淺議農墾國有土地資源標準化管理體系構建路徑
——以某農場為例

孫姝藝

（廣東農工商職業技術學院 財經學院，廣東 廣州 510507）

土地是墾區最重要的資源之一，是墾區生產與發展的基礎。2015 年中央一號文件，將農墾改革納入全面深化農村改革的重點任務［1］。黨中央、國務院和廣東省政府在《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33 號）和《關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發展的實施意見》（粵發〔2017〕13 號）中指出，創新土地管理方式，不僅是深化農墾管理體制和經營機制改革本身的要求，更是事關農墾改革發展大局的關鍵［2］，其中一項重要改革就是關于土地資源的資產化問題。

資產管理是一項復雜的業務，若缺乏相對規范的標準化管理體系，容易滋生企業內部權責不一致、相互推諉、管理混亂的局面。因此，為使資產管理工作條理化、制度化、規范化、系統化，需要規劃研究一套較為完善的資產標準化管理體系［3］。當前，針對墾區土地在管理實踐中存的土地資源資產化尚未起步、管理體制不順暢、分級管理欠缺完善、管理信息化基礎薄弱等諸多問題，建立一套土地資源管理標準化體系是十分必要的。

因此，立足黨中央、國務院和廣東省政府文件精神，以墾區某公司管理下的某農場為例，對農場土地資源的實際情況以及管理實踐進行調研，探討土地資源管理標準化體系的實現路徑。

一、某農場土地管理基本情況

（一）某農場土地基本情況

某農場擁有耕地面積為12.72 萬畝，地勢平坦，主要為旱坡地，地處熱帶、亞熱帶，開展農作物生產具有得天獨厚的生態環境，交通運輸便利，發展二三產業也有著良好的地緣優勢。農場甘蔗種植面積6萬多畝，年產甘蔗近40 萬噸，場內有省重點農業龍頭企業、國家甘蔗機械化生產試驗基地、省現代農業示范核心區。

1.土地面積

農場土地總面積184398.77 畝，其中已確權發證面積184075.023 畝，未確權發證面積323.747 畝，確權發證率達99.82%。其中，已納入收費土地面積127155.61 畝，占68.96%，包括崗位地、外包地以及農場經營土地（為甘蔗種植面積）；未納入收費土地面積57243.16 畝，占31.04%，包括外占土地、建設用地、不可耕作地（墳地、石頭、水塘、旱塘、五邊地等）、道路面積、其它用地（見表1）。

表1 農場土地面積表（單位：畝）

2.土地收入

據調查，農場土地主要收入來源于土地承包費，全年共計9504.74 萬元，收入主要來源于實物地租（含職工自營經濟）和現金地租（見表2）。

表2 農場土地收入表

（二）管理實踐中存在的問題

1.土地承包分級管理欠完善

據調查，農場在土地招標競價、合同網簽的實施方面還存在一定的阻力，土地使用費回收依然存在“老賴”“欠租戶”現象。

2.交易土地資本化專業平臺缺乏

據調查，農場在土地資源管理方面缺乏專業平臺的支撐，收租工作效率不高，還要派機關人員下隊反復收租，浪費人力物力。專業平臺的缺乏影響土地資本化的進程，導致收租等交易過程雙方溝通不暢，供求雙方缺乏交流與信息交換的暢通渠道，缺乏規范的市場交易體系。

3.土地資產盤活程度不高

據調查，農場主要收入來源于土地使用費，收入來源較為單一，資產盤活程度不高。農場暫時未開展土地融資項目試點，缺乏資金與政策扶持，不利于農墾土地資本化的推進。

二、農墾土地資源管理標準化措施

資產是企業進行正常生產運營的基礎，是企業的重要組成部分［4］。目前，我國資產標準化管理還是新興領域，而土地資源作為墾區企業最重要的資產，其標準化管理更是亟待探索。本文根據國家對資產管理標準化的要求，總結土地資源管理標準化的需求體現在如下方面：

行政層面上的標準管理需求——土地資源數量多、價值大、形式多樣的屬性造成了如分工不明確、權責不統一等諸多問題，從行政層面需要標準化管理。

經濟層面上的標準方法需求——從經濟角度來講，企業進行土地資產評估，實現土地資源的優化配置，促進資本化，需要標準化方法。

戰略層面上的標準模式需求——未來土地融資必然是大勢所趨，開展多種形式的土地融資模式，將資本轉化為股本需要標準化模式。

所以，土地資源管理標準化路徑體系框架從三個方面建立：第一，“資源變資產”，即基于土地資源管理信息標準化路徑，涉及承包合同管理、地租征收管理以及融資交易管理；第二，“資產變資本”，即基于土地資源處置方法標準化路徑，包含土地資源評估方法和收益分配關系處置方法；第三，“資本變股本”，即基于土地資源融資模式標準化路徑，以“授權經營”模式和“對外開放”模式進行探討（見圖1）。

圖1 農墾土地資源管理標準化路徑體系

（一）土地資源信息管理標準化

加強土地資源管理信息化，需要建立專業資源管理平臺，包括承包合同管理、地租征收管理、融資交易管理等。

1.土地承包合同管理信息化

土地承包合同的管理，對于緩解土地矛盾，維護發包方和承包方基本權益具有重要意義。土地承包合同信息化管理包括：

第一，規范承包合同網簽管理。在土地承包合同簽訂過程中，要求發包方和承包方對土地承包的基本信息進行網上登記的行政程序。對于墾區企業來說，通過承包合同網簽可以更方便地掌握土地承包狀況，為管理決策提供參考。對于發包方和承包方來說，承包合同網簽可以提高信息透明度和辦事效率，保障當事雙方的權益。

第二，優化承包合同的變更、注銷、備案等管理。在土地承包日常管理工作中，當地塊情況發生變化時，需要及時對土地承包合同內容進行相應的變更、注銷，并且將未經過網簽程序的承包合同進行備案，以確保數據庫的完整性。

第三，保障合同查詢、欠費服務管理。將合同編碼代表的基本信息存放在數據庫中，通過合同編碼查看土地承包合同，查詢是否欠費等，生產科、財務科等部門核對使用和交費情況，列出欠費者清單，督促土地使用費的回收。

2.地租征收管理標準化

（1）收費時間

農場與承包戶按合同約定繳交時間，若合同未明確的按如下處理：在下一個承包周期前須繳清往年土地使用費及下一個年度的土地使用費，逾期不交者將收取滯納金，超過三個月后視同違約，終止合同。合同終止后承包方必須在一定時間內自行清理承包地上的作物和附屬設施，否則視同放棄，自行承擔責任。

（2）收費標準

農場根據土質情況、水源條件、歷年生產水平、經營環境等方面情況，綜合評定一類地、二類地、三類地，進行階梯式收費。統一規范四項收費標準：職工自身受益費用、土地和資產經營費用、農場管理費、社政（區）公共費。

收費標準按照不同承包方式及不同種植作物執行：崗位承包定額根據生產隊可分配土地確定，視實際情況合理分配；對于對外合作經營土地，通過“農墾國有資源電子交易平臺”進行招標競價確定經營合作者，根據合同競價確定費用金額。

3.融資交易管理信息化

土地融資實質是將土地作為信用抵押，以獲取資金維持經營的一種模式，土地融資的發展，能推動我國農業的現代化進程。積極探索建立土地資本化專業交易平臺，為融資項目的順利交易提供便利的平臺，規范交易市場體系［5］。土地融資交易平臺可結合網絡大數據，通過服務對接需求，即匹配雙方需求、平臺監管簽訂合同等環節，實現融資雙方更精準的匹配。

（二）土地資源處置方法標準化

1.推進土地資源評估工作

推進目前尚未評估的土地使用權評估作價工作，將其注入到農墾集團，并將其轉增國有資本金以擴大農墾資本金、降低資產負債率、有效降低農墾融資的資本金［5］。

合理確定土地資源數量及價值離不開土地資產評估工作。資產評估的標準化包括以下三個方面：第一，選擇合適的具有一定資質的土地資產評估機構；第二，應通過收益法、市場法、成本法等方法對目前墾區用地使用權以及非農業建設用地使用權等進行評估作價，提出科學的土地資產估價報告；第三，做好土地資產估價結果審核工作，評估結果須經土地管理部門審核確認。

2.土地資源收益關系標準化

實現土地資源收益關系標準化的前提是要理順國家與農墾企業在土地資源收益上的分配關系。首先要確保國有土地資源的保值增值，要充分考慮到農墾企業的承受能力及其多年來對土地的投入等因素，遵循兼顧國有、企業利益的原則，最后合理確定土地租、稅、費標準［6］。

（三）土地資源融資模式標準化

土地資源向資產轉變，需要盤活土地資源，將“資源變資產、資產變資本、資本變股本”。具體實現路徑主要有：第一，開展“授權經營”模式，土地融資項目包括聯營合作、融資租賃、作價入股等方式。通過這些方式進入統一的土地交易市場進行公開交易和配置，促進資源的流通、資源的優化配置。第二，一類地“作價入股”。一類地屬于資源條件好價值較高具有產業發展優勢的土地，通過“作價入股”進行出資，盤活土地資源，為農墾增加國有資本金［7］。第三，擴大對外開放，允許采取土地使用權抵押、入股、租賃等方式，在已規劃建設的新型農業示范區進行投資開發建設，進行多種融資項目。

三、結語

資產管理是維持企業運營的重要手段，而資產標準化管理在我國尚屬新興領域。本文以某農場國有土地資源為研究對象，在國家深化農墾改革的新形勢下，淺議以“資源變資產，資產變資本，資本變股本”盤活土地資源的三個路徑，為實現國有土地資源管理標準化提供參考。