城市風險評估體系實證分析
2022-04-20 06:07:30肖立志宋慧娟
學術交流 2022年2期
李 瓊，肖立志，宋慧娟
(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)
風險是與人類社會相生相伴的普遍現象之一，廣泛存在于人們的各類生產與生活實踐中，已成為眾多學科關注的焦點議題。城市化進程在持續推進的同時，也引發了一系列的風險性問題，如人口劇增、污染加劇、環境惡化、資源短缺、交通擁堵、住房緊張、食品安全威脅、治安隱患、突發事件等，嚴重地影響和制約著城市的健康發展。國外城市發展經驗表明，當城市化率達到50%—60%的時候，經濟比較容易失調，城市矛盾相對頻發，易于出現所謂“城市病”。而當今中國事實上就正處于這么一個“城市社會來臨”的關鍵節點，全國范圍內大多數較為發達的城市在政治、經濟以及社會等方面都面臨著重大的結構性轉變，隨之而來的是各類城市風險的增加和城市治理難度的進一步加大。在此背景下，國家層面一再強調城市風險治理的重要性，地方各級政府也都明確地將城市風險治理工作作為整個公共治理工作的基本核心職能。但事實上，城市風險本身極具多樣化特征，廣泛涵蓋了自然、政治、經濟以及社會等多方面的內容，而且各種類型的城市風險還傾向于相互交織、疊加滲透，復雜性特征愈發彰顯，同時也就對既有的城市安全管理工作構成了巨大的挑戰。面對如此嚴峻的城市風險態勢，如何更好地提升城市風險治理效能，最大限度地減少、規避城市風險事故的發生？
2012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會報告中強調，要“提高社會管理科學化水平”，并“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”。隨后，習近平總書記在黨的十八屆一中全會上指出：“對涉及群眾切身利益的重大決策，要認真進行社會穩定風險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響群眾利益和社會穩定的問題和矛盾解決在決策之前?！?019年10月，黨的十九屆四中全會通過的決定更是在“健全提高黨的執政能力和領導水平制度”部分明確強調“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督”。顯然，國家層面已將風險評估工作提升到改進黨的領導方式和執政方式的高度。同理，鑒于城市風險治理本身是一項系統性、基礎性、全局性的工作，我們也只有在深刻把握城市風險結構特點，精準識別、前瞻性預測各類潛在的風險性因素的基礎之上，切實“把預防風險、保障安全的要求落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域，努力提高城市風險治理現代化水平”，才能更好地防范化解重大城市風險。在此意義上講，秉承風險社會的理論視角，通過采取多元化的風險識別方法，科學有效地識別城市風險問題，并有針對性地制定相應的解決對策，便顯得尤為重要。
一、文獻綜述與問題的提出
近年來，在防范化解重大風險的政策導向與城市化進程不斷推進的客觀實踐的雙向驅動下，如何有效地識別城市風險問題并且有針對性地部署城市風險防控工作，不僅成為各級政府所要攻克的重點課題，也已成為學術界關注的一個熱點問題。從現有的研究成果來看，涉及城市風險或城市危機議題的相關研究廣泛見于諸多學科范疇當中，其所用的方法也極具多樣化特征。
從災害學的角度看，國內學者在充分運用中國自然災害數據庫的基礎上，傾向于依據風險評估理論或災害系統理論，采取多樣化的風險評估方法，著手構建契合中國城市發展實際的綜合城市化水平指標、自然災害強度指數以及城市風險管理模式。其中，極具代表性的成果有：薛曄等人充分考慮防災減災措施，初步構建了包括地震、洪水、氣象災害、地質災害、重大傳染病、生命線系統事故以及信息安全風險等十一個風險類別的城市災害風險綜合評估體系；鎖利銘等人在借鑒突變理論的基礎之上，將城市社會風險系統性地劃分為經濟支撐、社會協調、城市發展等三個維度。
在城市規劃學的角度上，學者們主要對具體的城市恐怖事件、突發公共衛生事件、工業事故以及環境污染等問題加以分析，并在此基礎上作出相應的城市風險評價和有關城市規劃策略。例如，李磊等人分析了新冠肺炎疫情爆發后給全國范圍內的城市風險治理工作帶來的巨大挑戰，即面對大規模疫情，就診慢、收治難等現象成為疫情風險應對中的突出問題。
在管理學的角度上，學者們多從城市風險的外在表現、公眾感知、生成機理、運行邏輯以及治理對策等角度出發，關涉到城市風險的感知、識別、評估以及相關決策等各個環節，試圖對城市風險的“來龍去脈”作全景式的透視，其具體分析過程中也不乏許多管理學的甚至是跨學科的方法、理論和視角，比如：有學者通過多案例比較分析，認為城市社會風險具體包括政治政策類風險、項目建設類風險、輿情反饋類風險、社會安全類風險、居民態度類風險等五個維度，并由此構建了專門的風險評估量表，將其應用于諸多重大決策項目當中；也有學者采取智慧城市理念視角，在對影響城市風險的各類誘發因素進行系統性分析的基礎之上，將城市風險劃分為生態、資源、經濟、社會四個層面，認為“任何一個層面受損，都將導致該城市系統的結構發生變化，進而進入非穩定狀態”；或者是將空間治理理論視角引入城市社會穩定風險評估工作當中，在對特定的城市項目展開實證調查和分析的基礎之上，認為輿情反饋機制、職能部門監管機制以及應急管理機制等政策執行層面的行為是主要的城市風險致因。當然，除了上述的方法、理論視角以外，諸如韌性視角、風險感知視角以及耗散結構理論等理論視角也常用于城市風險分析工作當中，它們猶如不同焦距的透鏡，各自讓同樣的城市風險現實顯示出各種獨特的影像，從而為我們全面理解城市風險議題提供了理論和經驗上的可能。
綜上所述，國內外已有的關于城市風險議題的相關文獻為本研究提供了重要的參考，但就現有的關于城市風險治理的相關研究來看，還存在一些不足之處。其一，研究內容上過于注重橫向擴展，卻忽略了縱向延伸。應該說，城市風險是一個極具復雜性、系統性的理論議題，相關研究也十分注重從不同學科、多個視角加以展開，有效地保證了研究內容的廣泛性。但是，這也在一定程度上導致研究內容比較零散，研究缺乏系統性，短時間內無法實現研究內容的縱向深入。其二，從研究方法選擇層面來看，整體上還是側重于定性研究，定量研究相對不足的格局較為明顯，更少見定性研究與定量研究相結合的典范性成果。舉例來講，“鄰避”事件是城市風險的重要來源，與之相關的很多研究都是以具體案例切入形式，從經濟、心理、政治、環境以及社會等多個角度對其生發機制加以闡釋，并在此基礎上提出要從經濟補償、制度緩解以及工程技術環境等方面構建起避免“鄰避”事件發生的解決機制。但相關研究“過多針對鄰避現象成因泛泛而談，重復性論述較多”，很少對其實際成因進行量化性的分析與闡釋，也就在很大程度上限制了相關解決對策的有效性和可操作性。其三，從研究的理論視角看，許多用于解釋城市風險的理論是關涉特定領域的更狹隘或者更一般的理論，它們并不一定能夠完全契合城市風險這個特定的研究層次，因此，我們還應該深入挖掘本學科的理論資源，進一步地擴展現有的針對城市風險分析的理論視角，以此助力于城市風險的研究工作。從這個意義上講，貝克、吉登斯、盧曼以及拉什等人提出的較為體系化的“風險社會”理論正好可以成為我們能夠利用的重要理論資源，因為：一方面，從分析層次上看，風險社會理論是一種偏向宏觀層面的理論概括，當我們用它來分析同樣趨于宏觀的城市風險經驗時，經驗與理論之間的契合度相對較高；另一方面，風險社會理論還為我們分析當代城市風險提供了一個全新的理論范式，更加有助于我們從整體意義上去認識當代城市風險問題。
有鑒于此，本文將選取特定的、本土化的城市蘇州作為研究案例，從風險社會理論視角切入，以蘇州市城市風險狀況調查的實際結果為依據，提出相應的風險防控策略和危機破解路徑，以期對蘇州以及國內其他城市的風險治理工作有所助益或啟發。
二、“風險社會”理論及其應用
德國著名社會學家貝克在其《風險社會》一書中首次提出“風險社會”一詞，并向世人昭告了一個新的風險時代的到來。此后，西方許多著名的學者如吉登斯、納什、盧曼等紛紛加入討論。他們通過“對標”不同的社會經驗現實，圍繞“風險社會”議題，展開了比較深入的研究，一同推動形成了系統化的“風險社會”理論。在貝克看來，風險是根源于人類自身的實踐活動的，無時無刻不體現在人類發展進程當中，難以做到完全避免和消除。通過簡單地回溯人類社會的發展歷程，特別是以進入工業社會之時作為重要的時間節點，貝克將風險社會劃分為以下兩個發展階段：在工業社會之前，風險主要來源于自然，諸如地震、洪水、火山爆發等由自然的不可抗力因素導致的災害時有發生，威脅著人類的生存與安全；人類進入工業社會以后，科學技術的迅猛發展極大地提升了人類的實踐能力，擴展了人類的實踐邊界，但也由此帶來了諸多前所未聞或從前知之甚少的新風險，如核泄漏、化學污染、金融危機以及恐怖主義襲擊等，與傳統的由自然的不變性和固定性帶來的風險類型相比，這些經由我們不斷增長的知識和實踐能力而造成的“人為制造的風險”影響范圍更大，且其發生和影響帶有更強的不確定性，甚至能夠直接威脅到人類整體的存在。在此背景下，西方風險理論的專家們一再重申，我們今天生活在一個人為導致不確定性的世界，其中的風險與現代制度發展早期的風險相比，在內容、性質、根源以及范圍等多個方面都發生了根本性的改變?！叭藶轱L險是人類對社會生活條件和自然干預的結果。它帶來的不確定(以及機會)在很大程度上是全新的。無法用舊的方法來解決這些問題，同時它們也不符合啟蒙運動開列的知識越多、控制越強的藥方。”
應該說，風險社會理論的提出是基于西方發達國家本土性的現實情境的，故在我們試圖采用上述的理論視角來觀照中國的經驗現實之時，我們需要先考察一下中國本土化的“風險景象”。相對于西方發達國家的社會風險而言，“壓縮餅干式”的發展使得中國“處于一個傳統與現代兼具的混合型社會形態，社會風險呈現歷時性的風險共時性存在的格局：既遭受著工業化、城市化帶來的環境污染、貧富差距、社會問題叢生等現代社會風險；又深受地震、海嘯、滑坡、泥石流、沙塵天氣等傳統自然災害的荼毒”。各類風險相互交織，彼此滲透，錯綜復雜，彌漫在當今中國社會的每一片空間里，深刻地影響著人們生產生活的方方面面。由此觀之，相較于已經初步完成現代化轉型的西方發達國家而言，正處于發展方式和社會結構雙重轉型加速期的中國可能會面臨比西方發達國家更嚴峻的社會風險挑戰。既然社會風險是中國社會發展，特別是其中自帶“風險聚合效應”的中心城市的發展所無法回避的現實難題，那么對社會風險的研究也必然脫離不了風險社會的理論特性以及制度空間。所以，“風險社會”理論能夠為我們分析城市風險問題提供一個全新的理論范式，有助于我們從整體意義上認識城市風險問題，并根據特定城市現代化發展的目標，預測其未來風險形態，相應制定正確的風險防控策略和危機破解路徑，從而助力相關城市有效規避各類城市風險，促進城市社會的良性運行和協調發展。
三、研究方法與模型構建
在方法選擇上，本文主要采取德爾菲法(Delphi)與層次分析相結合的方法。之所以運用德爾菲法篩選蘇州市城市風險要素模型的評價指標，是因為對于不同的城市而言，內在風險的表現形式存在一定差異，如果單純基于特定的理論視角分析特定城市的風險要素，難免削足適履，相比之下，按照特定的程序，采用一種匿名化的、能夠有效地收集和整理每一位專家意見的函詢法，將更加適切于建立城市風險要素模型的評價指標體系。當然，德爾菲法雖然能夠幫助我們初步構建起一個關于特定城市風險要素模型的評價指標體系，但它更多地停留在抽象性的經驗概括與提煉層面，并不能將相關的構成要素予以必要的量化與評估，更不能對不同城市風險要素的重要程度予以合理的研判，這也就在一定程度上限制了該模型的科學性和實用性。對此，我們試著引入層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)，對業已構建的城市風險要素模型作進一步的分析測量，希望能夠通過多目標決策的分析方法，將決策者的經驗判斷予以量化，以數據的形式傳遞相關信息，從而為決策者提供定量形式的決策依據。
為了更好地了解有關專家對于蘇州市城市風險的主觀認知，并據此來為蘇州市初步構建起一個本土化的城市風險要素模型，我們有針對性地開展了具體的實證調研工作。相關工作主要分兩個階段進行。
第一階段是確定訪談專家人選，并展開初步的專家訪談工作。根據研究的需要，我們以專家學歷、年齡、職稱以及所從事的研究領域等要素作為遴選標準，邀請了來自有關政府部門、高等學校以及科研機構的35位城市風險研究領域的資深專家進行咨詢。初步確定專家人選后，圍繞蘇州市城市風險這一核心議題，我們采用非結構化問卷(開放式問卷)對上述35位專家展開了深入的訪談，收集第一手資料。訪談遵循社會學研究中的飽和原則，當針對蘇州市城市風險要素構成狀況的訪談中沒有新信息出現時，就停止訪談。訪談主要采取一對一的方式進行，每個個案訪談的時長大致在兩個小時左右，訪談過程中多使用開放性的問題來鼓勵專家充分表達意見。通過對上述專家意見的收集、整理，我們從“風險社會”的理論視角切入，并參考現有的城市風險評估方面的相關文獻資料，初步構建了一個包括自然環境、基礎設施運行、城市社會、公共安全、產業金融等五大類風險要素在內的蘇州市城市風險要素模型評價指標體系，其中：自然環境類風險包括生態環境、災害預警、災害損失、災害修復4個次級指標，共分9個末級指標；基礎設施運行風險包括工業園區、交通設施、旅游景點、高樓建筑4個次級指標，共分9個末級指標；公共安全風險包括人口流動、社會保障、醫療衛生、公共活動4個次級指標，共分9個末級指標；城市社會風險包括城市更新、政府應急、群眾態度、信息溝通4個次級指標，共分8個末級指標；產業金融風險包括資金狀況、創新水平、產業優化、勞動力狀況4個次級指標，共分8個末級指標。
第二階段則主要采取問卷調查的形式，旨在將前期業已構建的蘇州市城市風險要素模型中的相關指標予以量化，準確地測量不同風險要素所占權重，以此確定各要素在整個城市風險要素模型中的相對重要性。對此，我們根據層次分析法(AHP)設計了調查問卷，向有關專家發放。問卷的有效回收率達到100%，說明咨詢專家的積極性較高。在調查問卷的設計環節，我們不僅實現了在同一個層次上對影響因素的重要性進行兩兩比較，還將衡量尺度進行了廣泛的劃分，具體呈現為5個等級，即絕對重要、十分重要、比較重要、稍微重要、同等重要，分別對應數值9、7、5、3、1。限于文章篇幅，此處僅呈現調查問卷的部分內容(如表1)。表中靠左邊的衡量尺度表示左列因素比右列因素重要，靠右邊的衡量尺度表示右列因素比左列因素重要。
表1 城市風險構成要素比較表(樣式)
四、蘇州市城市風險要素模型評估
在前面的研究過程中，我們已經初步構建起蘇州市城市風險要素模型，并對模型中涉及的五大風險類別及其構成因子有了初步的了解。但事實上，風險系統極具復雜性特征，我們不僅需要了解存在哪些風險性因素，更需要對不同風險因素的重要程度作出正確的估量，這樣才能夠更好地指導實際的城市風險治理工作。當然，為了反映各因素的重要程度，我們就需要對各因素的相對重要性(即權數)進行估測，由各因素權數組成的集合就是權重集。權重是指標本身的物理屬性的客觀反映，是主客觀綜合量度的結果。系統工程理論中的層次分析法(AHP)便是一種較好的權重確定方法，十分契合我們想要衡量城市各風險要素重要程度的主觀訴求。層次分析法主要是在建立有序遞階指標系統的基礎上，通過指標間兩兩比較來評判各指標優劣，并利用評判結果來綜合計算各指標的權重系數。具體步驟如下：
(一)城市風險評估量表構建及賦值
此處的風險評估量表主要沿用“蘇州市城市風險要素模型”的相關指標，并將具體的衡量尺度劃分為五個等級，根據不同指標與城市風險的產生之間存在的相關關系進行正向賦值或反向賦值，賦值數從1到5不等。正向賦值的指標包括工業污染防治工程治理項目的完成狀況、一年內自然災害的發生數量、城市區域內救急物資的儲備情況等等，反向賦值的指標則包括空氣質量優良天數的比例、市民使用公共交通的頻度、建成區綠化覆蓋的情況、政府針對社會保障的相關政策等等。此外，使用李克特量表對調查問卷進行打分，并將風險量表的滿分設定為100分。對調查問卷中選擇賦值1的選項，給予20分的風險評估值，謂之低風險；賦值2的選項，給予40分的風險評估值，謂之一般風險；賦值3的選項，給予60分的風險評估值，謂之中等風險；賦值4的選項，給予80分的風險評估值，謂之較高風險；賦值5的選項，給予100分的風險評估值，謂之特高風險。
(二)運用層次分析法分析的具體步驟
層次分析法首先將決策問題置于一個大系統中，這個系統中存在互相影響的多種因素。要將這些問題層次化，形成一個多層的分析結構模型。然后，數學方法與定性分析相結合，通過層層排序，最終根據計算出的各方案所占權重來輔助決策。層次分析法確定權重的步驟如下：
1.構建層次結構模型
通過類比業已構建的蘇州市城市風險要素模型以及與之相關的各級指標體系，我們初步構建了一個包括目標、準則、子準則、狀態等層次的評價指標層次結構模型(見圖1)。評價指標層次結構模型中，蘇州市城市風險總體評價為目標層；一級指標為準則層，包括自然環境類風險評價、基礎設施運行風險評價、城市社會風險評價等5個類別；二級指標為子準則層，包括生態環境、醫療衛生、產業優化、勞動力狀況等20個類別；三級指標為狀態層，包括空氣質量優良天數比、市民參與基本醫療情況、政府是否積極回應合理建議、勞動力流動性高低等43項指標。
圖1 蘇州市城市風險評價指標層次結構模型
2.構造判斷矩陣
一方面，圍繞蘇州市城市風險要素模型的相關指標，我們有針對性地設計了專家問卷打分表，并運用薩迪標度相對重要性等級表原理，明確評價指標結構中各層次、各因素的權重，以此初步構造了判斷矩陣。另一方面，在后期的問卷調研過程中，我們邀請35位相關專家，對此前業已建立的指標體系進行打分和權重賦值，得出了相應的群決策底層結論(權重)表(表2)。
表2 群決策底層結論(權重)表
3.層次單排序及一致性檢驗
層次單排序是判斷矩陣相關因素對于其準則的相對重要性的排序計算，主要包括正規化判斷矩陣、計算各行和的均值以及求解矩陣最大特征根等。一致性檢驗則主要用于衡量判斷矩陣的可靠性程度，檢驗結果主要分以下三種情況：當一致性比例C.R.=0時，稱該判斷矩陣為完全一致性矩陣；當0
4.層次總排序及一致性檢驗
在層次分析法中，為了獲得層次結構中某一層元素相對于總體目標的組合權重和它們與上層元素的相互影響，需要利用該層所有層次單排序的結果，計算出該層元素的組合權重，這個過程稱為層次總排序。層次總排序是在層次分析法中層次單排序的基礎上給出的，需要從上到下逐層排序，最終計算得到最底層元素，即決策方案優先次序的相對權重。其運算過程與層次單排序的運算過程大致相同。與層次單排序相類似的是，總排序也需要進行一致性檢驗：若總排序一致性比例C.R.<0.1，則表示通過總排序一致性檢驗；否則，需要重新考慮模型，或者重新構造那些一致性比率C.R.值較大的判斷矩陣。同樣地，我們運用YAAHP軟件計算了35位專家對蘇州市城市風險評價指標層次總排序的C.R.值，計算結果均小于0.1，說明判斷矩陣的總體一致性較好，得出的權重結果可以用于蘇州市城市風險評價。
5.根據各模塊權重進行綜合評分
按照上述步驟，從上往下對各個模塊分別進行計算，得出每一元素對應上一層的權重，經過逐層計算，便能夠計算出最底層的元素相對于最上層的權重值。例如：按照圖1的層次結構模型，我們可將四層的代碼分別設置為A、B、C、D，相應的權重分別為1、b、c、d，并設D層j元素對應C層i元素，C層i元素對應B層h元素，B層h元素對應最上層，那么j元素相對于最上層的權重值為d×c×b，將上述各層權重值分別相加就可以得出最終權重值。將各級風險指標值與其對應的權重值相乘，就能夠得到相應的城市風險評分。
(三)蘇州市城市風險總體研判
根據蘇州市城市運行中的相關材料，參考層次分析法的相關評價標準與評價步驟，利用蘇州市城市風險要素模型的專家評分表，選取相關領域的35位專家對蘇州市城市風險狀況進行綜合評價，并對專家評價數據進行處理、分析，最終得出了蘇州市社會風險要素模型的多節點測量結果(見表3)和對應的風險等級評定(見表4)。
表3 蘇州市城市風險測量結果
表4 蘇州市城市風險等級
經過數據推算，結合風險等級評判參考標準，判斷蘇州市綜合風險等級為一般風險(20<風險值<40)，具有較大的負面影響，容易引起一般性群體事件。其中，公共安全風險因素亟待重視，我們必須以謹慎的態度對待。在公共安全風險中起重要作用的是醫療機構的分布情況和城鄉公共服務的差異，它們是造成公共安全風險指數偏高的主要原因。醫療機構分布情況方面，據歷年蘇州市衛生健康事業發展情況公報以及實際調研數據顯示，全市2018年末擁有三級醫院20家(2020年末為25家)，其中三級甲等醫院僅7家(2020年末為12家)，優質醫療服務緊缺，導致部分三級醫院負荷超出承載能力上限。相較于江蘇省其他市的醫療資源，蘇州市醫療資源還不夠充足。其中，2018年末醫院床位58 022張，僅占全市衛生機構床位的84%(而南京市的此項占比為90%)，容易出現床位緊張情況，加劇風險發生。城鄉公共服務差異方面，本文使用城鄉保障和城鄉收入比較的數據展開分析，得出該節點風險指標值為21.114。城鄉發展一體化是城鎮化的必然趨勢，推進城鄉發展一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，推動城鄉協調發展，是工業化、城鎮化發展到一定階段的必然要求，也是高水平全面建成小康社會的必由之路。
值得肯定的是，蘇州市自2008年推進城鄉發展一體化以來，著力破解二元結構矛盾，帶動城鄉結構顯著優化，尤其是城鄉基本公共服務均等化水平得到顯著提升。但是，城鄉公共服務仍然存在一定的差距，若不加以重視，發生風險的可能性將會顯著提高。由于城鄉要素合理流動機制存在缺陷，城鄉要素雙向流動通道尚未完全打通，要素交換還不平等，城鄉發展一體化還不夠平衡，一些突出問題亟待解決。醫療資源保障方面，部分地區基層衛生服務機構布局不合理，部分街道尚未設置社區衛生服務中心，區域間公共服務失衡現狀相當明顯。城鄉居民收入方面，國家統計局蘇州調查隊公布的統計數據顯示，2020年蘇州市城鎮和農村居民人均可支配收入分別為70 996元和37 563元，城鄉居民收入比值為1.89，同比縮小0.06。城鄉收入差距問題雖有緩解，但仍沒有得到根本性的轉變，依舊潛藏著風險爆發的可能。
除了醫療機構分布和城鄉公共服務差異，工業污染防治、安全生產事故、交通路政建設等節點的風險值也不容小覷。其一，從工業污染防治潛在的風險狀況看，蘇州市位于經濟發達的長江三角洲地區，是一個以現代物流、石油化工、電子能源、精密機械、輕工食品、紡織服裝等產業集群為主的現代工業化城市，面臨的環境安全形勢本來就相當嚴峻。加之近些年來，在全市工業化、城市化、國際化迅猛發展的同時，突發環境事件也進入了發生概率更高、對環境破壞力更大、影響力更強的階段，使得潛在的環境安全風險顯性化，并集中顯現為大氣污染、地表水污染、“人禍”型洪澇災害、生態綠地減少等環境問題，給人們的生命財產安全和生態環境造成巨大損害，進而導致此項測量指標的節點風險值偏高。其二，從安全生產事故看，近些年來蘇州市持續推動冶金、危險化學品等重點工貿行業領域的安全隱患專項整治行動，繼續堅持重大隱患三級政府掛牌督辦制度，使得蘇州市安全生產事故的數量、損失額、死亡人數都呈現逐年下降的態勢。但事實上，由于蘇州市范圍內的工業企業數目較多、體量較大，加之許多企業或其他生產單位在日常安全管理方面存在著從業人員安全生產意識不強、違法違規操作時有發生、應急救援設施不完善等諸多問題，因而全市面臨的安全生產形勢依然相當嚴峻，不容樂觀。其三，從城市交通路政的修繕建設工作看，據蘇州市交通運輸局建設管理處統計，2020年，全市82個交通建設工程項目和39個重點路橋(交通)項目共完成投資484.1億元，項目涉及軌道交通、鐵路、快速路、立交以及大橋等多種類型，推動著城市功能不斷完善，城市公共服務水平和人們生活便利化程度不斷提高。然而，上述項目的施工也增加了潛在的危險源，深刻地影響著人們對于城市風險的主觀感知。例如軌道交通5、6、7、8、S1號線，總里程高達180多公里，建設規模居全國前列，而軌道交通屬于深基坑工程，圍護結構距離周邊建筑物較近，并且城區管線復雜，加之蘇州特有的淤泥質土層容易引發沉降、塌陷、變形、滑坡、地下水突涌等災害，這些因素都加大了施工過程中爆發事故險情的可能。
五、蘇州市防范城市風險的策略與路徑
應該說，城市化進程必然帶來人口的集聚屬性、異質性和流動性，城市治理必然要面向和應對更開放的空間形態、更多元的社會結構、更復雜的金融環境、更具破壞性的災害和危機。為了有效地化解蘇州市面臨的各項城市風險，必須尋找符合蘇州城市發展實際的治理新路徑：
其一，維護生態底色，防范自然環境風險。自然環境是城市發展的天然屏障和社會發展的基石，也是造成城市風險的根源性因素，自然災害的頻發給城市的發展帶來了無法避免的損失。自然災害難以根除，但通過采用合理有效的措施來加強生態環境建設，可以有效地防范自然環境風險的發生。對此，蘇州市在城市建設過程中一定要注重保護既有的生態環境，治理環境污染，營建綠色空間，著力構建綠色、生態、健康的生活環境，促進人與自然和諧共生。為了實現上述目標，大幅度降低蘇州市城市運行過程中的自然環境類風險，可從以下兩個層面努力：其一，城市建設理念層面，蘇州市政府應當秉承人與自然和諧共生的城市發展理念，優化生態環境建設布局，強化生態環境治理工作，致力于營造良好的城市空間環境。其二，具體行動落實層面，主要包括兩方面。一方面，要加強生態環境監管，加大大氣、水、土壤的污染防治力度，有效推進生態環境和生態制度的升級完善；另一方面，要完善江、河、湖水網系統，健全防洪除澇基礎設施，加快供水基礎設施建設，強化城鄉污水防治能力，如此多措并舉，進一步完善水務基礎設施，提升蘇州市全市的水務安全。
其二，強化基礎設施建設，規避基礎設施運行風險。城市系統自身與外部環境之間、城市的三大子系統之間、城市系統內部各要素之間的交流要有序、順暢，其前提是城市基礎設施狀態良好。但隨著城市化進程的加快，城市基礎設施建設愈發復雜，脆弱性也隨之凸顯。在城市災害頻發的情況下，基礎設施的脆弱往往首先顯現，城市運行可能因此而中斷，導致災害影響被放大。為了預防蘇州市城市基礎設施建設與運行所導致的城市風險，需要尋找有效途徑，從項目建設和設施運行的各個方面切斷風險源，保障基礎設施運行安全。這些途徑包含以下維度：第一，要從完善項目協調推進機制、優化項目儲備管理制度、擴寬項目建設融資渠道、加大項目招商引資力度等多角度發力，有效推動基礎設施項目集成規劃；第二，要綜合采用風險減免、風險回避、風險分割、風險轉移、風險自留、風險分擔等方式，強化蘇州市城市基礎設施PPP項目風險的全過程管控；第三，要依托專業機構，定期梳理排查路網橋梁設施，加強對蘇州市重大交通基礎設施工程的水文地質條件和周邊環境條件的監測工作，實行動態評估和及時預警，力求最大限度地降低風險發生的概率。
其三，構建城市安全體系，破除公共安全風險。隨著蘇州經濟社會轉型力度的進一步加大，其面臨的城市公共安全風險也日趨增多，無形中給蘇州市城市公共安全防控體系帶來了巨大的挑戰。對此，蘇州市要以“隱患無處不在，成績每天歸零”的心態持續推進“331”專項行動，抓好?；?、粉塵、燃氣等重點領域以及大型交易市場等場所的檢查和管控，推動群租房、人員密集場所、高層建筑、電動車停放充電場所等重點部位的安全隱患“清零”，堅決遏制重特大安全事故的發生；要適時地引入新技術，不斷完善和提升食品市場監測預警，切實保障居民食品的存量安全和衛生安全，確保蘇州市民不但“有吃”，而且能“吃得好”；還要通過提高醫療基礎設施水平、加強醫療人才培育力度以及強化基層信息化建設和應用等多措并舉，積極完善蘇州市衛生服務體系，真正讓“健康中國”理念從頂層設計走入尋常百姓家。此外，建筑安全也是蘇州市城市公共安全風險管理的重要組成部分，必須通過明確建筑安全責任、構建建筑安全管理體系、提升建筑安全管理能力、創新建筑安全監管方式等多種途徑，更好地確保建筑安全管理成效，切實降低建筑安全風險。
其四，整治社會環境，化解城市社會風險。城市社會風險作為城市風險的重要組成部分，其一旦生成，不僅會波及公民切身利益，還會造成公共領域的失序和對公共利益的侵犯。正是由于城市社會風險爆發可能帶來的巨大破壞性，城市社會風險治理工作已經成為現代政府公共治理的基本核心職能所在。為了進一步提升社會風險治理效率，需要蘇州市政府部門和蘇州市民共同發力，協同應對因城市快速發展而產生的各類社會問題，這些問題廣泛體現在基礎教育資源不充分、城市社會風險評估機制不健全以及專業化社會救援力量缺乏等諸多方面。這些都需要富有針對性地一一施策：首先，教育資源方面，既要確保增量，也要優化存量，有效破解資源建設難點問題，最大限度地補充基礎教育資源；其次，要通過完善對風險源的排查、登記、識別，促進風險信息交流，完善風險定級評價機制和風險預案機制，多角度發力，更好地完善蘇州市城市風險評估機制；最后，蘇州市各級政府應該將調用社會化應急救援隊伍的應急處置經費納入政府部門的常規預算，保障社會化應急救援有償服務得到落實，同時著手建立應急救援隊伍信息平臺，組織公安、應急、消防、民政等部門指導社會應急力量開展專業訓練，努力打造更加專業化的社會救援力量。
其五，著力提升金融產業實力，防范金融風險、產業風險。首先，建立和完善“金融主管部門牽頭抓總、統籌協調，各相關部門、各板塊、各金融部門分工負責、形成合力”的工作形式，切實推進和強化金融業統籌協調工作機制。其次，充分借鑒國內外打造金融中心的成功經驗，結合蘇州實際，創新發展思路，在全市明確金融發展的重點板塊，加快形成金融業發展的集聚度、首位度效應，構建起以重點板塊為支撐的金融發展格局。再次，激發金融與科技的正向循環互動，以科技和數據為核心驅動力，積極拓展其在支付清算、借貸融資、財富管理、交易結算、保險等金融領域的應用，有效提高蘇州市金融服務的可獲得性和便捷性。最后，蘇州市必須把握長三角發展一體化這一重大契機，探索金融一體發展新路徑：政府管理層面要加強金融主管部門的對接、溝通和協調，嘗試推進機制創新；金融發展層面則要創新管理理念和技術，力爭突破行政區劃限制，比如推進建立一體化的基礎金融信息平臺、加快解決數據割裂的孤島效應、推進金融監管數據共享、探索設立長三角區域大中型商業銀行和長三角授信審批中心，真正形成風險管控一流、活力迸發的蘇州市金融發展新格局。
