我國高水平開放若干重要問題辨析

[摘要] 實行高水平開放，除了要解決開放本身的關鍵問題之外，更迫切的是要厘清影響開放的若干重要問題：包括外部世界對華經貿關系的消極取向、制度型開放核心議題帶來的挑戰、要不要繼續對標國際經貿規則、所謂“平行體系”的預判、對外開放中“以我為主”原則適用范圍等。這些問題實質上可分為外部環境問題、觀念認知問題和規則對接問題三大類。有效破解這些難題，確保高水平開放順利進行，一是要進一步營造良好的外部環境，更好應對外部挑戰;二是要以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為指導，堅持開放發展觀;三是要積極順應國際經貿規則變革大趨勢，分類施策推進制度型開放。

[關鍵詞] 高水平開放 ? 重要問題 ? 制度型開放 ? 對策

[中圖分類號] F125 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2022）02-0007-06

[作者簡介] 葉輔靖，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所所長、研究員，研究方向：宏觀經濟、對外經濟。

一、當前亟須厘清制約我國

高水平開放的若干重要問題

習近平總書記對我國高水平開放有一系列深刻論述，對新發展格局下進行高水平開放做出了全面的戰略部署。落實這些戰略部署，實現高水平開放的戰略目標，迫切需要厘清影響高水平開放的若干重要問題。

（一）關于外部世界對華經貿關系的消極取向問題

近年來，西方發達國家不僅在戰略和政治層面對我進行遏制、打壓，嚴重毒化了我國對外開放的外部環境，而且在對華經貿關系中，出現了日益嚴重的 “五個背離”趨勢。一是背離傳統的務實態度和做法，在對華經貿關系中過度嵌入價值觀、意識形態因素，將國家安全泛化、極化。二是背離自身優勢和自由競爭信條，搞“逐底競爭”。如限制數字市場的規模經濟潛力，使數字經濟的“巴爾干化”更趨嚴重，濫用安全審查，限制資本的自由流動。三是背離結構改革的既定路線，淡化自我革新，淡化自身發展障礙的清除，強化對他國發展的限制。其不是想辦法降低自己的發展成本和障礙，提高自身效率，而是站在所謂的道義制高點，從氣候變化、環保、勞工、生物多樣性等方面試圖捆住他國的發展手腳，抬高他國的發展代價。四是背離非歧視原則，公然在內部市場上為中資企業量身定做歧視性規定，包括公共采購新工具、補貼新規、“市場扭曲”條款、追蹤“碳足跡”以及供應鏈盡職調查等，企圖不斷削弱中國企業的國際競爭力。五是背離在我內政問題上的謹言慎行傳統，現在愈發習慣于對我經濟內政指手畫腳，如我航空航天政策、解決“卡脖子”的半導體政策等，并做負面解讀。對我國提出的“雙循環”新發展格局，更是無視我國無數次的反復澄清，仍然將其曲解為“自給自足”理念和“三線建設”思維。

（二）關于制度型開放核心議題帶來的挑戰問題

近年來，無論是美墨加協定、CPTPP，以及已成為“僵尸”的TPP、TTIP，還是美歐日關于WTO改革的若干聲明，都在按自己的利益塑造國際經貿規則，在國有企業規則、產業政策和補貼規則、數字貿易規則、勞工規則、競爭中性規則、知識產權、市場經濟導向等方面，拉大與我相應規則的差距。如國有企業規則方面，不僅要求國有企業必須遵從商業考慮原則和透明度要求，還嚴禁非商業援助，把稅收優惠、融資優待等對國有企業的補貼作為非商業援助納入限制范圍;補貼規則方面，將禁止補貼的主體由政府擴大到國有商業銀行，并進一步擴大到國有企業，將禁止補貼的領域由貨物貿易拓展到服務貿易以及對外投資領域，將國有企業間的擔保納入禁止補貼的方式，要求提高補貼的透明度和通知義務，引入反向舉證責任并加大懲罰力度;數字貿易規則方面，在數據治理特別是數據跨境自由流動和本地化要求、網絡設備自主可控、新興電信服務開放上都與我存在巨大分歧;勞工規則方面，涉及我自由結社、獨立工會、工資談判及敏感問題。

西方發達國家主導的國際經貿規則變化趨勢，增大了我國制度型開放的難度，因為這些規則既是我制度型開放的核心議題，也是處理與中美歐日雙邊關系和參與WTO改革、國際經濟治理都繞不過去的問題。如何對待上述規則差異，我面臨不小挑戰。

（三）關于“開放地位下降論”問題

近年來，我國出臺了一系列重大開放舉措，但不少外資企業和外國商會仍認為我真正的著力點是“自給自足”，開放的地位正在不斷下降，開放方向也發生了改變，已經不太重視對發達國家的開放，只有一些細分領域才對其開放。與此同時，隨著美國對我遏制打壓加重，以及逆全球化思潮、“去中國化”等的影響，開放的外部環境發生了深刻變化，在這種背景下，“開放地位下降論”有所抬頭。國內有人認為，我們在眾多領域的替代能力、創新能力已經很強，對外開放的作用和必要性不如以前了。一些地方也抱怨，開放措施落地很難，通道在變窄。面對這些質疑，需要進一步回答為什么要繼續開放，以及必須堅持向包括發達國家在內的所有國家進行全方位、多層次、寬領域開放的問題。

過去40多年的實踐證明，對外開放不僅是我國能夠大踏步趕上發達國家的關鍵一招，也是防止故步自封、重新掉隊的關鍵一招，更是全面趕超、保持并跑最終領跑的關鍵一招。絕不能因為替代能力提升而放慢開放的步伐，那樣我們縮小的差距就會重新拉大。開放在發展中的地位，不僅沒有降低，而且有質的提升，是我國高質量發展的核心要素和關鍵舉措，是科技自立自強的必要條件，是踐行以人民為中心發展理念的必然要求，是構建人類命運共同體的客觀需要。強大國內市場的擴容提質也離不開對外開放。

不僅開放的大門要越開越大，而且要使開放成為常態，永遠開放。因為我們永遠需要國外市場、國外資源，永遠需要教育、科技交流，永遠需要體制碰撞競爭，以激發我們體制活力、創造力，以及不竭的發展潛力。擴大對外開放不僅是我們中華民族永葆青春活力的必然選擇，更是實現中華民族偉大復興的現實要求。

關于向誰開放的問題，我們應該堅持全方位開放的方針。共建 “一帶一路”是我國對外開放極為重要的組成部分，是我國重要的增量市場和十分重要的能源資源特色農產品來源地，是我國人民幣國際化的試水區，我們要下大力氣挖掘新興市場國家和“一帶一路”沿線國家的潛力。

近年來，由于發達國家的冷戰思維和“零和博弈”思想，我與發達國家的經貿關系受到嚴重干擾。但是，我們開放的戰略目標決定了開放的戰略基本盤仍是發達國家。發達國家對我開放的戰略意義不能簡單地用市場和資金來衡量，它對我戰略科技人才成長、原始創新能力提升發揮著不可替代的作用，無論多么困難，也不能忽視對發達國家的開放。發達國家是我國科技自立自強的催化劑和標尺，是激發我永葆活力的競爭攸關方，是扭抱防脫鉤的關鍵抓手。發展中國家對我出口的拉動，也是建立在歐美市場的強大吸附基礎之上的。

（四）關于繼續對標國際經貿規則的分歧問題

要不要繼續對標對表高水平的國際經貿規則，這在國內成了有爭議的問題。有人說，今后不是我們對接國際經貿規則問題，而是世界對接中國規則的問題。我們認為，現階段我們應繼續對標高水平的國際經貿規則，在對接中增強適應性和影響力，提升創設引領能力。為什么必須繼續與高水平的國際經貿規則接軌？第一，高水平的國際經貿規則本身就意味著先進性、科學性、合理性、適用性，適應生產力發展的新要求，有利于各種要素在全球范圍內高效有序流動和配置，有利于全球化的健康發展。第二，許多高水平經貿規則經歷了實踐的長期檢驗，已經被國際社會廣泛接受和認可，成為國際通行規則。我們要繼續融入全球經濟，就必須首先接受這些規則，否則就會被視為另類，打入另冊，陷入孤立。第三，對接高水平國際經貿規則是我們施加影響、做出修正的有效途徑。只有融入主流，才能對主流施加影響，才能把自己的東西納入主流讓別人接受。也只有在國際比較中，才能檢驗我們的規則是否先進，才能讓別人識別、接受。第四，大量的事實說明，目前我們在許多領域還處在跟跑階段，一些領域進入了并跑階段，只有少數領域處在領跑階段。在跟跑領域，我們的主要任務仍是以謙虛的態度學習借鑒，取長補短，揚長避短;在領跑領域，需要在國際比較、對接高水平國際經貿規則中檢驗和證明我現行規則的先進性，讓國際社會逐步認可、接受，進而在國際規則制定或修訂中發揮更大作用。

（五）關于“平行體系”問題

近年來，世界格局發生了重大變化。許多人預判，世界將重新出現以中俄為一方、以美歐日為另一方的“兩大集團”，形成兩個“平行體系”。實踐證明，冷戰時期的“平行體系”，不利于世界經濟的健康發展，也不利于發展中國家發展利益的實現。這要求我們要繼續擁抱全球化，融入全球體系和世界經濟，堅持真正的多邊主義，堅持拆墻而不筑墻、開放而不隔絕、融合而不脫鉤，盡力避免世界事實上分裂成“兩大集團”、兩個“平行體系”。

（六）關于對外開放中“以我為主”原則適用范圍問題

我們的一切開放都是為我發展服務的，在主要涉及我自己單方面的領域，開放的領域、程度、節奏和次序要根據我自身國情和發展需求，必須以我為主，由我自主掌握，不被帶節奏。但在涉及雙邊或多邊利益的領域，“游戲規則”是要大家共同接受的，只符合某一方的利益、主要為一方服務是不可能持久的，這時“以我為主”，就要慎重。若各方都堅持以我為主，只考慮自己的利益而無視他人的訴求，便無法達成一致，結果就是要么相互脫鉤，要么霸權強權盛行，這都不符合我國的利益。因此，在需要共同規則的領域，慎提“以我為主”，注意利益平衡，講究方式策略。

（七）關于開放、發展和國家安全關系問題

開放、發展要守住安全底線，但也要通過開放、發展來提升安全。要牢固樹立國家安全意識，以辯證、綜合安全觀為指導，建立安全屏障，守住政治、經濟、意識形態、信息等安全紅線。但是，確保安全不是不要開放、不要發展，而是要用開放促發展、促安全，通過發展來維護提升安全。沒有開放、發展的安全，最終只能是“小安全”和“弱安全”。實踐證明，經歷40多年的開放，我國的安全不但沒有降低，反而是大幅提升。

近年來，發達國家越來越將國家安全泛化、極端化、政治化，將國家安全作為打壓遏制別國的借口。我需要辯證和精準地看待對外開放中的安全問題，進一步有效區分國家安全與商業安全，不能因對安全風險的擔憂使有些領域的開放踟躕不前。要把市場準入與內容監管做適當的剝離，將擴大開放和維護國家安全更好地統一起來。

（八）關于開放的社會大生態問題

開放需要良好的內部社會大生態，這包括但遠大于狹義的營商環境。如欣欣向榮、和平安寧的國內環境;社會、輿論的開放包容，人民理性友好，不盲目排外;極端民族主義和民粹主義無法為害;政府誠信、守法有為;以經濟建設為中心、聚精會神搞建設、一心一意謀發展;外國人、外國企業、外國資本在華進出以及從業、經營、居住、游玩、交往自由便利;各種企業平等競爭，合法經營活動成為法治保護下的常態，等等。

（九）關于開放平臺的自由化和便利化關系問題

自貿港、自貿試驗區、綜合保稅區、邊貿區等開放平臺是我國對外開放的重要載體，在我國對外開放中發揮著重要作用。但目前我國各類開放平臺面臨的首要問題，是貿易投資自由化嚴重落后于便利化。盡管自由化、便利化對開放舉措的落地及營商環境的改善都極為重要，但比較而言，貿易投資自由化對開放更為重要。貿易投資自由化是解決可以干什么的問題，便利化是解決便利干的問題，即以最短的時間放行、最方便的方式獲得干什么的授權問題。因此，自由化比便利化更為根本，沒有貿易投資自由化就沒有真正的開放。因此，高水平開放，首先要提高貿易投資自由化水平，進一步減少商品、服務、要素、人才跨境流動和境內流動的障礙，在服務貿易上要“既準入又準營”，在投資上要進一步降低準入門檻，減少規范“邊境后”措施，實行非禁即入等，在數字貿易上，在維護國家安全的前提下，盡量與國際規則接軌。

（十）關于對外開放不平衡問題

目前，我國對外開放不平衡問題仍比較突出。表現在，首先，區域開放發展不平衡。一些地方十分注重開放發展，而有些市縣則基本上沒吸收過外資，來自發達國家的外資更少，進出口量也非常少。其次，來自歐美直接投資占比相對較低，缺少防脫鉤的強有力抓手，歐美對我依賴還不深，嵌入的產業鏈條還不牢固。再次，兩個“需求”脫節嚴重。外資在我國擴張業務、擴張市場的需求非常強烈，多數市縣擴大開放的需求也非常強烈，但雙方難以做到精準有效對接，引資存在堵點。因此，客觀看待開放不平衡、反差問題，以及解決對外開放中的“中心”“邊緣”問題，是下一步應該解決的重要問題。

（十一）關于俄烏沖突對世界格局演變帶來的不確定性問題

俄烏沖突將持續多久并以什么結果收場，尚需繼續觀察。國際力量對比的天平將向什么方向傾斜？和平和發展的時代主題是否會發生改變？對安全的關注是否會取代發展？軍備競賽的“潘多拉之匣”是否已經打開？對全球化和全球治理會產生怎樣的影響？“叢林法則”是否會卷土重來？是否會形成“兩大陣營”、兩個“平行體系”？中美、中歐關系是走向緩和還是更加敵對？中俄會捆綁得更緊，還是更有分寸？氣候變化和新能源等事關未來的議題是否會被擱置？目前局勢對祖國統一難易程度和進程會產生什么影響？等等，以上問題全都與我國對外開放能否順利進行息息相關，但短時期內都沒有確切的答案，并非只能朝一個確定的方向發展，因此，也是我國高水平開放的重要制約因素。

二、破解高水平開放制約因素的政策建議

上述分析的影響我國高水平開放的十一個問題大致可分為三大類，即，外部環境問題、認知問題和規則對接問題。如同改革一樣，我國開放也進入了深水區，有些挑戰要應對，有些認知要澄清，有些障礙要克服，這關系到我國高水平開放能否順利進行。

（一）進一步營造良好的外部環境，更好應對外部挑戰

良好的外部環境是高水平對外開放順利進行的必要前提。我們已經不是國際環境的被動接受者，而是極為重要的塑造者。

第一，通過推動構建新型國際關系和人類命運共同體，來不斷改善我們的外部環境。繼續鞏固和發展同廣大新興市場國家、發展中國家的關系，高質量共建“一帶一路”。

第二，盡力營造好與主要發達國家的關系，發揮其在優化外部環境中的舉綱張目作用。利用我國超大規模市場、最全工業體系和完整產業鏈及制度等優勢，將其作為我們強有力的杠桿，阻退發達國家的敵視和惡意，吸引其剛性需求。同時，加快科技的自立自強，這是使發達國家平等待我的根本途徑。

第三，繼續堅定捍衛全球化的積極成果，不管國際風云如何變幻，堅決拒絕“平行體系”，堅定擁抱全球化。

第四，發揮貿易伙伴商、在華外資企業在改善外部環境方面的促進作用。進一步有的放矢地對國際投資者的關切、訴求做出回應、解釋和改進。開放是為了吸引國際高端要素在我國集聚，必須有針對性地了解國際投資者和合作伙伴的所思所想，了解其關切、訴求。目前，外資企業對我抱怨最多的幾大問題分別是營商環境政治化、行政審批問題、自由裁量執法、牌照發放要求不公平不透明以及網絡安全規定等。以牌照發放為例，盡管針對金融機構的股比限制已經取消，保險業已經從負面清單中移出，但要在全國范圍內提供服務，必須在每個省份單獨申請牌照，而監管機構一次僅接受和處理一份申請，銀保監會發放牌照的速度約為一年一份，即便外資保險公司只想在全國1/3的地區提供服務，即使申請全都獲得批準，也需要10年才能獲得牌照。

第五，妥善利用俄烏沖突，改善外部環境。俄烏沖突既可惡化我外部環境，也可成為我改善外部環境的契機。一是利用現在與俄特殊關系所形成的有利地位，積極在歐美俄中斡旋，憑借此時此刻各方對我的借重，待價而沽，與發達國家進行利益置換。二是對俄支持要有利有節。我們不怕歐美制裁，但也不要單純為俄兩肋插刀而招來制裁，應該權衡利弊得失，不能讓我企業、金融體系等陷入無謂的險境。三是強化我國際正義維護者形象。要顧及烏克蘭以及其他小國、弱國的感情和感受。堅決維護聯合國憲章宗旨和原則，以及各國主權和領土完整的原則，占領主持正義的道義制高點，以便讓人類命運共同體理念進一步深入人心。

（二）以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為指導，堅持開放發展觀

第一，要用習近平新時代中國特色社會主義經濟思想特別是對外開放思想武裝全黨和全國人民，統一思想。習近平總書記對我國新時代對外開放作出了一系列深刻論述，科學回答了新時代為什么要開放、如何開放的問題，這對我們解決關于對外開放的相關認識問題提供了根本遵循。

第二，用改革開放40多年帶來的翻天覆地的偉大變化告訴人民，只有堅持高水平對外開放，才能實現中華民族的偉大復興。用過去對外開放積累的寶貴經驗和做法，為未來的開放提供指引和借鑒。用歷史教訓和國際上反面典型昭示國人，不開放只能是死路一條。用入世后我們爬坡過坎使國力大幅躍升的經歷，增強人民對開放的自信：我們不怕開放，不怕不利條件下的開放。

第三，借鑒國內外的經驗教訓，處理好對外開放與國家安全間的平衡，達到維護國家安全不影響營商活動的自由便利，也就是要達到這樣的狀態：高水平開放不僅不妨礙國家安全，而且能夠極大增強國家安全，即使把國家安全作為必要的經貿斗爭工具，也不影響對外開放的正常秩序。

第四，科學論證對外開放與科技原創能力提升、科技自立自強、產業競爭力增強的因果關系。

第五，準確認識與發達國家的力量對比，以及我國所處的歷史方位，客觀科學地認識別人和自己，承認差距，真正做到知彼知己，自覺克服自滿心理和拒改心理。

（三）積極順應國際經貿規則變革大趨勢，分類施策推進制度型開放

第一，要將鄧小平同志“三個有利于”和習近平總書記“五大發展理念”作為制度型開放方向是否對頭的根本標準。也就是說，衡量制度型開放核心議題對接的得失、是非、成敗，主要看是否有利于發展社會主義社會的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平。要看是否符合創新、協調、綠色、開放和共享的五大發展理念。

第二，制度型開放的關鍵議題對接，不能觸碰制度紅線和安全底線，不能丟掉“獨門絕技”自廢武功，要設立安全屏障。

第三，要分類施策，在跟跑、并跑、領跑和混沌的新興領域采取不同的方針和策略。在跟跑領域，主要是認真學習，謙虛借鑒;在并跑領域，結合自身情況，取長補短;在領跑領域，以我為主，將我國規則上升為國際通行規則;在新興領域，要積極介入，搶抓先機，占領制高點，增強話語權和引領力。

第四，借鑒中歐投資協定談判經驗，以申請加入CPTPP為契機，創造性解決制度性開放的幾大核心議題。國有企業等議題是我們處理中美歐日雙邊關系、區域貿易關系和參與WTO改革都繞不過去的問題。其實，中歐投資協定和申請加入CPTPP，都為我們處理這些敏感問題提供了很好的路徑指引和方向標識。我們既不回避問題，也要從實際出發，在互動中對標先進，維護自身發展利益，并為規則更公平科學合理貢獻“中國方案”和“中國智慧”。

第五，處理好商品和要素流動型開放與規則等制度型開放的辯證關系，端正規則對接的目的，切忌為了對接而對接。推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，并非意味著商品和要素流動型開放不再重要，只是旨在強調開放模式和方略的轉變和調整。商品和要素流動型開放仍然是我國開放的立足點和基本歸宿，仍然是經濟全球化的主要內容和基礎所在，制度型開放仍然需要服務于商品和要素流動型開放。更確切地說，是推動商品和要素流動型開放轉型升級的需要，不能為了制度型開放而制度型開放。

[參考文獻]

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[2] 衛興華.中國特色社會主義經濟理論體系研究[J].經濟學動態，2011（5）：10-20.

Analysis on Important Issues on High-level Opening up

Ye Fujing

（Institute of International Economics，China Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： In the implementation of high-level opening-up， besides resolving the key issues of opening-up itself， it is more urgent to clarify several important problems affecting opening-up， including the negative orientation of the external world towards China’s economic and trade relations， the challenges brought by the core issues of institutional opening up， the neccessity to synergize with international economic and trade rules， the prediction of the so-called “parallel system”， and the scope of application of the self-oriented principle in opening up. In essence， these problems can be divided into three categories： external environment problems， concept cognition problems and rules docking problems. First， we need to foster a favorable external environment and better respond to external challenges. Second， we should follow the guidance of Xi Jinping Thought on Socialist Economy with Chinese Characteristics for a New Era and adhere to an open outlook on Development. Third， we need to follow the main trend of changes in international economic and trade rules and take targeted measures to promote institution-based opening-up.

Key words： High-level Opening up; Important Issues; Institution-based Opening up; Countermeasures

（收稿日期：2022-03-06 ? 責任編輯：羅建邦）