電子政務服務的要素、本質與特征探究

摘? ? ? 要：目前，電子政務已成為我國服務型政府建設的重要方式，但在政務服務從傳統走向電子化過程中，社會各界對電子政務與電子政務服務的認識存在差異。本文通過區分二者的構成要素，探討了電子政務服務的類型與本質屬性，并以服務的基本特征為依據對電子政務服務與傳統政務服務進行比較，明確了電子政務服務的基本特征以及電子政務與電子政務服務的關系，以期為電子政務服務相關研究提供認識基礎。

關? 鍵? 詞：電子政務;電子政務服務;服務型政府

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）04-0025-10

收稿日期：2021-11-22

作者簡介：陳朝東，四川大學數學學院黨政辦主任，助理研究員，博士研究生，研究方向為政府治理。

引? 言

當下，電子政務已成為世界各國政府行政管理改革的重要方向，[1]也是我國服務型政府建設的重要方式。伴隨著互聯網信息技術的勃興，以“技術應用”為本質特征的電子政務成為政府流程再造的重要內容。[2]電子政務不僅影響著政府內部組織結構的優化，還影響著管理及服務流程、方式的調整，對政府職能轉變、社會公眾滿意度提升都具有重要意義。通過調研發現，伴隨電子政務建設的不斷深化，政府與社會公眾對電子政務及其服務的認識存在顯著差異。在關于“不同群體對于電子政務服務的定位認識”的調研中（見圖1），部分服務主體認為電子政務服務是辦事窗口（36.49%）或電子平臺（35.13%）;部分服務客體認為電子政務服務是辦事窗口（43.45%）或電子平臺（23.45%）或交互關系（20.69%）;而第三方專家認為電子政務服務是交互關系（47.22%）或辦事窗口（30.56%）。可見，服務主客體的認識共性較強，都將電子政務服務視作電子化辦事平臺，而第三方專家則傾向于辦事的交互關系。由此可見，在政務服務從傳統走向電子化過程中，不同群體對電子政務及其服務的認識存在差異。因此，應當對電子政務服務的要素、本質和特征進行深入探討，旨在為電子政務服務相關研究提供認識基礎。

一、電子政務和電子政務服務的構成要素以及二者之間的關系

對電子政務與電子政務服務的構成要素進行分析有助于厘清二者的區別與關系。從中觀和微觀層面看，面向公眾的電子政務系統主要構成要素有公眾、政府、電子政務信息技術和政務活動。[3]該觀點不僅包括了服務主客體，還包括了技術等事項，電子政務及其服務也包含在內。

（一）電子政務的構成要素

電子政務是指政府利用信息網絡技術等構建組織結構與工作流程優化重組的政府結構和在線管理與服務的運作方式。基于這一概念可知，電子政務的本質是組織結構和運作方式，信息網絡技術是構建政府結構、運作方式的工具和技術支撐，包括臺前的交互頁面和幕后深層次的交互流程、技術支撐等。政府通過信息網絡技術等實現了組織結構與工作流程的優化重組，這既是政府組織結構的調整，也是工作機制、工作方式的轉變。因此，電子政務構成要素的關鍵在于考察“誰構建（即主體）”“構建誰（即客體）”“在哪構建（即環境）”。

其一，電子政務的主體是政府與技術提供方。政府的“存在性”并非由技術決定，信息網絡技術對政府起到影響性作用而非決定性作用。一個電子政務平臺的生成過程既是技術提供方實現政府需求的服務過程，屬于技術服務的范疇，也是政府實現自我改革的探索過程。因此，電子政務是政府和技術提供方交互的結果，是“信息網絡技術+政府”的組合，其主體包括政府和技術提供方。其二，電子政務的客體是政府。電子政務是政府利用信息網絡技術等實現自我改革的舉措，信息網絡技術等使政府的組織結構和運作方式得到優化重組。因此，電子政務的客體聚焦于政府，其改革內容包括組織結構及運行方式。其三，電子政務的環境是信息網絡技術。信息網絡技術是實現電子政務的技術支撐，也是其運行的環境與條件。一方面，信息網絡技術的穩定性對電子政務的正常運行會產生直接影響，包括運行的暢通度、交互的速度等;另一方面，信息網絡技術的安全性對電子政務的安全運行也起到至關重要的作用，[4]包括信息安全、隱私安全等。因此，電子政務是由信息網絡技術搭建起來的虛擬空間，不僅要滿足政府自身運行和發展的需要，也為政府與社會大眾之間的在線交互提供了載體。

（二）電子政務服務的構成要素

電子政務服務是指政府通過信息網絡技術等構建組織結構與工作流程優化重組的政府結構和在線管理與服務的運作方式，在為自然人、法人及其他組織依法提供公共服務等過程中開展的行政工作（事項、行為）。電子政務服務屬于電子政務“運作方式”的一部分。因此，其構成要素也是考察“誰服務（即主體）”“服務誰（即客體）”“在哪服務（即環境）”。

其一，電子政務服務的主體是政府。政府根據服務客體需求提供服務而非技術。技術是由技術提供方提供，而服務是由政府提供，并在服務主客體交互過程中實現。其二，電子政務服務的客體是自然人、法人及其他組織。電子政務服務的客體需求不是政府結構或工作流程的優化、管理或服務方式的轉變，而是服務客體切身利益及需求的滿足，如“查閱信息”“辦理事項”“意見建議”“評價監督”等。服務客體通過電子政務平臺尋求政府的幫助，完成預期的需求，達成期待的目標。其三，電子政務服務的環境是電子政務平臺。電子政務平臺為服務主客體提供了交互載體。服務主體與客體通過電子政務平臺實現服務交互，包括服務需求的提出及其供給。

（三）電子政務與電子政務服務的關系

電子政務是政府與技術提供方合作的產物，是技術提供方根據政府服務需求，利用信息網絡技術等實現政府結構和運作方式的優化調整，從而產生了電子政務平臺，為政府管理與服務提供了技術支持與實現條件。電子政務服務以此為基礎，由政府通過電子政務平臺為實現自然人、法人及其他組織的利益需求開展的行政事務。由此可見，電子政務與電子政務服務的構成要素之間既有聯系又有區別（見圖2）。電子政務是技術與政府結合的產物，屬于技術服務的范疇，服務主體是政府與技術提供方，服務客體是政府;而電子政務服務是政府通過電子政務與社會大眾交互的過程，屬于政務服務的范疇，服務主體是政府，服務客體是社會大眾。前者傾向于政府與技術提供方的合作關系，后者傾向于政府與社會大眾之間的交互關系;前者又成為后者實施的基礎與條件，后者也成為前者不斷改進的原因與依據。

二、電子政務服務的本質

（一）電子政務服務的行業歸屬

在電子政務服務中，服務是其落腳點也是分析其本質的關鍵。研究電子政務服務的本質應首先明確其行業歸屬。按照《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2017）關于我國產業劃分，第三產業即服務業，是指除第一產業、第二產業以外的其他行業。根據1985年國務院辦公廳轉發的國家統計局《關于建立第三產業統計的報告》上對我國三次產業劃分的意見，[5]我國第三產業包括四個層次，其中第四個層次即“國家機關、政黨機關、社會團體、警察、軍隊等，但在國內不計入第三產業產值和國民生產總值”。可見，國家機關、政黨機關等所開展的工作都屬于服務業，因此由政府主導的電子政務服務屬于服務業的范疇。

從字面上看，電子政務服務既屬于電子服務的范疇，也屬于政務服務的范疇。電子服務最早是一個商業概念，指萬維網在電子商業和電子經濟方面發展為一個新階段。電子服務較早應用于商務行業，催生了電子商務。伴隨著電子信息技術逐步拓展至諸多服務行業，電子服務的外延逐步擴大，不僅應用于商業領域，也被政府所采用并誕生了電子政務。可見，電子服務可視為一切服務電子化的統稱。因此，無論服務主客體是誰，只要服務采用電子化方式即可歸于電子服務。政務服務是指各級政府、各相關部門及事業單位根據法律法規為社會團體、企事業單位和個人提供的許可、確認、裁決、獎勵、處罰等行政服務。可見，政務服務的主體明確，是“政府、各相關部門及事業單位”;服務內容明確，是“許可、確認、裁決、獎勵、處罰等行政服務”。因此，無論服務方式如何，只要是由規定主體開展以上行政服務事項的服務便歸于政務服務。概括起來說，電子政務服務是將二者的服務主體、服務事項、服務方式作了明確限制，即服務主體是“政府、各相關部門及事業單位”，服務事項是“許可、確認、裁決、獎勵、處罰等行政服務”，服務方式是“電子化”。

（二）電子政務服務的本質

電子政務服務屬于服務行業，因而其本質應體現為服務。美國學者G·利恩·肖斯塔克提出了“服務交互”的概念，用來指具有相對廣泛意義的“顧客與服務企業的直接交互”，既包括顧客與服務人員的交互，也包括顧客與設施及其他有形物的交互，并認為服務的本質是交互。[6]換言之，服務的本質是一種交互過程，是服務主體面向客體發生行為的動態過程，從中也體現出服務相關方之間的交互關系。盡管服務行業包括諸多類型，所涉及的主客體存在差異，但既有研究普遍認同其本質為交互，如咨詢服務的本質是館員與用戶之間的交互;[7]公共服務的本質主要體現為政府與社會大眾的交互;[8]智能空間服務的本質是人機交互的過程;[9]數字政府服務也顯示了技術的交互與融合。[10]由此可見，無論服務主客體、服務方式如何變化，其本質均為交互。

（三）本質的轉變：從傳統政務服務到電子政務服務

雖然傳統政務服務與電子政務服務的本質都是交互，但二者有一定差異性。這種差異性是由技術決定的，是技術引領服務方式變革的體現。主要包括以下三個方面：

⒈服務主客體的交互關系從“臺前交互”轉為“幕后交互”。“臺前交互”是主客體在同一時間、同一空間下面對面互動的過程;“幕后交互”是主客體打破空間、時間限制通過服務平臺互動的過程。進而傳統政務服務大廳對應于電子政務平臺，服務窗口對應于服務模塊和相應頁面（如辦事頁面、咨詢頁面、評價頁面、舉報頁面等）。從傳統政務服務到電子政務服務，最顯著的變化就在于交互環境。從表面上看是從實體大廳轉為線上平臺，從本質上看是主客體之間的交互關系變化，即交互環境不再依托交互實體，而是無限縮小實體環境并以虛擬空間的形式取代。所以，主客體交互關系伴隨服務環境從實體平臺轉變為虛擬平臺，也從面對面的實體交互轉變為在線虛擬交互。由于服務主客體是通過平臺實現交互，因而交互關系分化為“人人在線交互”與“人機在線交互”兩種類型。

⒉交互性體現出“人機交互”的新特征。電子政務服務設置了“人機交互”，實現了平臺自動應答。電子政務服務的交互應是服務客體通過平臺向服務主體提問，服務主體通過平臺回復服務客體，但是面對一些經常性、普遍性的問題，服務主體就會將回復內容設置為“自動應答”，實現平臺與服務客體的交互。同時，面對一些個性化需求以及內容復雜的問題，服務客體可選擇人工交互。在此情形下，“人機交互”的“機”便是服務平臺，但其實質代表著服務主體，“人機交互”的實質還是主客體交互。

⒊服務主體與服務平臺的融合度更高。在傳統政務服務中，服務客體面對公務員進行“臺前交互”，公務員代表政府服務大眾;在電子政務服務中，服務客體面對電子政務平臺與公務員進行“幕后交互”。但無論后臺交互者是誰，對于服務客體而言所面對的都是服務平臺，從而形成了“服務平臺”與“服務主體”交融的局面。從傳統政務服務到電子政務服務，服務客體對服務主體的認識從“服務主體與服務客體的交互”演變為“服務主體、服務平臺與服務客體的交互”。服務是無形的，但正是電子政務服務客體對服務主體認識的擴展使其對服務的認識產生了具象化，而且具象化的關鍵是電子政務的服務平臺是可見、可操作、可感知的，所以，服務客體易將服務平臺當作服務主體。傳統政務服務中服務主體與服務環境的區別是直觀可見的，而電子政務服務中服務主體與服務平臺是交融聯系的。因而，服務客體對電子政務服務的感知會產生“認識混沌”，即服務客體將服務主體與服務平臺融合或混淆看待，對二者認識的邊界變得模糊。正是由于這種“認識混沌”使得關于電子政務服務質量的相關研究存在研究范圍、邊界的模糊，如誤將服務質量納入網站質量[11]或誤將網站質量納入服務質量[12]等。

三、電子政務服務的特征

（一）服務的基本特征及其反思

美國學者S.托馬斯·福斯特在其經典著作《質量管理：整合供應鏈》中專門論述服務與制造的區別并認為：首先，許多服務具有無形性，它無法儲存，不能久置;其次，服務的產出是異構的。對許多公司而言，沒有兩種服務是完全相同的，顧客需求是不同的，根據顧客需求向不同的顧客推出的服務也不同;再次，服務的提供和消費經常是同步進行的。若你雇傭一個人修剪草坪，則在服務提供的同時你也在享受服務。[13]以此為基礎，我國諸多學者將服務的特征歸納為無形性和不可感知性、同步性、差異性和質量的不確定性、不可儲存和無法運輸性。[14]國內關于服務基本特征的討論多數以此為參考，并結合具體類型的服務進行延伸與細化。以上特征具有一定的內在邏輯關系，但也存在一些值得反思之處。

一是服務具有無形性。這是其首要特征，也是區別產品的基本原因。有形是可見、可接觸、可感知的，而無形是不可見、不可接觸的，但是可感知的無形的服務正是因為通過感知才能確定其客觀存在，離開了感知無形本身就不存在。所以，“不可感知性”的表述實際上應為“不可接觸性”，即服務不像產品一樣具象化地可見、可觸摸從而可感知，而是直接在交互過程中感知。二是服務具有同步性。服務是供給者與需求者、生產者與消費者同時同步的活動過程，如果說服務像產品一樣存在一個生產過程和消費使用過程，那么生產過程和消費使用過程是重疊的，生產即在消費，服務的存在不是服務主體或客體的單方面作用，而是主客體的交互作用。因此，同步性實際上是交互的同步性，服務本身就是一種交互關系。交互關系是無形的，交互的同步性也是無形的，但這是雙方可感知的。三是服務具有差異性。因服務客體面向群體及個體的差異性決定其對服務的需求、感知都可能存在差異，故服務主體面向差異化的服務個體必然也存在交互上的差異性，所以往往從價值層面會期望和要求公平、公正乃至服務流程的標準化等都是對差異性的一種回應與約束。由于服務的本質特征是交互性，因此這種差異性相對產品而言尤其突出，產品的流水線作業能夠保障其盡量低的感知無差，但是服務卻很難實現。換言之，服務客體的不確定性及其與服務主體交互的不確定性等諸多不確定因素的存在，使得服務質量具有不確定性。四是服務具有易逝性。由于服務具有交互同步的特點，使其伴隨交互產生而開始、結束而終止，所以服務具有不可儲存和無法運輸性。相較于產品而言，服務是無法物化儲存和運輸的，這也是由無形性所決定的。服務的四種基本特征相互關聯，為不同類型服務構建了一組共性特征框架：活動過程不可見、不可觸，但可感知;服務是主客體交互的過程;每個過程都具有不同程度的差異性;伴隨交互開始而開始、結束而終止。

（二）電子政務服務的基本特征

電子政務服務屬于服務業，因而應具有服務業的共有特點，[15]同時電子政務服務在技術支撐與驅動下還應體現其“個性特征”。電子政務服務與傳統政務服務的共性為政務服務，這說明服務主客體應具有一致性;而差異在于服務方式不同，這是由于信息網絡技術的作用使線上線下組織結構及服務方式發生了變化。這種變化集中體現為電子政務服務在服務基本特征的框架下凸顯的“個性特征”。以服務的四項基本特征為框架，通過比較電子政務服務與傳統政務服務來闡述電子政務服務的基本特征及“個性特征”。

⒈電子政務服務具有無形性。從服務的本質（即交互性）看，服務客體對電子政務服務的無形性認識產生了直觀可見的誤差，這是由服務客體對服務主體和服務平臺的“認識混沌”所導致的。服務客體在電子政務服務過程中對二者邊界的主觀認識變得模糊，存在將電子政務（服務平臺）視作電子政務服務的認識誤差。那么，區別二者的關鍵指標就在于服務的無形性。電子政務服務平臺是直觀可見的，類似于政務大廳，但是由于“認識混沌”使服務客體誤將直觀的電子政務服務平臺與其服務混淆起來。電子政務服務是服務主客體在線交互的過程，與傳統線下交互方式不同，電子政務服務交互更多采用在線文字、對話等方式，“文字交互”也使得交互過程有記錄可見，變得更為直觀。但文字本身不是服務，文字傳遞的交互信息才是服務，類似于面對面交流的話語與其意義的關系一樣。同時，電子政務服務的交互過程往往可以通過多種形式（如文字）記錄，也使服務結束后依然可見可查。如同政務大廳服務過程全程錄音，服務結束后播放錄音一樣并不說明服務的持續性，而是對服務過程的一種文字或語音甚至視頻的記錄。

⒉電子政務服務具有同步性。由圖3可知，從服務時間看，服務平臺實現了“全天候”開放，這與服務時間的有限性之間存在矛盾，使得同步性分化為“實時同步”與“延遲同步”兩種類型。電子政務平臺與政務大廳都是政務服務的環境與條件，但是二者在服務主客體交互時間上有明顯差異，其中政務大廳會因為服務主體休息而停止、上班而開放;電子政務平臺卻不受時間限制，實現了平臺的“全天候”開放。但平臺開放不代表服務開放，平臺是服務的載體與條件，服務本身需要服務主體的參與。所以，電子政務相比傳統政務突破了服務平臺的時間限制。由此服務主客體參與電子政務服務的時間也存在差異：一方面，服務主體有上下班之分，而服務主體的平臺自動化回復沒有時間限制;另一方面，服務客體咨詢、辦事也伴隨平臺“全天候”開放實現了“全天候”參與。由此可見，服務客體可與服務平臺實現“全天候”的“人機交互”，服務主客體交互卻僅在服務主體上班期間具備條件。也就是說，服務主體上班期間與服務客體的交互是同步的，但是其下班期間交互的同步性劃分為兩種情況：一方面，若服務客體的需求在服務主體下班期間能通過人機交互完成，即體現為“實時同步”;另一方面，若服務客體的需求無法得到滿足而需要人工交互完成，則需要等待服務主體的響應，體現為“延遲同步”。同理，服務主體回復“延遲同步”的需求后，服務客體也不一定及時查收或繼續交互，所以“延遲同步”的情況對于服務主客體都是存在的。

從服務空間看，服務環境從線下政務大廳轉為線上服務平臺，實現了服務的“無距離”。由于電子政務打破了空間局限，對于政府實現跨部門協同辦公，對于客體實現異地服務，從而服務主客體交互在電子政務服務場域下實現了“無距離”，避免了服務必須到政務大廳線下辦理的距離限制。但是，這個特征并非服務本身所特有，而是由于信息網絡技術的功能實現了電子政務及其服務的“無距離”。所以，服務本身的“同步性”特征結合信息技術帶來的“無距離”特征，使得電子政務服務表現為“異地同步性”的特征。

⒊電子政務服務具有差異性。服務平臺拉近了主客體之間的距離，也阻隔了情感面對面交流，使差異性聚焦于需求與供給本身，弱化了服務主客體的主觀態度差異。在傳統政務服務中，服務主客體之間的差異是直觀的，包括外在形象、語言、表情及態度等。但在電子政務服務過程中，二者交互更多通過在線文字、語音等方式，所以服務主客體的交互聚焦在內容本身上，降低了服務主客體的個體化差異，更加凸顯了對服務內容的專業化。其中，“人機交互”便是這種“差異化”的體現，即服務平臺僅針對服務客體的需求進行智能識別并作出自動反饋。因此，電子政務使主客體之間情感態度的交互被自動屏蔽，隨之而來的差異性也伴隨電子政務標準化（平臺統一、流程統一等）而降低。盡管如此，不同人對電子政務及其服務態度的差異依然存在，如透過文字、用詞造句，語音語調語氣等細節體現態度與情感。此外，伴隨視頻、VR等技術的使用，電子政務服務的差異性又將進一步凸顯。

⒋電子政務服務具有易逝性。電子政務服務與傳統政務服務一樣，其服務是不可保留、儲存或轉讓的，伴隨交互產生而產生、結束而終止。但也產生了新特征：電子政務服務平臺有公開交互的窗口，也有非公開交互的窗口。前者交互的內容由于公開記錄使得服務結束后成為了可查閱的信息，而后者交互內容僅服務主客體雙方可見可查。所以，電子政務服務具有易逝性，但服務過程的交互記錄可見、可儲存、可查閱。這也成為審視電子政務服務交互過程的重要材料，尤其是對服務專業度、準確度的考察與反思。盡管服務過程被記錄在案，但是服務本身的易逝性客觀存在，并不因為記錄可儲存而持續，同樣是伴隨交互產生而產生、結束而終止。

四、結論

綜上所述，在政務服務從傳統走向電子化過程中，社會各界對電子政務與電子政務服務的認識存在差異，為此，明晰電子政務與電子政務服務的聯系與區別，比較電子政務與電子政務服務的構成要素，分析電子政務服務的類型與本質屬性，明確電子政務服務的基本特征，能夠為電子政務服務相關研究提供認識基礎。

一是電子政務與電子政務服務的構成要素存在差異。前者作為政府與技術的結合，體現為技術導向;而后者作為政府與社會大眾的交互，體現為服務導向。通過厘清電子政務與電子政務服務的構成要素，有助于分析其本質與主要特征。二是電子政務服務的本質是一種交互關系與過程，是服務主客體通過電子政務平臺實現的交互。電子政務服務屬于服務業，應體現服務的本質屬性，即交互性。伴隨政務服務從傳統形式發展為電子形式，交互雙方打破時間與空間的限制，能夠跨時間、跨距離實現在線交互。電子政務平臺的智能交互功能體現為平臺代表服務主體為服務客體服務的關系與過程，但其實質依然是人人交互，因為智能回復也依然以服務主體的回復內容為前提與依據。三是電子政務服務的主要特征應遵循服務的一般特征，即無形性、同步性、差異性、易逝性。同時，受電子政務特殊場域的影響，同步性特征也表現出了特有的個性：同步性從時間上分化為“實時同步”與“延遲同步”，從空間上發展為“無距離”。

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（責任編輯：董博宇）

Analysis on the Elements，Essence and Characteristics

of E-government Service

Chen Chaodong

Abstract：At present，e-government has become an important way of building a service-oriented government in China，but in the process of government services from traditional to electronic，there are differences in the understanding of e-government and e-government services.By distinguishing the two constituent elements，this paper discusses the types and essential attributes of e-government services，compares e-government services with traditional government services based on the basic characteristics of services，and defines the basic characteristics of e-government services and the relationship between E-government and e-government services，in order to provide a cognitive basis for the research of e-government services.

Key words：e-government;e-government services;service-oriented government