政府購買公共體育服務的第三方評估和預算管理研究

李聽

摘 要：基于政府購買公共體育服務行為，運用文獻資料法、實地考察法、訪談法分析購買行為中第三方評估與預算管理環節的問題：第三方評估存在機構發展不平衡、評價體系和法律保障不健全、群眾參與效果不佳、經費不足與評估效果堪憂等問題;預算管理存在編制方法和內容簡單粗放、管理剛性和績效評價不足等問題。并提出相應優化策略：第三方評估應完善制度，提高評估機構競爭力;健全法律法規，宣傳并拓寬群眾參與途徑，加大群眾評價權重;提升經費利用效益，拓展經費渠道;預算管理應創新使用零底預算法細化編制內容，嚴格編制和執行預算，分類完善預算管理在事前、事中和事后的績效評價。

關鍵詞：政府購買;公共體育服務;第三方評估;預算管理

中圖分類號：G812 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1003-5168（2022）5-0140-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.05.032

Research on the Third-Party Evaluation and Budget Management of Government Purchase of Public Sports Services

LI Ting

（Henan Institute of Science and Technology， Xinxiang 453003，China）

Abstract：Based on government purchase of public sports services analyzed the problems of third-party evaluation and budget management in purchase behavior by using literature data method， field investigation and interview methods： there are some problems in third-party evaluation， such as unbalanced institutional development， imperfect evaluation system and legal protection， poor mass participation effect， insufficient funds and worrying evaluation effect. Budget management has such problems as simple and extensive compilation methods and contents， rigid management and insufficient performance evaluation. The third party evaluation system should be proposed to improve the competitiveness of evaluation institutions， perfect laws and regulations， publicize and broaden the channels for people's ?participation， and increase the weight of people's evaluation，while promote the efficiency of the use of funds and expand the channels of funds. The zero-bottom budget law should be innovatively used to refine the compilation content in budget management， strictly draw up and implement budgets. Classification should be established to improve the budget management in advance， during and after the performance evaluation.

Keywords： government purchase; public sports services; the third-party evaluation; ?budget management

0 引言

隨著服務型政府的建設與公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供服務的重要方式。國務院辦公廳于2013年印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，指出要在2020年底，在各省基本建成較完備的政府向社會購買服務體制，建成和經濟社會發展相適應，且高效的公共服務資源配置體系與供給體系，公共服務水平與質量有效提升[1]。財政部、民政部于2016年頒布《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，指出要通過政府向社會力量購買服務提高服務能力與水平，切實發揮社會力量在公共服務方面的專業性與成本長板，提升公共服務質量與效率[2]。因此，本研究深入探究政府購買公共體育服務中第三方評估與預算管理兩個環節的問題并提出優化策略，為提升政府購買公共體育服務質量提供理論參考。

1 研究對象與研究方法

本研究以政府購買公共體育服務的第三方評估和預算管理為研究對象。

運用文獻資料法查閱、整理相關理論書籍和研究成果，收集和分析相關數據和資料，為本研究提供研究基礎支撐;采用實地考察法對具有代表性和便利性的購買方、承接方和第三方評估機構開展調研，并針對調研中發現的問題，通過問卷調查法對政府、承接方和評估方等三方員工進行施測，印證現狀分析和問題線索的論證支持;采取專家訪談法對相關政府部門負責人、協會組織負責人、其他承接方和評估機構負責人、高校專家進行訪談，獲取其對困境的看法、成因的理解和優化策略的建設性建議。

2 結果與分析

2.1 政府購買公共體育服務中第三方評估所面臨的困境

2.1.1 第三方評估機構發展不平衡。民政部于2015年頒布《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》指出：“建立社會組織第三方評估機制，是完善社會組織綜合監管體系的重要內容，是社會組織評估的發展方向”[3]。5年來，各省市結合自身特點積極探索并鼓勵非政府組織組建第三方評估機構，按照公開公平公正的原則，向社會公開社會組織評估的項目、內容、周期、評審流程、資質要求等，通過招標、邀標等方式，擇優選擇第三方評估機構，明確第三方評估機構的服務內容、服務期限、權利義務、違約責任、評估驗收、合同兌現[4]。但就目前執行效果發現，評估機構的生存和發展存在一些問題。一是培育和發展環境受限。由于受政府長期擔負公共體育服務監管職責的傳統思想影響，致使政府主導權下放程度不足，社會組織參與熱情不高，導致其生存發展空間不足。二是公信力和競爭機制缺乏。由于體育服務評估機構少之又少，其資質、能力和公信力普遍受到社會質疑，政府往往通過委托代理方式交由政府下屬組織或高校科研機構開展評估，而非政府社會組織由于參與機會不足，無論在經驗能力還是在資金資源方面都無法與其比較，無法實現良性競爭。三是評估人員綜合知識欠缺。政府購買公共體育服務具有一定的采購特殊性，其評估人員不僅要掌握招投標、契約理論、財務與審計知識，還要具有體育與管理相關知識，這些都對評估人員提出了更高、更專業的素質要求。

2.1.2 第三方評估指標體系不健全。完善評估指標體系，對政府購買服務規范發展和體育社會組織精細化培育有著突出作用[6]。目前，政府購買公共體育服務的第三方評估考核機制各不相同，同一地區的不同評估行為其指標體系也千差萬別，各省市較少出臺正式的公共體育服務考核評價體系或指導建議，造成政府和評估機構在探索中前行，勢必出現一些問題：一是購買方和評估方往往在評估前制定相應的評估指標與內容，雖然相對來講其針對性和可操作性較強，但缺乏科學統一的頂層設計;二是長遠來看評價體系缺乏各項目間、各地區間橫向比較，又缺乏同一項目在不同時期的縱向連貫性，其評估結果的系統價值和歷史價值不高，實踐意義和理論意義不大;三是評估指標的設計不重視實地考察和社會調查，過度依賴數據及理論分析，造成其評估報告缺乏實踐性。

2.1.3 第三方評估缺乏體育和專業法律保障。立法建設是我國第三方評估順利實施的敲門磚[5]。目前政府購買公共體育服務的主要法律依據是《政府采購法》《民法典》和《招標投標法》，但以上法律具有一般普遍性，不管對政府購買體育服務還是對第三方評估等方面都沒有較充分、細致和具體的表述。通過調查發現，目前第三方評估普遍借鑒以往經驗、高校科研成果和國外做法。各地區各項目各評估方使用的標準都不一樣，造成評估無法可依，具體問題主要表現在：一是政府沒有相關法律法規對第三方評估結果進行審核性評估;二是第三方評估因無法可依造成社會公眾不配合和不信任;三是評估方評價指標和覆蓋范圍無法得到標準化驗證。因此，進一步修訂《體育法》相關條款，加強體育服務第三方評估專項法律法規制定是亟待解決的問題。

2.1.4 群眾參與第三方評估意識薄弱。群眾需求滿意度是政府購買公共體育服務的最終目的，社會評價是評估的最重要指標和改進出發點。因此，群眾參與評估和對社會支持進行測評與提出建議是必不可少的重要部分。就目前狀況來看問題，一是對群眾參與評估不夠重視，群眾意見和打分所占權重偏低，其反饋與權益得不到保障;二是群眾參與度不高，民眾普遍存在“打醬油”思維，認為自己參與評估只是走過場;三是供給側與需求側信息不對稱，政府較少下沉調研和思考群眾實際需求，而是根據政績需要將收益回報率高的服務提供給民眾，造成供需吻合度低;四是選取評估人群缺乏科學性和代表性，造成部分類型民眾意見得不到收集。

2.1.5 第三方評估經費不足且評估效果堪憂。就目前調查發現，一方面政府購買公共體育服務的專項經費由政府管理并使用，第三方評估通過“專項專評”方式對不同服務項目進行評估，其資金同樣隸屬于該部分經費，但普遍存在資金占比偏低等現象。另一方面評估執行多依賴于問卷和常規調查，評估結果多依賴于評估報告，造成評估效果不接地氣、評估形式過于單一、評估作用不突出等問題，政府購買服務的初衷與社會的期許都沒有較好地實現。

2.2 政府購買公共體育服務中預算管理所面臨的困境

2.2.1 預算管理中編制方法簡單粗放。通過調查發現，目前各地方使用最多的預算方法是“調整預算法”，即以基期成本費用水平為基礎，結合預算期業務量水平和有關影響成本因素的未來變動情況，通過調整有關原有費用項目而編制預算的一種方法[7]。該方法的前提假設是上一年度的預算均是合理的，且下一年度增加預算同樣合理。因此，其存在過于簡單粗放等問題，影響預算管理科學性和操作性。一是該方法缺乏針對性和靈活性。由于預算是整體打包分配給政府購買公共體育服務任務的，因此不區分各項活動，造成重點活動資金無法得到重點支持和靈活分配，而部分活動分配到的資金超過實際需求。二是上一年度預算中不良開支項目沒有剝離，在此基礎上簡單考慮通貨膨脹率追加預算的行為不能科學控制成本和提高效率，反而增加浪費并降低服務效率。三是該預算法造成服務資金不考慮成本控制而逐年增加，使資金成本缺乏系統性和結構性，其資金投入高于政府提供服務成本，違背了政府購買公共體育服務的初衷。

2.2.2 預算管理中編制內容不清晰。目前各地區政府購買公共體育服務預算除專項預算外，還積極探索新方法，尋求新路徑作為有效的經費補充，例如通過“以獎代補”的事后補貼方式激勵促進承接方工作績效;采用“體育彩票公益金”靈活合理支出相關經費;運用“全民健身賽事活動經費”提高資金使用效益等。這些方式都大大拓寬了經費來源途徑，有利于購買服務的良性發展，但依然存在一些問題：一是其他途徑資金不在“政府購買公共體育服務”預算中顯示，造成預算不精準且明細不清晰;二是其他項目支出預算中包含的購買服務經費基本都不顯示具體數額，同樣存在預算模糊和公開信息不完全等現象;三是市級財政對各類活動“以獎代補”的確立基本在第二季度，全民健身活動開展集中的時段主要在八月份，而事后申請補貼和獎勵行為普遍發生在第四季度。這些晚于政府年度預算之后發生的狀況，各地區普遍采取憑往年開展情況和經驗制定預算資金的方式實現，造成預算內容制定不準確。

2.2.3 預算管理剛性不足而彈性有余。政府購買公共體育服務行為的初衷和目的都是提升服務質量和專業化水平，提高資產使用效率，其預算支出金額往往還會高于政府直接提供服務。由于受承接方競標結果的不確定性、服務特色與方式的不同等因素影響，勢必為預算管理增加難度，這就要求政府對預算要有一定的預判性;要求其關注所購買服務是否同支付金額相匹配，其預算與經費執行、決算是否一致;要求預算與實際出現偏差情況下及時調整預算。從目前調查顯示，政府隨意或被迫增減支出、預算與結算差距較大等預算執行不到位問題普遍存在購買行為中。

2.2.4 預算管理績效評價不足。績效評價是測量政府購買公共體育服務預算與實際支出狀況的重要依據，同時也是預算管理與監控的重要方式[7]。目前各地區在績效評估方面的突出問題包括：一是政府缺乏績效評估思想，績效評估相關制度建設不足，造成預算管理缺乏細致和嚴格的約束與監管;二是績效評估在縱向上缺乏完善和長期的（通常是一年）機制，在橫向上不能夠囊括所有購買預算項目;三是績效目標不明確，長期和短期目標分離，績效指標不夠細致且實際操作性低;四是部分管理部門只將績效評估結果作為下一年度預算管理參考使用，并沒有對預算管理提供經驗總結，沒有對承接方提供強有力的監督和約束。

以上第三方評估和預算管理方面存在的問題都造成評估結果不準確和不理想，嚴重影響公共體育服務“供給側結構性改革”效果。

2.3 優化政府購買公共體育服務中第三方評估的策略分析

2.3.1 創造優良環境，完善競標機制，提高第三方評估機構競爭力。一方面政府應深化“放管服”改革措施，政府應以“引導員”的身份為評估提出標準和方向性策略，積極營造和培育優良的第三方評估機構生存與發展環境，通過開展社會和競技體育相關知識培訓，提高評估人員專業能力;另一方面應完善第三方評估競標機制，建立專業服務標準，及時向社會公開制度和招投標信息，通過良性競爭讓評估方主動提升自身實力，并得到社會認可。

2.3.2 政府主導制定評價標準，做好全程指導。

①事前：政府應會同承接方、第三方評估代表、專家和受益群體代表統一設計定量與定性相結合的評價標準并適時組織修改，其指標要兼顧全面性、可執行性和具體性等特點，同時為評估方留有余地，給予其根據不同服務項目和群眾需要靈活增補評價指標的空間。

②事中：政府應加強與承接方、評估方溝通，全面掌握服務和評估履行狀況，做到指引、服務和監督職責，但不插手具體服務和評估工作。

③事后：一是對評估結果進行及時公開和存檔，為今后購買行為和科研提供參考;二是加強合同履行監管，建立誠信檔案，實現優勝劣汰，規范服務準入與勸退機制。

2.3.3 提升服務對象參與評估的意識和效果。社會群眾的體育需求得到滿足并滿意是政府購買公共體育服務的落腳點，因此受益群眾全程參與第三方評估是實現科學、準確評估的必要條件。一是建立群眾參與監督和評估機制，通過電視廣播等媒介進行宣傳報道，鼓勵民眾通過信箱、電話、網絡等形式參與評估和反饋問題，提高群眾的社會責任感和監督意識，使群眾參與常態化;二是拓寬參與方式，打通群眾話語權壁壘，通過新媒體平臺、實地走訪、電話回訪等形式獲取不同年齡和職業人群對體育需求及獲得服務的評價;三是重視群眾評價權重，維護服務受益人群權益;四是及時公布評估結果，讓群眾對結果進行再評價、再監督，有針對性地解決群眾意見，有效化解社會矛盾。

2.3.4 靈活拓展評估經費渠道，嚴格管理和公布經費使用。一方面，體育、民政和財政部門要協同合作，積極拓展和探索第三方評估的經費來源途徑，爭取政府支持的同時倡導社會力量捐助;另一方面，政府應將評估資金納入社會組織管理工作經費，并加大評估經費的監管與規范，提升經費利用效益，確保服務質量、數量與效果，及時向社會公布經費使用明細。

2.3.5 健全法律法規，政府做好監管。政府應在頂層設計上健全法律法規，明確承接方和第三方評估機構的責任和權利;明確評估行為的法律地位，保證評估順利執行;明確政府的監督管理和信息公開職責;明確服務受益人群的義務，使評估行為在法律約束下開展，使評價結果具有高度的權威性。

2.4 優化政府購買公共體育服務中預算管理的策略分析

2.4.1 創新預算編制方法，細化預算編制內容。創新預算方法，進一步細編項目預算。一是在規范基本支出預算編制后，嚴格基本支出與項目支出邊界，加強項目前期論證和準備工作，提高工作前瞻性和精準度，列入預算的項目要按照計劃扎實推進。二是規范項目預算申報，嚴格項目預算編制環節的管理。政府應積極探索使用“零底預算法”，其優點是不考慮過去的預算編制和收支水平，一切從實際需要出發，逐項審核年度預算經費的必要性、內容與使用標準，結合資金現狀，在綜合平衡基礎上編制預算，最后依照輕重緩急的原則安排各項經費開支。該方法對每個指標經費經過成本——效益分析計算，精打細算，量力而行，能使有限的資金流向富有成效的項目，所分配的資金能更加科學合理[7]。三是將“以獎代補”“體育彩票公益金”和“全民健身賽事活動”等經費編制也采用該方法計算，有利于體育服務數量和效益的提升。

2.4.2 加強預算管理剛性。預算的執行對服務質量與資金使用起決定性影響，因此，如何增加預算使用剛性是重點。一是轉變以往重預算輕執行的觀念和做法，保證項目計劃、資金計劃和資金使用保持一致，使預算執行有序有效推進;二是依法編制和執行預算，減少預算追加事項，確實需要追加經費或改變服務目錄的情況，須經管理部門、財政部門和第三方評估機構審核批準并及時向社會公布;三是政府會同第三方評估機構每季度對預算使用和支出狀況進行審核，確保服務質量。

2.4.3 完善預算管理績效評價。績效評價是衡量服務效果、預算管理效果的關鍵途徑，也是對預算執行進行監管的有效辦法，根據預算管理過程提出以下優化策略。

①事前：政府要完善服務經費績效評價體系，承擔起“用錢必問效、低效必問責”的責任，對購買的體育服務項目和預算進行逐一論證，根據目標考核、評價反饋的結果允許通過考核的項目進入購買程序。

②事中：第三方評估機構定期對承接方服務和資金執行狀況進行績效考核，通過評估的方可支付后續資金;承接方要對未通過評估或出現問題的項目在規定時限內整改到位。

③事后：一是在承接方履行服務完后，第三方評估機構要結合承接方自評報告，針對服務效果、預算執行以及成本效益等情況進行績效評價;二是對評價結果及時公布，對發現的問題應要求承接方限期整改落實;三是根據預算執行剛性和服務質量考核結果建立優質承接方信息庫，作為以后承接同類項目的優先選擇對象，并適當提高其預算編制;四是通過建立獎懲制度，根據評價結果對履約效果好的承接方予以獎勵，反之則相應扣除項目預留金（一般占購買金額的20%以內），激勵和約束承接方提高服務質量。

3 結語

政府購買公共體育服務滿足了公民日益增長的體育服務需要，提高了公共體育專業化服務質量;同時也是建設服務型政府、深化“放管服”改革、實現行政成本最優化的具體體現。但從目前實地調查發現，由政府提供服務到政府購買服務的轉型仍存在諸多問題。本研究基于政府財政與績效管理改革的視角，從政府購買公共體育服務第三方評估和預算管理兩個維度出發，深入探究兩者在政府購買過程中存在的具體問題，并對應提出優化策略，力求為提升政府購買公共體育服務質量、提高評估機構評估水平提供科學依據和實踐價值。

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