)償更加科學(xué)、民主，通過正式聽證的方式，認(rèn)真聽取被征用人以及評估機(jī)構(gòu)意見的一種程序制度。

（二）行政應(yīng)急征用的“急”對行政相對人合法權(quán)益的影響

有人類歷史以來的任何一個(gè)國家要想滿足公共使用，其途徑主要靠征收或征用，其他的途徑還包括早期靠武力的掠奪以及后來靠政府投資所得的收益等。[4]按照《辭海》的解釋，征用是國家依法將土地或其他生產(chǎn)資料收作公用的措施。[5]關(guān)于行政征用，學(xué)界普遍認(rèn)為，國家為了公共利益的需要而根據(jù)法律法規(guī)強(qiáng)制取得集體所有土地的使用權(quán)、公民私有財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)或勞務(wù)，并給予補(bǔ)償?shù)姆尚袨椋且环N對公民個(gè)人權(quán)利的剝奪或損害并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)，各類突發(fā)事件嚴(yán)重威脅國家公共安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定。為了應(yīng)對突發(fā)事件，各國政府需要集中行使行政應(yīng)急權(quán)來恢復(fù)社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，而行政權(quán)的擴(kuò)張必然伴隨著對公民權(quán)利的克減。政府是某些公共產(chǎn)品最有效率的供應(yīng)者，[6]應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)可以征用個(gè)人、企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，但是任何行政機(jī)關(guān)不能為了公共利益而犧牲公民的個(gè)人利益，這是與公平原則相違背的。對此，我國相關(guān)法律法規(guī)和一些規(guī)范性文件賦予了行政機(jī)關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)的征用權(quán)，明確了補(bǔ)償原則，如《中華人民共和國民法典》第二百四十五條規(guī)定：“因搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用組織、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。組織、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”

一般的行政征用與突發(fā)事件的行政應(yīng)急征用都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而強(qiáng)制獲取行政相對人的財(cái)產(chǎn)或者勞務(wù)并進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男姓袨椋怯捎诙甙l(fā)生的社會(huì)狀態(tài)不同，會(huì)對行政相對人的權(quán)利產(chǎn)生一些影響。

⒈行政征用權(quán)的擴(kuò)張。一般而言，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政征用需要嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定行使權(quán)力，而自由裁量權(quán)的行使也要在法治框架內(nèi)遵循行政合理性原則。應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)，對于效率的追求往往是第一位的，行政應(yīng)急征用的目的也是迅速地集中社會(huì)資源和力量，保證其他行政應(yīng)急措施的有效進(jìn)行，防止突發(fā)事件的蔓延和惡化。行政應(yīng)急征用權(quán)的擴(kuò)張必然會(huì)造成對公民權(quán)利的侵害或限制，但是也需要堅(jiān)持應(yīng)急法治原則，保障公民最基本的權(quán)利不被侵犯。

⒉行政征用程序的簡化。一般而言，行政征用的適用主要集中在土地征用制度中。有學(xué)者認(rèn)為，行政征用的程序由征用申請的提出或者征用機(jī)關(guān)發(fā)出通知、公共利益目的認(rèn)定、征用范圍裁決、賠償金裁決、補(bǔ)償金給付和征用完成五個(gè)步驟組成，[7]也有學(xué)者主張將聽證程序引入行政征用中。[8]一般的行政征用決定作出之前，行政征用機(jī)關(guān)與行政相對人之間已經(jīng)達(dá)成一致意見，完成了征用補(bǔ)償。而行政應(yīng)急征用由于時(shí)間的緊急性，要求應(yīng)急處置具有高效性，一些程序會(huì)被簡化，如應(yīng)急征用決定通知可以先以口頭形式發(fā)出而事后補(bǔ)齊所缺少的書面文件、補(bǔ)償可以在應(yīng)急處置措施結(jié)束后或者可以在被征用財(cái)產(chǎn)和勞務(wù)使用完成時(shí)進(jìn)行。

行政應(yīng)急征用相較于一般行政征用來說，行政應(yīng)急權(quán)的擴(kuò)張、程序的簡化會(huì)對被征用人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利的影響，需要通過制定嚴(yán)格的法律程序?qū)π姓?yīng)急征用權(quán)的行使進(jìn)行限制，一方面可以保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，另一方面行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序作出行政行為能夠提高行政效率。英美法中的正當(dāng)法律程序的主要內(nèi)容是聽證，而我國緊急情況下排除了聽證的適用①。行政聽證程序的設(shè)置目的在于行政相對人接受對其合法權(quán)益可能產(chǎn)生不利影響的決定前，有發(fā)表自己意見的機(jī)會(huì)。如果行政機(jī)關(guān)的行政決定對行政相對人有益，則不需要事先舉行聽證來聽取其意見。行政應(yīng)急征用是典型的不利于被征用人合法權(quán)益的行政行為，聽證應(yīng)作為一項(xiàng)基本程序引入行政應(yīng)急征用中，這不僅有利于保障公民合法權(quán)益，也可以減少事后因補(bǔ)償問題產(chǎn)生的糾紛。

（三）聽證對于行政應(yīng)急征用的價(jià)值

⒈限制行政應(yīng)急征用權(quán)的濫用。任何權(quán)力都有被濫用的可能，這是經(jīng)過長期實(shí)踐所得出的結(jié)論。行政應(yīng)急征用權(quán)是行政機(jī)關(guān)為了應(yīng)對突發(fā)事件而對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行使用的權(quán)力，具有擴(kuò)張性，其被濫用的結(jié)果可能導(dǎo)致有限的應(yīng)急物資無法得到充分利用，影響突發(fā)事件應(yīng)對的整體效果。除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私依法應(yīng)予以保密外，聽證一般遵循公開原則。聽證作為正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容，對于約束公權(quán)力具有重要的作用。從外部監(jiān)督來說，聽證一般以公開的形式進(jìn)行，其中有當(dāng)事人、律師、評估機(jī)構(gòu)代表等參加，公眾通過對案件的了解，可以正常行使監(jiān)督權(quán)。從行政應(yīng)急征用機(jī)關(guān)角度來說，聽證的公開是公正的保證，雖然聽證是在行政應(yīng)急征用處置結(jié)束后進(jìn)行的，但是由于事后需要對行政機(jī)關(guān)應(yīng)急征用行為進(jìn)行公開聽證，也會(huì)間接對其產(chǎn)生約束作用，一定程度上也避免了公權(quán)力不當(dāng)?shù)臄U(kuò)張。

⒉保障當(dāng)事人的參與權(quán)。隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)，公民在與自身利益相關(guān)的行政行為中對參與權(quán)有了更多的要求，而聽證則是公眾表達(dá)利益訴求的一個(gè)途徑。在應(yīng)急征用補(bǔ)償決定作出之前，聽證賦予行政相對人發(fā)表意見、進(jìn)行舉證質(zhì)證和抗辯等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)必須充分聽取他們的意見，也可以及時(shí)調(diào)整補(bǔ)償決定而增強(qiáng)其公正性、合理性和可接受性。公眾參與權(quán)得到保障，不僅有助于社會(huì)矛盾的化解，提高沖突解決的效率，也使行政相對人對行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急征用決定予以理解，進(jìn)而達(dá)到良好的社會(huì)效果。

⒊有利于了解事實(shí)，減少糾紛。行政機(jī)關(guān)在作出不利于行政相對人合法權(quán)益的行政行為時(shí)，容易忽視有利于行政相對人的證據(jù)材料。對被征用人進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，由于應(yīng)急征用發(fā)生的突然性可能導(dǎo)致被征用人無法保留被征用財(cái)產(chǎn)的證據(jù)，在補(bǔ)償中如何進(jìn)行彌補(bǔ)存在較大爭議，即使在行政應(yīng)急征用行為補(bǔ)償結(jié)束后，行政相對人在事后對于征用和補(bǔ)償行為提起行政復(fù)議或者行政訴訟，往往囿于沒有足夠的證據(jù)，無法達(dá)到預(yù)期的效果。因此，對應(yīng)急征用補(bǔ)償作出之前的程序給予足夠重視，從以事后救濟(jì)為中心到以程序?qū)π姓Q定作出過程的控制為中心，不僅有利于幫助行政機(jī)關(guān)在作出補(bǔ)償決定前充分了解實(shí)際情況，作出公正的裁決，還可以從事前實(shí)現(xiàn)對行政相對人權(quán)利的保護(hù)。

法律程序是程序主體為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)依照法律的規(guī)定實(shí)施法律行為而采用有關(guān)程式、步驟、方法、階段所形成的相互關(guān)系的總和。[9]“程序是法律的中心”，人類不僅需要符合人類共同存在發(fā)展的實(shí)體規(guī)則，更需要有避免錯(cuò)誤和偏私的程序規(guī)則。[10]因此，對于行政應(yīng)急征用人和被征用人來說，聽證程序的適用將從程序正義角度限制公權(quán)力的濫用、保護(hù)相對人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)民主法治。

二、聽證適用行政應(yīng)急征用制度的可行性

（一）突發(fā)事件的“非常規(guī)性”決定了行政成本的低耗性

英美法中的聽證包括正式聽證和非正式聽證。正式聽證來源于法院的司法聽證，也被稱為審判型的聽證或完全的聽證。當(dāng)事人具有的權(quán)利包括：⑴由無偏見的官員作為主持人的權(quán)利;⑵得到通知的權(quán)利，通知中必須適當(dāng)?shù)卣f明聽證所涉及的主要事項(xiàng)和問題;⑶提出證據(jù)和進(jìn)行辯護(hù)的權(quán)利;⑷通過互相質(zhì)問及其他正當(dāng)手段駁斥不利證據(jù)的權(quán)利;⑸請律師陪同出席的權(quán)利;⑹只能根據(jù)聽證案卷中所記載的證據(jù)作出裁決的權(quán)利;⑺取得全部案卷副本的權(quán)利。[11]非正式聽證則可以根據(jù)所涉及的事項(xiàng)和問題性質(zhì)的不同也包括部分上述因素，具有一定的靈活性。結(jié)合我國法律中關(guān)于行政聽證的規(guī)定，較多采用的是正式聽證模式，如《行政處罰法》規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)事人要求，須公開舉行有利害關(guān)系人參加的聽證會(huì)，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上作出處罰決定。”《行政許可法》第四十八條規(guī)定了詳細(xì)的聽證程序①，屬于正式聽證。正式聽證模式中，聽證主持人居中獨(dú)立，行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員和行政相對人各執(zhí)一方，指控和抗辯互相交涉。[12]而我國暫時(shí)沒有關(guān)于非正式聽證的明確規(guī)定。

目前，我國聽證制度只適用于少數(shù)行政行為中。法律中規(guī)定適用聽證制度的行政行為主要涉及對公民重要權(quán)利義務(wù)有所影響的行政行為，如行政處罰聽證、行政許可聽證和涉及公共利益的行政行為。基于正式聽證程序的復(fù)雜性，可能會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，且我國的聽證主要是正式聽證，需要考慮行政成本和行政效率，這可能成為阻礙擴(kuò)大聽證適用范圍的一個(gè)重要因素。

（二）“事后”聽證不影響行政應(yīng)急征用效率的追求

突發(fā)公共事件的補(bǔ)償程序是突發(fā)公共事件結(jié)束后補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的方式、步驟、程序和時(shí)限等一系列法律要求的總稱。[13]突發(fā)公共事件中的征用補(bǔ)償一般遵循的是事后補(bǔ)償原則，而一般的行政征用補(bǔ)償需要事前進(jìn)行。應(yīng)急征用處置結(jié)束后，對于存在爭議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式、范圍等內(nèi)容進(jìn)行聽證不影響對行政效率的追求。如美國關(guān)于正當(dāng)法律程序中聽證適用作了例外規(guī)定，其中的一種情況是行政機(jī)關(guān)為了保護(hù)公共利益而必須采取緊急行動(dòng)時(shí)，可以不舉行聽證而不違反憲法上的正當(dāng)法律程序，美國最高法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)采取緊急行為時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)請求事后聽證。[14]對此，我國可以參考美國的做法，行政應(yīng)急征用中先行采取征用措施，“事后”對應(yīng)急征用補(bǔ)償決定舉行聽證，這既能有效應(yīng)對突發(fā)事件，也可以保障被征用人的合法權(quán)益。

三、構(gòu)建行政應(yīng)急征用聽證的路徑

（一）立法中明確聽證在行政應(yīng)急征用中的適用

聽證對于行政應(yīng)急征用具有重要的價(jià)值，應(yīng)在立法中予以明確。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定：“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用只能制定法律”。《中華人民共和國憲法修正案》第二十二條第三款規(guī)定：“法律”系狹義的法律，部門規(guī)則無論是規(guī)章還是行政規(guī)范性文件，政府部門無論是國務(wù)院各主管部門還是地方政府的職能部門都不能創(chuàng)制應(yīng)急征用制度。[15]征用本不屬于地方立法事項(xiàng)，但是部分地方政府在國家沒有制定法律的情況下，應(yīng)通過出臺(tái)地方性規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)對突發(fā)事件。

2003年“非典”疫情之后，我國逐步形成了以“一案三制”為主體內(nèi)容的公共應(yīng)急體系。[16]2007年，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國應(yīng)急法制體系框架初步形成。[17]《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國應(yīng)對各類突發(fā)事件的一部專門性的法律，自實(shí)施以來發(fā)揮了重要作用，但其在新冠肺炎疫情防控過程中也暴露出些許不足，由此推動(dòng)了應(yīng)急管理領(lǐng)域的立法或修法進(jìn)程。習(xí)近平總書記指出：“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)”。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》修改之際，可以將聽證制度在立法中予以明確。基于我國關(guān)于行政聽證程序簡單規(guī)定在《中華人民共和國價(jià)格法》等幾部法律之中，目前還沒有行政聽證程序法，由于各種單行法之間缺少必要的聯(lián)系，容易造成現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章、辦法中都有聽證程序的重復(fù)規(guī)定，造成了立法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。對此，在立法中引入應(yīng)急征用聽證程序應(yīng)與其他部門法中聽證程序相一致，制定在統(tǒng)一的行政聽證程序法中。如有學(xué)者建議制定《行政聽證法》，將聽證制度以統(tǒng)一的法律規(guī)范來完善。筆者認(rèn)同這種建議，但是基于行政聽證制度目前的立法和實(shí)踐現(xiàn)狀，專門制定一部《行政聽證法》是存在一定難度的。因此，可以制定一部行政程序方面的法律，借鑒國外關(guān)于行政聽證的先進(jìn)制度，將行政應(yīng)急征用聽證制度規(guī)定在這部法律之中。

（二）完善行政應(yīng)急征用聽證程序

“重實(shí)體，輕程序”是我國長期以來形成的觀念，在立法、執(zhí)法和司法中，程序問題很容易被忽視。包括《憲法》在內(nèi)的一些法律雖然對行政征用制度作了規(guī)定，但是未明確規(guī)定征用法律程序。聽證作為行政應(yīng)急征用程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)生在行政應(yīng)急征用補(bǔ)償決定之前，包括行政機(jī)關(guān)告知決定依據(jù)的事實(shí)和通知聽證事項(xiàng)、確定聽證主持人、公開舉行聽證、委托代理人參與聽證辯論、制作聽證筆錄，等等。作為保障行政應(yīng)急征用相對人發(fā)表意見、進(jìn)行辯論等權(quán)利的重要程序之一，筆者建議，應(yīng)在聽證主持人、聽證參與人員、聽證筆錄效力幾個(gè)方面將行政應(yīng)急征用聽證程序規(guī)定得更加具體。

⒈確立聽證主持人的中立地位。回避原則是“自然公正”原則的延伸，它要求任何人不能做自己的法官，行政聽證亦是如此。行政聽證制度設(shè)置的目的是賦予利害關(guān)系人發(fā)表自己意見權(quán)利的保障機(jī)制，聽證主持人在聽證中居于主導(dǎo)地位，因此要求其不能和當(dāng)事人或與聽證事項(xiàng)有直接利害關(guān)系是最基本的原則。聽證程序在行政應(yīng)急征用中的適用與其他行政行為中的適用不存在本質(zhì)的不同，可以從其他行政聽證立法和實(shí)踐中吸取有益之處，也可以借鑒其他國家相對成熟的聽證主持人制度。

我國法律法規(guī)中規(guī)定的聽證主持人主要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或行政機(jī)關(guān)指定的人員擔(dān)任。聽證主持人的工作關(guān)系如果隸屬于行政機(jī)關(guān)，這與聽證主持人的中立性和公正性容易存在矛盾，也與現(xiàn)實(shí)需要不相符合。如美國聽證主持人由行政法官擔(dān)任，更加有效地維持程序的公正，進(jìn)而保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。借鑒美國聽證主持人超然獨(dú)立地位的做法：首先，應(yīng)將行政機(jī)關(guān)工作人員或與其有利害關(guān)系的人員不得作為聽證主持人的原則納入聽證制度;其次，可以成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)任命聽證主持人，該機(jī)構(gòu)可以委托與聽證雙方?jīng)]有利害關(guān)系的行政法學(xué)專業(yè)的教授或行政法官等具有專業(yè)資格的人員擔(dān)任聽證主持人;再次，應(yīng)在立法中明確聽證主持人的權(quán)利和義務(wù)，如果出現(xiàn)徇私或不能公正行使聽證主持人權(quán)利的情形，應(yīng)對其追究法律責(zé)任。

⒉賦予第三人參與聽證的權(quán)利。我國法律法規(guī)中規(guī)定的聽證參與人包括擬聽證事項(xiàng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員、聽證主持人、行政相對人及其代理人、鑒定機(jī)構(gòu)等專業(yè)人員。在公開舉行的聽證中，公民、法人或者其他組織可以申請參加旁聽，但是我國法律法規(guī)和規(guī)范性文件中沒有把與應(yīng)急征用有利害關(guān)系的第三人列入聽證程序之中。從現(xiàn)實(shí)角度來說，把與擬聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系的第三人列為參與人，賦予其同行政相對人同等的聽證申請權(quán)、陳述意見和質(zhì)證的權(quán)利，一定程度上能夠保證聽證的公正性。行政應(yīng)急征用中，對于征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍一系列內(nèi)容的確定還應(yīng)考慮公平原則，防止因征用補(bǔ)償造成“一夜暴富”的情形，也避免出現(xiàn)同為被征用人卻存在補(bǔ)償結(jié)果不一致的情況，應(yīng)賦予與行政應(yīng)急征用行為有利害關(guān)系的第三人參與聽證的權(quán)利，可以由第三人提出申請，也可以是聽證主持人認(rèn)為有利害關(guān)系的第三人參加。

⒊強(qiáng)化聽證筆錄的法律效力。聽證筆錄一般是指聽證記錄員在聽證過程中對當(dāng)事人以及其他參與人意見的陳述、舉證質(zhì)證、辯論等程序和內(nèi)容，由全體參加人簽字確認(rèn)的一種書面記載。我國立法和實(shí)踐中，聽證筆錄與最終行政決定之間的關(guān)聯(lián)性和因果性存在模糊之處，如《行政處罰法》第四十二條第七款規(guī)定“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄”，但未規(guī)定筆錄的內(nèi)容和效力。《行政許可法》第四十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，做出行政決定”，但也只是原則性規(guī)定，具體關(guān)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何依據(jù)聽證筆錄作出決定以及不予遵循的法律后果等都未予以規(guī)定。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)有時(shí)亦忽視聽證筆錄的重要性，否定了聽證筆錄的效力和作用。

聽證筆錄集中反映了當(dāng)事人的意見，記錄了當(dāng)事人提供的證據(jù)，是行政相對人參與權(quán)的重要體現(xiàn)，其效力如何決定了行政聽證的公正與否，如美國和日本都規(guī)定了聽證采取案卷排他性原則。美國法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)召開的聽證會(huì)所形成的筆錄卷宗作出裁定，沒有經(jīng)過聽證形式的卷宗以外證據(jù)、陳述不得作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。日本法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將聽證會(huì)的過程制作聽證筆錄卷宗，行政機(jī)關(guān)不能以聽證筆錄之外的事實(shí)為依據(jù)，如果在聽證會(huì)召開后出現(xiàn)的屬于新證據(jù)或者出現(xiàn)新的事實(shí)，必須再次舉行聽證會(huì)。[18]而德國聽證制度采用的則是案卷非排他性原則，聽證筆錄是聽證決定的重要根據(jù)，對具體行政行為具有相應(yīng)的拘束力，但是并非唯一根據(jù)。

行政應(yīng)急征用行為中，行政應(yīng)急征用權(quán)因突發(fā)事件的緊急性被賦予了較大的自由裁量空間，而聽證是行政相對人表達(dá)意見、進(jìn)行舉證質(zhì)證和提出抗辯的重要途徑，聽證筆錄是對聽證過程的記錄，其內(nèi)容中所記載的證據(jù)都是經(jīng)過雙方質(zhì)證和辯論的，行政機(jī)關(guān)在聽證結(jié)束后，如果類似德國法律中聽證筆錄效力的規(guī)定一樣只是考慮和重視聽證筆錄，聽而不證，這與聽證程序設(shè)置的目的是相違背的。筆者建議，應(yīng)借鑒美國、日本的案卷排他性原則，將聽證筆錄作為行政應(yīng)急征用聽證決定的唯一根據(jù)，通過程序正義保證實(shí)體決定的正確，進(jìn)而保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害。

（三）增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)和行政相對人的聽證意識(shí)

⒈行政應(yīng)急征用機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵守應(yīng)急法治原則。為了避免行政應(yīng)急征用機(jī)關(guān)將聽證制度流于形式，行政機(jī)關(guān)在行使應(yīng)急征用權(quán)時(shí)要嚴(yán)格遵循應(yīng)急法治原則。應(yīng)急法治原則在行政管理活動(dòng)中常被稱為行政應(yīng)急性原則，也是行政法的基本原則之一。應(yīng)急法治原則是指行政機(jī)關(guān)為了保障重大的公共利益和公民的基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序，在面對突發(fā)事件時(shí)可以采取的行政應(yīng)急措施，包括有法律依據(jù)的行政行為，也包括沒有法律規(guī)定或者違反行政程序規(guī)范的行政行為。行政應(yīng)急征用機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定舉行聽證。如果存在違反法律規(guī)定的情況，應(yīng)依法對行政應(yīng)急征用機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)。

⒉提高行政相對人的聽證意識(shí)。行政應(yīng)急征用聽證制度的構(gòu)建和完善過程，不僅依靠法律制度建設(shè)，也要加強(qiáng)行政相對人的聽證意識(shí)。為了減輕公眾對行政聽證所形成的刻板印象，破除“聽證無價(jià)值”的消極意識(shí)，無論是對行政應(yīng)急征用行為的聽證還是其他行政行為的聽證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對具有較大社會(huì)影響、公眾關(guān)注度較高的案件通過媒體進(jìn)行實(shí)況轉(zhuǎn)播，讓公眾真正參與到聽證中來，了解聽證的意義和作用，潛移默化地影響公眾對于聽證的觀念，進(jìn)而主動(dòng)地維護(hù)自己的合法權(quán)益。同時(shí)，也要加強(qiáng)公眾對于行政聽證以及行政法學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)和了解，不斷提高公眾參與行政決策的意識(shí)。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the Application of Hearing in Administrative Emergency Requisition

Gao Lei

Abstract：Hearing is an important administrative procedure for the administrative counterpart to express opinions，cross examine and defend.It is conducive to the administrative organ to determine the facts and protect the legitimate rights and interests of the administrative counterpart.Compared with the normal expropriation behavior，the expropriation behavior in emergencies has the characteristics of expansibility of emergency expropriation right and simplification of emergency expropriation procedure due to the urgency of time，which is easy to infringe on the legitimate rights and interests of the administrative counterpart.At present，China excludes the application of hearing from emergencies，but based on the characteristics and purpose of hearing system，introducing it into administrative emergency expropriation can overcome the weakness of administrative emergency expropriation system itself.Therefore，based on the analysis of the necessity and feasibility of the introduction of hearing into administrative emergency expropriation，this paper believes that the path choice of constructing China's administrative emergency expropriation hearing system should include clarifying the application of hearing in administrative emergency expropriation in legislation，perfecting the hearing procedure of administrative emergency expropriation，and strengthening the hearing consciousness of administrative emergency expropriation organs and administrative counterparts.

Key words：hearing; emergencies;emergency administrative requisition;compensation for emergency requisition