我國城市生活垃圾分類制度實(shí)施效果調(diào)查
——以京津漢烏四市為例

許煒婷 張華俊 馬云龍 李 霞

（天津科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 天津 300457）

引言

我國垃圾分類制度建設(shè)由來已久。新中國成立，政府就曾號(hào)召民眾進(jìn)行垃圾分類。改革開放后，國民生活質(zhì)量提高，垃圾種類愈加繁多，垃圾分類問題漸漸受到政府重視。但城市生活垃圾治理依舊是個(gè)難題。為解決此難題，住建部于2000 年6 月起，發(fā)布了有關(guān)垃圾分類處理的一系列通知與方案，2017 年12 月的 《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》，確定46 個(gè)垃圾分類試點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾分類[1]，自此，垃圾分類政策實(shí)施進(jìn)入新階段。

至今，我國46 市試點(diǎn)城市垃圾分類政策實(shí)施已有較長(zhǎng)時(shí)間，其實(shí)施情況有待調(diào)研總結(jié)。為便于調(diào)研，以小見大，進(jìn)而推測(cè)我國城市生活垃圾分類制度實(shí)施效果，選取京津漢烏四市為例。北京為全國首善，城市功能完善，人口經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)；天津是現(xiàn)代化國際港口，近年來人口經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展；武漢是中國中部地區(qū)最大都市及唯一的副省級(jí)城市，是中國重要的科研教育基地，人文底蘊(yùn)雄厚；烏魯木齊為三線城市，是新疆維吾爾自治區(qū)的首府，是溝通絲綢之路及中國內(nèi)陸的重要樞紐。

經(jīng)大量文獻(xiàn)研究調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)有關(guān)四城市的生活垃圾分類政策執(zhí)行效果的研究數(shù)量不足。因此，綜合采用問卷調(diào)查與訪談法的形式，對(duì)京津漢烏四市居民進(jìn)行線上問卷調(diào)研、線下實(shí)地訪問。通過親身調(diào)查，對(duì)我國垃圾分類政策執(zhí)行綜合效果作出評(píng)價(jià)，擬提出針對(duì)問題的應(yīng)對(duì)舉措，進(jìn)而提出完善垃圾分類體系的合理優(yōu)化建議。

1 京津漢烏四市社會(huì)經(jīng)濟(jì)及垃圾分類政策概況分析

1.1 四市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

基于對(duì)北京、天津、武漢、烏魯木齊四市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查，做出如下統(tǒng)計(jì)結(jié)論。援引統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，四市中北京市的地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）遠(yuǎn)高于其他三市。在人均地區(qū)生產(chǎn)總值中，北京，天津相對(duì)持平，武漢，烏魯木齊處于第二、三階梯，北京的GDP 增速近十年來保持穩(wěn)定，天津、武漢、烏魯木齊GDP 增速雖有波動(dòng)，但近年來也趨于平緩。當(dāng)前四市經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)為垃圾分類政策的實(shí)施帶來良好的條件[2]。

1.2 四市垃圾分類政策進(jìn)展概況

四市垃圾分類政策發(fā)展歷程各有不同，起始時(shí)間各有早晚，北京最早于2012 年3 月發(fā)布生活垃圾管理?xiàng)l例，天津最早于2018 年發(fā)布有關(guān)垃圾分類的三年行動(dòng)方案，武漢市于2009 年，烏魯木齊市于2013 年分別發(fā)布了有關(guān)垃圾分類的條例。2017 年后四市政策開始密集頒布，2017 年3 月，國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，提出到2020 年底，我國要基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制可推廣的生活垃圾分類模式，在46 個(gè)城市實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，生活垃圾回收利用率要求達(dá)到35%以上[3]。自2017年以來，北京[4]、天津[5][6]、武漢[7][8]、烏魯木齊[9][10]四市響應(yīng)國家政策并做出調(diào)整，北京市新增地方規(guī)范性文件9 條，地方工作文件9 條；天津市新增地方規(guī)范性文件4 條，地方工作文件5 條；武漢與烏魯木齊分別新增地方政府規(guī)章各一條。同時(shí)，在四市政府官網(wǎng)，檢索有關(guān)“垃圾分類”政策文件及公告，自2017 年以來，北京市政府各部門累計(jì)相關(guān)政策文件及公告約80 條，天津市政府各部門累計(jì)相關(guān)政策文件及公告約200 條，武漢市政府各部門累計(jì)相關(guān)政策文件及公告約50 條，烏魯木齊政府各部門累計(jì)相關(guān)政策文件及公告約50 條。可見，四市為積極響應(yīng)垃圾分類政策作出相當(dāng)程度的努力。

2 京津漢烏四市城市生活垃圾分類政策調(diào)查研究

2.1 調(diào)查概況

2020 年9 月發(fā)放問卷，回收2346 份，回收率為97.75%，其中北京為630 份，天津?yàn)?00 份，武漢為600 份，烏魯木齊為516 份。得到以下調(diào)查數(shù)據(jù)。涉及地區(qū)范圍與人群層次較為廣泛。圖1 是調(diào)查對(duì)象的基本信息的統(tǒng)計(jì)圖，問卷回收率大體與城市人口數(shù)量呈正相關(guān)。

圖1 調(diào)查樣本基本信息統(tǒng)計(jì)圖

2.2 京津漢烏四市城市生活垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀

（1）居民垃圾分類認(rèn)知現(xiàn)狀

居民垃圾分類意識(shí)情況直接影響垃圾分類政策實(shí)施結(jié)果。居民垃圾分類意識(shí)及垃圾分類知識(shí)的提升，將有助于垃圾分類政策的貫徹落實(shí)。根據(jù)“您在日常生活中是否做到垃圾分類” 此問項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示共有約占19.18%的人一直對(duì)垃圾進(jìn)行分類；約占67.77%的人偶爾進(jìn)行分類；約占13.14%的人從不分類；根據(jù)“您是否了解本市垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)”此問項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，共計(jì)有約占9.97%的人表示非常了解垃圾分類政策；約占45.01%的人表示大體了解垃圾分類政策；約占35.81%的人表示不太了解，約占9.21%的人表示完全不了解垃圾分類政策。

結(jié)合“何種因素成為了您進(jìn)行垃圾分類的動(dòng)力？（多選）”問項(xiàng)和“何種因素阻礙您進(jìn)行垃圾分類？（多選）”調(diào)查結(jié)果來看，如圖2、圖3 所示。

圖2 垃圾分類動(dòng)因

圖3 垃圾分類阻因

居民對(duì)于垃圾分類政策了解程度一般，進(jìn)行垃圾分類的主要?jiǎng)右蚴歉纳谱陨砑爸苓吷瞽h(huán)境，主要阻因則是對(duì)垃圾分類運(yùn)輸和末端治理的疑慮以及自身習(xí)慣。受調(diào)者出于便利程度、時(shí)間耗費(fèi)、心理滿足、收益程度等多種因素綜合考量下進(jìn)行垃圾投放，當(dāng)進(jìn)行垃圾分類的心理期望超過不進(jìn)行垃圾分類的心理期望時(shí)，市民會(huì)主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，針對(duì)居民生活垃圾的基本處理方式，選項(xiàng)“分類投放，再送到分類垃圾桶”占比34.53%，“欲分類處理，但無分類垃圾桶”占比26.60%，“除可回收的出售外，其它全部投到垃圾箱”占比16.63%。這說明在廣泛的宣傳之下，居民已有垃圾分類的意識(shí)，并且希望為環(huán)保獻(xiàn)力，響應(yīng)政府的號(hào)召。

在考慮受訪者答題時(shí)部分心理因素后，同時(shí)綜合上述數(shù)據(jù)結(jié)果，市民對(duì)垃圾分類并不排斥，但其主動(dòng)性亦不高，市民“進(jìn)行垃圾分類主觀能動(dòng)性”在遇到任意垃圾分類阻礙時(shí)都極大可能選擇更加便利的“不進(jìn)行垃圾分類”。

（2）垃圾分類政策執(zhí)行情況

針對(duì)“您對(duì)現(xiàn)有垃圾分類政策滿意程度”及“您認(rèn)為現(xiàn)有垃圾分類政策有何不足” 兩問項(xiàng)調(diào)查結(jié)果分析，得出結(jié)論，大部分民眾比較滿意政策執(zhí)行情況。在33.52%不滿意政策執(zhí)行效果的樣本中，進(jìn)一步對(duì)原因進(jìn)行調(diào)查，北京市受調(diào)樣本選擇“強(qiáng)制性弱”、“配套法律規(guī)范不健全”、“管理體系不健全” 三個(gè)選項(xiàng)較高；武漢市受調(diào)樣本選擇“沒有有效調(diào)動(dòng)居民，居民分類知識(shí)欠缺”、“沒有對(duì)基層實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督”、“管理體系不健全”選項(xiàng)較高；烏魯木齊市受調(diào)樣本選擇“沒有有效調(diào)動(dòng)居民，居民分類知識(shí)欠缺”、“沒有對(duì)基層實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督”、“強(qiáng)制性弱” 選項(xiàng)較高；天津市受調(diào)樣本選擇“強(qiáng)制性弱”、“沒有有效調(diào)動(dòng)居民，居民分類知識(shí)欠缺”、“沒有對(duì)基層實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督”選項(xiàng)較高。

綜合四個(gè)城市的樣本選擇情況來看，“強(qiáng)制性弱”、“管理體系不健全”、“沒有有效調(diào)動(dòng)居民，居民分類知識(shí)欠缺”三個(gè)選項(xiàng)的選擇率是最高的。因此，根據(jù)數(shù)據(jù)，可以總結(jié)出，“不滿意”受訪者不滿意原因主要在于政策實(shí)施力度不足，管理過程還可以進(jìn)一步優(yōu)化。

（3）垃圾分類設(shè)施基礎(chǔ)情況調(diào)查

調(diào)查結(jié)果顯示，四市中北京天津的滿意程度較高，選擇“很滿意，基本可以隨時(shí)找到垃圾桶”分別占73.33%、78%；武漢、烏魯木齊的滿意程度次之，分別占55%、43.02%。由此看出垃圾桶此種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與四市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密不可分。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)分析，北京地區(qū)之間的生產(chǎn)總值遙遙領(lǐng)先于津漢烏三市，同時(shí)四市GDP 差異逐年增大，北京常年領(lǐng)先。截止至2019 年，北京市GDP 為同時(shí)期天津市GDP 的2.5 倍，武漢市GDP 的2.1 倍，烏魯木齊市的10 倍，可以預(yù)見未來該差距將進(jìn)一步拉大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力越完備。

四個(gè)城市調(diào)查結(jié)果顯示，選擇“政府財(cái)政支出”選項(xiàng)分別占60%、61%、73%、72.09%；選擇“綜合出資” 選項(xiàng)分別占46.67%、59%、35%、45.35%可以看出，“政府” 是北京市民最希望的生活垃圾治理出資主體，“綜合出資”排在第二位。

綜上所述，政府深受市民信任，市民對(duì)現(xiàn)行垃圾分類政策基本滿意，政府可以加強(qiáng)調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體，共同落實(shí)垃圾分類政策，服務(wù)市民。

（4）城市生活垃圾分類宣傳頻率及類型

綜合考量后，四市的垃圾分類政策的宣傳都比較到位，在全部樣本中，只有6.65%被調(diào)查者表示從來沒看到過垃圾分類的相關(guān)宣傳，有23.27%的民眾極少接收到政府宣傳，有35.81%的民眾認(rèn)為政府宣傳頻率有若干次，有34.27%的民眾認(rèn)為政府宣傳是經(jīng)常性的。

經(jīng)過研究生活垃圾分類的宣傳教育類型，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)是以文字宣傳（告示、標(biāo)語、宣傳欄、線上通知等）以及線上宣傳教育活動(dòng)，大眾傳媒對(duì)于普及垃圾分類知識(shí)與加強(qiáng)公共場(chǎng)所宣傳具有重要作用。

2.3 京津漢烏四市城市生活垃圾分類政策實(shí)施困境

（1）居民比較缺乏垃圾分類知識(shí)，垃圾分類意識(shí)比較弱

居民對(duì)于垃圾分類知識(shí)獲取途徑不完整，信息不對(duì)稱導(dǎo)致垃圾分類不能有效進(jìn)行。居民的垃圾分類知識(shí)把握不足，許多居民更偏向于隨手投放垃圾以避免麻煩，受“從眾”心理影響，其他居民亦偏向于不進(jìn)行垃圾分類，進(jìn)而使混投垃圾成為居民首選。

（2）立法不完善，尚未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏系統(tǒng)化

目前我國頒布的法規(guī)與條例在管理原則和政策目標(biāo)之間存在著沖突。2017 年-2020 年期間頒布的諸多政策為嘗試性的指導(dǎo)性文件直至2020 年才開始強(qiáng)制實(shí)施,然而法律中依舊存在不明確、不細(xì)化等問題，導(dǎo)致政策實(shí)施效果不理想，打擊相關(guān)工作者的工作積極性。許多城市的垃圾分類政策制定流于表面形式，不具備實(shí)踐性。以京津漢烏四市為例，均頒布“混投垃圾，處以罰款”的有關(guān)條例，卻有部分垃圾投放點(diǎn)處并未設(shè)立監(jiān)督設(shè)備，無法對(duì)所有投放垃圾的人員進(jìn)行行為監(jiān)督。

（3）分類終端驅(qū)動(dòng)消極，環(huán)保產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)

由于垃圾分類處理終端出現(xiàn)逆分類趨勢(shì)，居民進(jìn)行垃圾分類后，運(yùn)輸環(huán)節(jié)卻采用混裝混運(yùn)。前期分類工作的付諸東流，令居民認(rèn)為自己進(jìn)行垃圾分類的行為是無用功，在一定程度上打消居民垃圾分類的熱情。強(qiáng)制實(shí)施垃圾分類政策前，生活垃圾分類收集主要依靠城市“廢品收購站”等資源回收的個(gè)體戶以及從事垃圾分類處理單位的工作人員處理。而垃圾分類新政策實(shí)施后，對(duì)相關(guān)從業(yè)者產(chǎn)生沖擊，相關(guān)行業(yè)空白，缺乏及時(shí)填充。

（4）信息共享機(jī)制缺失，社會(huì)參與度低

據(jù)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年垃圾分類熱點(diǎn)出現(xiàn)頻率很高，居民也愿意嘗試，但是在很多實(shí)行垃圾分類試點(diǎn)城市的試點(diǎn)小區(qū)中，依舊存在著“分類投放、混合清運(yùn)”或“混合投放、分類清運(yùn)”、“混合投放、混合清運(yùn)”的現(xiàn)狀。

在以政府為主導(dǎo)的垃圾分類治理工作中，相關(guān)信息牢牢掌握在政府手中，信息無法在參與垃圾治理任務(wù)的多元主體中實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，政府與社會(huì)各主體間信息交流存在缺失。政府拒絕公開的信息和無法共享的數(shù)據(jù)不僅降低各主體間的信任感，也使得各主體的工作效率大打折扣，不利于各主體間協(xié)同合作。

（5）垃圾分類財(cái)政投入不夠精準(zhǔn)

調(diào)動(dòng)多元主體協(xié)同推進(jìn)生活垃圾分類治理，強(qiáng)有力的財(cái)政支持不可缺失。當(dāng)下垃圾治理工作遭遇瓶頸的原因之一在于財(cái)政投入的精準(zhǔn)度。投入資金量巨大，投入產(chǎn)出比嚴(yán)重不對(duì)等，而且在過程中多易發(fā)生資源適配問題。政府在國家的要求下落實(shí)垃圾分類政策，因此占主導(dǎo)地位，市場(chǎng)與社會(huì)處于被支配地位。垃圾分類投放、垃圾分類收集設(shè)施的增加與運(yùn)營(yíng)、建造、升級(jí)等都需要投入大量的人力物力財(cái)力。從既有資料發(fā)現(xiàn)，京津漢烏四市的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同所投放的垃圾處理設(shè)施數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系。政府需要在政策推行中考慮財(cái)政、資金的投入適配問題。

3 以京津漢烏四市為例完善城市生活垃圾分類政策的對(duì)策建議

（1）提高社會(huì)參與度

垃圾分類政策的制定應(yīng)十分重視社會(huì)參與，線上線下相結(jié)合的模式進(jìn)行垃圾分類的宣傳方式能夠得到較好的結(jié)果。線上宣傳可以以微博、微信、網(wǎng)絡(luò)自媒體等為主要的宣傳媒介，對(duì)垃圾分類知識(shí)等進(jìn)行宣傳與普及；線下宣傳以現(xiàn)實(shí)環(huán)境中的宣傳為主。

（2）完善相關(guān)規(guī)定，形成有序生活垃圾分類體系

管理措施應(yīng)當(dāng)“一城一策”[11]，但分類標(biāo)準(zhǔn)不能各有特色，重視相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的長(zhǎng)期作用，應(yīng)選擇適宜的手段，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，促使人們樹立統(tǒng)一的認(rèn)知。此外，規(guī)范垃圾分類前端投放、中端運(yùn)輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以便于末端處理。

（3）優(yōu)化財(cái)政投入，合理配置垃圾分類設(shè)施

垃圾分類及處理的每一環(huán)節(jié)都需配備不同的處理設(shè)施。在垃圾處理的前端，需優(yōu)化城市道路上的垃圾桶樣式及數(shù)量[12]；進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，使垃圾分類處理的各環(huán)節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施均得到最優(yōu)配置。

（4）增加全社會(huì)對(duì)垃圾分類資源的支持，構(gòu)建配套產(chǎn)業(yè)鏈

在推廣分類和執(zhí)行分類政策的過程中，各種自治組織、非政府組織和企業(yè)都應(yīng)積極參與和自我組織。引導(dǎo)、構(gòu)建符合本國國情的完整配套的產(chǎn)業(yè)鏈及其相關(guān)法律法規(guī)，讓垃圾回收實(shí)現(xiàn)較大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（5）加強(qiáng)監(jiān)督管理

我國還處在垃圾分類處理的初步階段，各種各樣的問題頻繁出現(xiàn)，居民是否正確投放垃圾，在垃圾中轉(zhuǎn)站是否存在混投混運(yùn)現(xiàn)象，垃圾處理技術(shù)是否適應(yīng)現(xiàn)今需求，現(xiàn)存問題可通過互聯(lián)網(wǎng)+等信息化手段進(jìn)行資源合理配置，搭建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)等手段得以解決[13]。

結(jié)語

城市生活垃圾有效地進(jìn)行分類處理，是城市發(fā)展的必然要求，是美化城市環(huán)境，提升市容市貌的選擇之一。選取京津漢烏四市，以相同角度、不同側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行分析，從部分見整體，反映目前我國城市垃圾分類政策實(shí)施效果。垃圾分類處理是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不能一蹴而就，只有不斷優(yōu)化和完善才能促進(jìn)政策更好地實(shí)施，造福于民眾。