等級治理、市場治理、網絡治理的模式演進及融合
——基于Q市“綠色出行”項目的考察

陳冠宇

(廈門大學公共事務學院，福建 廈門 361005)

隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的深入推進，公共治理模式不斷變遷，但在公共服務供給和公共事務治理的現實場景中，不同公共治理模式之間的有機交融和順暢銜接依然不盡人意。這無疑影響了“共建共治共享”治理新格局的發展進程，削弱了公共治理的合法性與有效性。在此背景下，2021年7月發布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出：“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制”[1]，以鑄實國家治理的基石。這一現實情境在公共組織學角度下可表述為：單一的公共治理模式由于難以匹配變動不居的環境而發生治理失靈，此時，需要通過不同治理模式的銜接和融合，方能整合“碎片化”的治理資源，以重獲治理的合法性與有效性。那么，不同模式之間的演進軌跡，以及要實現不同模式之間的銜接與融合需要哪些助推因素都值得深入研究。筆者旨在通過對Q市“綠色出行”項目治理模式變遷的“深描”，分析公共治理中等級治理、市場治理、網絡治理3種模式的演進與融合，試圖為增強公共治理合法性與有效性提供學理支撐。

一、文獻綜述及理論框架

公共治理理論與實踐已成為公共管理領域的核心研究議題。在現代民主國家，盡管公共治理的現實場域與話語體系各具特色，但總體而言，各國公共治理模式的演進路徑大致相同，呈現出一定的規律性。同時，公共治理實踐的不斷發展推動著理論更新，由此形成實踐模式與理論范式交疊嵌套的變遷邏輯。對相關文獻進行扼要梳理，有助于凝練理論發展脈絡及其適用情境，彰顯本文所研究問題的理論淵源。從理論發展的角度而言，公共治理模式經歷了等級治理—市場治理—網絡治理的范式演進[2]。通過抽取范式演進軌跡的核心理論線索，可以構建本文的理論框架。

1.從等級治理模式到市場治理模式

作為公共治理的基礎架構，等級治理模式是以科層制為原型拓展而成的公共治理模式。馬克斯·韋伯指出：“從技術角度來看，科層制能夠在一定程度上促進組織職能效率的提升，它不僅適用于工業企業管理，也適用于各類政府行政性管理工作。”[3]等級治理模式有3個基本特征：一是層級節制。在政府部門中，按照權力大小建立上下級之間的“命令-服從”關系，最終形成金字塔型的組織結構，以此保障上級對下級部門的控制，促進工作有序進行[4]。二是專業分工。科層制以任務分工和崗位管理為基礎[5]，把全部工作職責分配到組織中的每個工作崗位，從而提高管理工作的專業化水平與工作效率。三是非人性化管理。科層制以法理型權威為支配基礎，通過明確而嚴格的制度來約束組織中的機會主義行為。

等級治理模式的基本特征使其得以在保障政府權威的基礎上，提高組織運作效率。盡管如此，科層制與生俱來的“反功能”——低效率對革新的抵制以及對社會階層差別的強化等[6]，致使等級治理模式在始于20世紀中葉的現代化進程中日益捉襟見肘。此外，控制功能作為科層制最顯著的特征[7]，始終是等級治理模式無法割舍的情結，致使其難以充分滿足公共治理多元化需求，最終在與以追求資源自由流動與最優配置為核心的市場治理模式的競爭中黯然失色。

市場治理模式可以追溯到亞當·斯密提出的市場自發調節理論，即“看不見的手”。究其本質而言，市場治理模式的核心在于通過競爭、供給、價格等機制實現資源自由流動與合理配置。相較于等級治理模式，市場治理模式具有3個明顯優勢：一是效率導向。效率至上是市場機制的核心特征[8]，在市場中各主體通過自主交易獲取相應的經濟利益，以謀求自身的發展壯大。二是平等競爭。以“選擇與競爭”為基礎[9]，市場主體通過平等、自愿競爭，為社會公眾提供多樣化、高水平的公共物品和服務。三是開放多元。市場是一個開放的社會經濟體系，對多元化主體具有包容性，這與經濟全球化趨勢相匹配。可以說，市場治理模式更具靈活性、多樣性、適應性，突破了等級治理模式由上到下的層級管控方式[10]，其運行方式并不是一成不變的，而是隨著市場的發展不斷演變。因此，市場治理模式更加符合現代化趨勢下公共治理的現實需求。隨著20世紀中后期新公共管理運動的興起，市場治理模式由于契合了新公共管理運動的目標而被廣為傳頌，成為治理變革的“利器”。

盡管市場治理模式可以糾正科層制的“反功能”，但由于其具有壟斷性、外部性和信息不對稱性等內在缺陷，不可避免地會出現市場失靈。更重要的是，與等級治理模式以政府權威為核心的治理邏輯一樣，市場治理模式偏重于市場機制的單中心邏輯，仍然難以充分滿足多元化社會需求，甚至削弱了公共治理的合法性與有效性，進而引發了對兩種治理模式予以整合的學術反思和理論嘗試，由此催生了一種新的公共治理模式——網絡治理模式。

2.融合等級與市場的網絡治理模式

隨著20世紀后期第三波民主化浪潮的勃興，公共治理的“公共性”價值愈發凸顯，政治社會系統的包容性也愈發增強，而等級治理模式和市場治理模式皆無法匹配與此相伴的治理目標——政府必須和包括公共、私人以及志愿者部門在內的行動者進行協作[11]，方可在一個充滿活力的開放社會系統中達至善治[12]。在此背景下，網絡治理模式應運而生。網絡治理模式以公共利益為依歸，以自下而上的利益表達和訴求引導為主要渠道[13]，融合了等級治理模式和市場治理模式的雙重優勢。作為公共治理新范式，網絡治理模式最鮮明的優勢在于它突破了等級治理模式與市場治理模式共有的主體單一性弊端，強調政府部門、私營部門、社會組織和公民等多元化治理主體對公共事務的參與式治理，建立了縱橫交錯、上下互洽的網狀結構[14]，通過各主體間的互動協同完成了對“碎片化”治理資源的有機整合[15]，實現了公共治理的基礎與目標——公共性[16]，從而提升了公共治理的合法性與有效性。

表1 3種公共治理模式的比較

由于現代化是一個涉及人類思想和行為所有領域變革的多層面進程[17]，雖然網絡治理模式在適應這一進程中體現出顯著優勢，但也存在諸如價值觀念碎片化和責任界定模糊等問題。不過，相較于等級治理模式和市場治理模式，網絡治理模式無疑是在日益加速的現代化和全球化背景下更為適宜的公共治理模式。

通過對以上3種模式的比較(表1)可以發現：首先，公共治理模式隨著時代發展而不斷演進，實踐模式與理論范式交疊嵌套的特征十分鮮明；其次，盡管3種治理模式的運行方式存在差異，但這并不意味著三者互相排斥；再次，三者的主要特征和優缺點并不是絕對的，只是各有其特定的適用情境；最后，網絡治理模式是在融合等級治理模式和市場治理模式兩者優勢的同時，修正了政府失靈與市場失靈，提升了公共治理的合法性與有效性。

二、Q市“綠色出行”治理模式的演進及動因

1.Q市“綠色出行”治理模式的變遷

Q市是我國著名的旅游勝地。近年來，隨著自然環境的變化以及私家車數量的增多，霧霾加重和交通擁堵對Q市的經濟社會發展產生了嚴重影響，日益引發社會公眾的不滿情緒。改善空氣質量、推廣綠色低碳出行已成為Q市公共治理面臨的緊迫任務。在此背景下，2016年5月Q市政府借鑒北京、杭州等城市的治理經驗開始推行“綠色出行”項目。項目伊始采取的是公共自行車模式，在項目運營過程中，所有事項均需在上報政府部門并獲得批準后才可實施。這種管理方式，不僅壓縮了企業運營的自主性空間，也導致居民用車還車不方便，繳費程序繁瑣以及車輛養護不及時等一系列問題，原本用于解決民生問題的項目變成了新的民生問題。于是，2017年3月，由企業主導管理的共享單車模式取代了由政府主導管理的公共自行車模式。OFO共享單車、哈啰單車、摩拜單車等多種類型的共享單車相繼出現在城市的大街小巷，由相應共享單車企業投資運營并負責管理。相較于公共自行車模式，共享單車模式不僅用車還車方便，而且支付程序簡單。同時，各品牌共享單車之間的競爭提升了單車質量，提高了用戶使用舒適度。然而，共享單車亂停亂放、折損率高以及市場競爭扭曲等問題相繼出現，不僅擾亂了交通秩序，浪費了公共資源，也打破了市場均衡，部分企業甚至破產倒閉。

為了應對公共治理困境，Q市政府于2018年5月出臺了《Q市互聯網租賃自行車管理辦法(試行)》，在充分激發企業活力的同時，更好地履行政府監管職能，并加大城市居民的參與力度，由此開啟了探索公共自行車與共享單車融合發展模式之路。一方面，Q市政府運用“電子圍欄”技術對6家主要共享單車企業的投放區域實施精準劃分以規范市場競爭秩序；另一方面，與酷游科技公司合作引進了全國第一家專注景區騎行的共享單車品牌——酷游單車，兩者分工明確。酷游科技公司負責單車的生產、維修以及用戶使用指導，政府負責規劃單車投入數量和騎行路線，并聽取酷游科技公司的運營意見反饋。這種模式不僅充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用，而且更好地發揮了政府科學統籌與合理監管等“元治理”作用。更重要的是，能夠讓政府和企業及時掌握社會需求，提升公共治理的合法性和有效性。在這種治理模式下，Q市公共交通秩序獲得改善，市場競爭日趨均衡，居民用車滿意度也獲得提升。

Q市“綠色出行”治理模式的變遷是公共治理模式演進的縮影(圖1)。以政府為主導的公共自行車模式體現了等級治理邏輯，而以企業為主導的共享單車模式體現了市場治理邏輯，公共自行車與共享單車融合發展模式則是網絡治理邏輯的寫照。通過對Q市“綠色出行”治理模式變遷原因的深入剖析，可以概括出3種公共治理模式的演進路徑。

圖1 Q市綠色出行治理模式變遷中的公共治理模式演進

2.公共治理的新時代特征是演進的制度動因

組織不可能存在于真空之中，而是被變動不居的環境所包圍，這是組織學的基本原理。依循這一理論邏輯，無論何種公共治理模式，皆以特定的組織架構為載體，當組織架構隨環境變動而變動時，治理模式也隨之演進。在學理層面上，從等級治理到市場治理再到網絡治理的演進，正是對人類社會從前現代到現代再到后現代的時代場景變遷的回應。當前，中國已進入一個前所未有的新時代，即黨的十九大報告中提出的“中國特色社會主義進入了新時代”。如果說公共治理的終極目標是實現善治，那么，中國語境下的善治便體現了習近平總書記多次強調指出的“人民對美好生活的向往”。在公共治理的現實場景中，善治集中體現在構建“共建共治共享”社會治理新格局方面，其核心特征是治理原則的包容性、治理主體的多元性和治理成果的普惠性。

公共治理的新時代場景推動了Q市“綠色出行”治理模式的演進。雖然以政府為主導的公共自行車模式和以企業為主導的共享單車模式都是為了滿足社會公眾改善空氣質量和便利出行的需求，但這兩種模式治理主體都是單一的，而且皆易形成排斥性的治理過程。這不僅難以實現有效治理，更由于無法實現普惠治理而削弱治理的合法性。因此，Q市“綠色出行”治理模式必須適時轉型，突破有悖于新時代制度特征的治理桎梏，構建順應“共建共治共享”要求的公共治理新范式。

通過融合等級治理模式與市場治理模式，并改進相應的治理技藝，Q市構建了“綠色出行”網絡治理模式。在充分發揮兩種傳統治理模式優勢的基礎上，網絡治理模式尤為重視多元化治理主體之間的協同，通過政社互動、政企互動和政民互動，培育多元治理主體合作共治的聯動效應。同時，充分傾聽和尊重各治理主體的意見以實現治理的包容性，盡可能讓城市“綠色出行”治理成為多元化社會主體圍繞影響彼此利益的公共事務而開展集體行動的過程[18]，進而確保治理成果的普惠性，最終形成能體現新時代制度特征的公共治理模式。

3.公共治理的問題導向是演進的體制動因

以解決公共問題為導向，不斷創新治理模式，既是政治系統開放性的體現，也是壓力型體制下政治系統的生存之道，有學者將之稱為“解決問題驅動”[19]。公共問題的復雜性及其表現形式的不斷變化，要求公共治理模式必須適時調整或更新，以精準定位關乎社會公眾切身利益的公共問題。Q市“綠色出行”治理模式正是基于問題導向而發生演變。

首先，為了解決空氣污染、交通擁擠以及由此給城市旅游業發展造成的消極影響，Q市推行了公共自行車模式。盡管這種以政府為主導的等級治理模式在運行初期取得了一定成效，但在應對公共問題不充分的同時，產生了低效率等新問題，進而推動了公共自行車模式向共享單車模式的轉變。

其次，相較于公共自行車模式，共享單車模式擴大了社會公眾的選擇范圍，簡化了用車程序，有效彌補了等級治理模式的低效率“短板”。盡管如此，這種以企業為主導的市場治理模式同樣在解決舊問題的同時，也制造了諸如惡性競爭和負外部性等新問題，進而推動其向新的治理模式演進。

最后，從組織學學理層面而言，Q市基于問題導向的綠色出行治理模式從等級治理向市場治理的演變，陷入了公共問題解決的“內卷化”困境。一方面，無論是等級治理模式還是市場治理模式，均對原公共問題有一定程度的解決；另一方面，這兩種治理模式均在解決舊問題的同時也制造了新問題，且使“綠色出行”問題變得更為復雜。究其本質而言，這是一種典型的“低效率變革”或“沒有實際發展的變革”，即“內卷化”。新的治理模式欲破解“內卷化”困境，需要沿兩條路徑齊頭并進：一是精準定位當前復雜情境中最關鍵的公共問題；二是在解決舊問題的同時盡可能不制造有重大影響的新問題(完全不出現新問題是不現實的)。在第一條路徑中，最關鍵的公共問題是增強“綠色出行”治理的有效性與合法性。在第二條路徑中，將等級治理與市場治理兩種模式的優勢進行整合，并通過改進治理技藝以盡可能消解這兩種治理模式的“反功能”。兩條路徑的齊頭并進，催生了網絡治理模式。網絡治理模式不僅能夠精準定位復雜情境中的關鍵公共問題，而且較好地克服了等級治理和市場治理實際操作中的困難，解決了“內卷化”困境。

4.公共治理傳統模式的“反功能”是演進的機制動因

在Q市公共自行車項目運行早期階段，以政府為主導的等級治理模式之所以失效，是科層制的“反功能”使然。首先，政府對公共自行車市場的壟斷不僅限制了市場競爭，也難以滿足多元化的社會需求。其次，科層制傾向于“控制”的特征致使公共自行車項目的運營指令和信息反饋需要多層逐級傳達，不僅影響了信息的時效性與準確性，也降低了政府部門的執行力。再次，科層制的低效率和規則導向不僅導致公共自行車站點和辦卡地點的機械化分布，也致使繳費程序繁瑣和用車還車不便。最后，科層組織的低效率致使項目運營進展緩慢，嚴重滯后于不斷提升的公眾需求。

與此相似，以企業為主導的共享單車模式彰顯了市場治理中契約制的“反功能”。一方面，在謀利驅動下，各共享單車企業無限制地投入大量單車以占據市場份額，不僅造成惡性競爭，也擾亂了城市交通秩序；另一方面，強勢企業運用價格手段打壓甚至兼并競爭對手以壟斷市場，打破了市場競爭的均衡狀態，遮蔽了公共物品的“公共性”，降低了公共物品的供給質量。更重要的是，契約制與生俱來的“外部性”必將滋生“搭便車”行為，導致部分企業由于盈利不足而終止公共物品供給直至退出市場，壓縮了民眾的公共服務選擇空間，降低了公眾滿意度。

由此可見，無論是基于科層制的等級治理，還是基于契約制的市場治理，皆有其不可避免的“反功能”。同時，這兩種傳統模式的“反功能”缺點皆是其自身無法克服的。于是，構建一種能糾正傳統模式的“反功能”，在充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，能更好地發揮政府作用的公共治理新模式，便成為Q市提升公共治理合法性與有效性的必然選擇。

三、等級治理、市場治理、網絡治理模式的交替融合

Q市“綠色出行”治理模式的變遷，一方面展示了3種公共治理模式的演進邏輯，產生了網絡治理這一“橫向到邊、縱向到底、縱橫交錯、錯綜復雜”的新范式[20]，是對新時代公共治理現實場景的回應；另一方面，也表明這3種模式之間并非非此即彼的對立關系，而是漸進交替與邊際融合的關系。3種治理模式各有其特定的適用場域，網絡治理并不是要取代等級治理和市場治理，而是在融合兩者優勢的同時，通過治理技藝的邊際改進，彌補它們的“反功能”缺陷。這種交替融合不僅提升了解決公共問題的可持續性[21]，也增強了公共治理的合法性與有效性。因此，進一步推進3種模式的交替融合，對于構建“共建共治共享”的新時代公共治理格局至關重要。

1.鼓勵多元主體參與的同時明晰主體間權責關系

多元主體的參與及合作共治是公共治理模式交替融合的首要特征，其目的在于解決一些單個組織無法完成或無法輕易完成的問題[22]。包括政府、市場、社會組織以及民眾在內的多元主體交替發揮各自的積極作用，方可促進資源和信息的有效共享，進而形成公共利益的“蓄水池”。這就提出了以下要求：首先，將“包容性”確立為多元主體參與的基本原則。不同的參與主體各有其特定的利益需求，在合作共治過程中不可避免地存在利益齟齬和博弈，這就需要達成基于包容性的利益共識以尋求集體行動中的“最大公約數”。其次，建立多元主體參與平臺。通過各種方式拓展多元主體參與公共治理的渠道，同時加強相關的配套設施和后續保障。再次，對弱勢主體進行必要的“賦權增能”。由于多元主體的政治經濟地位存在差異，需要通過對弱勢行動者的“賦權增能”，增強他們的行動能力以保障其合法權益。最后，明晰主體間權責關系。由于解決公共問題的關鍵在于劃清各治理主體的界限，明晰各治理主體的權責[23]。因此，可以充分運用市場治理模式中的契約機制，并在等級治理模式的規則導向下構建規范化的權責清單，明晰治理主體之間的權責關系，以確保公共治理的有序開展。

2.充分發揮政府“元治理”作用的同時限制其“合法傷害權”

在3種公共治理模式交替融合的過程中，政府始終扮演著“元治理”角色，即政府是公共治理事務的規劃者和召集人，但并非管制者，更非規訓者。作為規劃者和召集人，政府應以公共利益為依歸，以“放管服改革”為抓手，在精準定位不同場景下公共治理具體目標的基礎上，進一步加快職能轉變，增強開發性和包容性，為市場構建良好的營商環境，為社會培育濃厚的參與氛圍。在充分發揮“元治理”作用的同時，政府應盡可能避免其掌控的“合法傷害權”[24]。為此，一方面，在進一步轉變政府職能的同時，加快構建地方政府權力清單制度，規范權力使用的條件和程序；另一方面，進一步增大地方官員政績考核中的社會性政績指標權重，將民眾的獲得感和幸福感作為核心政績指標，并通過諸如“一票否決”等方式增強自下而上的問責壓力。同時，加強中央政府自上而下的監管，中央政府可以通過調整“條塊關系”，適當擴大行政體制中的垂直管理幅度，加強對地方治理集體行動的介入以盡可能減少地方政府的機會主義行為。

3.對治理技藝進行邊際改進的同時避免陷入“技術依賴”陷阱

由于3種公共治理模式的交替融合收效甚佳，需要對治理技藝進行邊際改進，一方面要充分運用人工智能、大數據、云計算以及區塊鏈等高精尖技術，加強對公共治理的信息技術支撐，提升公共治理的敏捷性、迅疾性和精準性。如數字技術的革新與發展為治理共同體的構建提供了權責對等、激勵機制、共識機制和共享機制等關鍵要素[25]。另一方面，技術只是治理工具而非治理主體，特別是在風險社會背景下，信息風險和技術漏洞普遍存在，對信息技術的運用應避免陷入“技術依賴”陷阱。這就需要在改進治理技藝的同時，加強對技術風險的甄別與防范。此外，尤為重要的是，無論是3種模式本身，還是三者之間的交替融合，在任何場景中，人都是最重要的行動者，不應由于信息技術的廣泛使用而被其取代。為此，應遵循以人為本的治理原則，構建科學合理的激勵機制，拓展各類人群的上升空間，充分彰顯公共治理的人性化色彩，發揮人的創造性與能動性。

在全面深化改革已進入攻堅階段的背景下，日益增長且愈發多樣化的社會需求不斷推動著公共治理模式的適時變遷。順應公共治理實踐模式與理論范式交疊嵌套的規律，以回應多樣化社會需求，是加快推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要支撐。就此而言，通過3種公共治理模式的交替融合，在糾正傳統治理模式“反功能”的同時，實現多元主體的合作共治，不僅有助于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，也可以更好地發揮政府與社會的作用，這無疑將極大提升公共治理的合法性、有效性與穩定性。