鄉村振興背景下干部駐村制度優化升級的實現路徑

鐘海 李晗民

摘? ? ? 要：干部駐村既是黨走群眾路線的重要體現，也是國家對農村社會進行治理的制度安排。干部駐村制度及其運行具有客觀的政策邏輯、自洽的行政邏輯以及迫切的社會邏輯，在打贏脫貧攻堅戰中發揮了重要作用。但在由脫貧攻堅向鄉村振興場域轉變過程中，不同程度面臨角色沖突、權責不匹配，名實脫節、邏輯知行分離，激勵強度失范、考評監督失衡等現實困境。本文認為，在當前“三農”工作重心歷史性轉移的背景下，應推動干部駐村制度設計更加科學化和系統化、運行程序法治化、考評監督協同化以及執行環境耦合化，以實現干部駐村制度的優化升級。

關? 鍵? 詞：鄉村振興;干部駐村;制度優勢;治理效能

中圖分類號：D262.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）04-0064-11

收稿日期：2022-01-18

作者簡介：鐘海，西安財經大學公共管理學院副院長，副研究員，碩士研究生導師，研究方向為基層社會治理與“三農”問題;李晗民，西安財經大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為城鄉基層社會治理。

基金項目：本文系陜西省社科基金項目“陜西構建市域社會治理現代化新路徑研究”的階段性成果，項目編號：2021E001;西安市2021年度社科規劃基金項目“西安推進市域社會治理現代化實踐路徑研究”的階段性成果，項目編號：FS23。

一、問題的提出

隨著脫貧攻堅向鄉村振興的梯度推進與優化升級的場域轉變，干部駐村幫扶這一工作機制逐漸上升為國家層面的制度安排。動員科層組織中的行政人員深入鄉村完成特定任務和辦理具體事務，既是各地貫徹落實國家政策的普遍做法，也是學界關注政策執行的焦點議題。對干部駐村或下派駐村工作隊的認識亦是如此。在我國，干部駐村具體是指上級政府下派專職干部到村莊，負責推動中央政策在基層的執行與落實的一種工作機制。[1]從深層次來說，干部駐村或下派駐村工作隊實質上是現代國家向鄉村社會滲透的一種行政機制。[2]其具有行政滲透的重要意義，在國家與農民精準對接方面具有直接和獨特效能。[3]從工作隊的含義來看，作為當代中國農村工作的特殊組織或組織集體，在實際運作過程中又體現為“黨—黨、政”模式、“黨—黨、政、事”模式等。其中，脫貧攻堅背景下，黨和國家選優配強駐村“第一書記”及扶貧工作隊，目的在于在更大范圍內調動各方社會力量全方位、全過程、全鏈條精準幫扶貧困村及貧困戶脫貧摘帽，在全面建成小康社會的基礎上加快推動農民農村走向共同富裕。從運行實效來看，奮戰在脫貧攻堅戰最前線的廣大駐村干部在落實精準扶貧政策、強化村級組織建設、提升農村公共服務水平以及增強鄉村治理效能等方面發揮了極其重要的作用。當前，我國“三農”工作的重心正處于從脫貧攻堅向鄉村振興的歷史性“轉場”之中，駐村干部如何做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接成為一個亟須予以回應的重大課題。2021年2月，《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確指出：“堅持和完善向重點鄉村選派駐村第一書記和工作隊制度。”這表明干部駐村制度既是黨走群眾路線這一優良傳統的一種守正，更是準確把握我國發展新的歷史方位和應對百年未有之大變局黨堅守初心使命的一種創新。可以說，干部駐村制度已經成為我國鄉村治理體系的重要組成部分和全面推進鄉村振興的重要抓手。但需要思考的是：面對場域的轉換和情境的變化，在鄉村振興場域如何堅持和完善干部駐村制度？現實困境有哪些？優化升級路徑是什么？對上述問題的思考和回應需要從學理上厘清干部駐村制度設計的邏輯機理，明晰鄉村振興場域中干部駐村制度運行面臨的現實困境，基于脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的場域轉換分析視角構建干部駐村制度優化升級的實現路徑。

二、既有文獻梳理

目前，關于干部駐村制度的研究主要基于脫貧攻堅場域和精準扶貧政策情境。已有研究成果主要有以下兩類：

第一類研究的理論視角是組織行為學。這類研究主要是從角色定位、組織結構、制度環境等對駐村干部或駐村工作隊行為的影響及其結果加以論述。就角色定位而言，已有成果普遍認為駐村干部或駐村工作隊是嵌入鄉村社會結構并代表國家（政府）意志的一種外生力量或外部力量。從組織結構來看，有學者認為，干部駐村制度屬于強調等級有序、規則為本的科層制組織體系和管理方式，即“超常規化運作”。[4]也有學者認為，干部駐村制度設計是一種“反科層化”“擬科層化運作”的政策供給[5]或“反官僚化”的干部交流機制。[6]基于我國特有的制度環境，學者們研究發現，干部駐村在實際運作過程中呈現為一種“制度化運行”、[7]“非制度化運作”、[8]“非科層化運作”、[9]“反官僚化運作”、[10]“雙軌運作”[11]等運行（作）實態。

第二類研究的理論視角是社會治理學。這類研究主要從干部駐村作為實體嵌入鄉村社會結構所形成的治理模式入手。基于對廣西圓村等地的實地調研，謝小芹先后提出了“接點治理”、[12]“雙軌治理”、[13]“嵌入式治理”[14]等有關駐村第一書記和駐村工作隊運行樣態及邏輯的解釋性概念和分析框架。劉建生等通過對全國3省（市）14縣（區）的實地調研認為，第一書記在基層貧困治理中形成的是“雙軌雙層”治理模式。[15]張國磊通過對桂南Q市“聯鎮包村”制度運行考察發現，干部駐村和部門幫扶的行動策略表現為“跨層級治理”。[16]郭小聰等基于廣東實踐案例研究認為，第一書記嵌入農村基層治理后形成了具有持續生命力的“粘合治理”結構。[17]鐘海通過對陜南L村干部駐村幫扶實踐的體驗式觀察，認為駐村工作隊在參與扶貧開發與鄉村治理過程中的運作行為表現為一種“超常規治理”樣態。[18]王雨磊基于行動者與村莊場域情境互動邏輯出發，認為國家向貧困村派駐工作隊開展扶貧開發與鄉村治理，不僅依賴于多元主體基于工具理性方面的合作協同，也要構建基于情感秩序的“緣情治理”，才能實現“將心比心”的治理效果。[19]

已有研究對于認識和理解干部駐村幫扶制度設計、運行邏輯及其治理效能均有所裨益和啟迪。但亦存在以下亟待探討的空間：一是從研究視角來看，既有成果主要集中于脫貧攻堅場域，而少有從脫貧攻堅向鄉村振興場域轉換的分析視角展開探討。二是從研究內容來看，既有成果主要側重對干部駐村制度運行實態及其機理作解釋性分析，而對制度設計的基本邏輯及制度優勢闡釋偏少，尤其是對鄉村振興背景下干部駐村制度優勢與治理效能的內在關聯及實踐轉化的研究更少。三是從研究方法來看，既有研究多采用典型案例研究方法，對脫貧攻堅場域干部駐村制度運行實態尤其是呈現出的異化現象作描述及解釋性分析，而少有采用規范研究與經驗研究相結合的交叉研究方法對干部駐村制度優化升級展開學理性闡釋。鑒于此，本文基于脫貧攻堅向鄉村振興場域轉變的分析視角闡釋干部駐村制度及其運行的邏輯理路，梳理鄉村振興場域中干部駐村制度運行凸顯的現實困境，進而闡發這一制度及其運行在鄉村振興背景下優化升級的路徑選擇。

三、干部駐村制度設計的邏輯機理

干部駐村是中國共產黨“走群眾路線”和“密切聯系群眾”的制度化運作機制。黨政機關選派干部下鄉扶貧是國務院貧困地區經濟開發領導小組在1986年提出的。同年，貴州率先組建扶貧工作隊開展了黨建扶貧工作。2001年，安徽省在全國范圍內最早開展駐村第一書記扶貧實踐探索并取得了明顯的幫扶成效，隨后這一經驗做法在全國各地逐步得到推廣。2011年，中共中央 國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，隨之大規模向貧困村派駐第一書記和駐村工作隊;2014年，國務院扶貧辦等7部委印發《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求逐步構建精準扶貧工作長效機制;2015年，中央組織部、中央農辦、國務院扶貧辦聯合印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，從全國層面部署推動選派第一書記工作。由此干部駐村幫扶逐步成為國家層面貧困治理的重要制度設計。在脫貧攻堅場域，干部駐村制度設計及其運行具有客觀的政策邏輯、自洽的行政邏輯以及迫切的社會邏輯。

（一）政策邏輯：全面落實精準扶貧、精準脫貧政策

我國自古即為農業大國，農民既是社會進步和發展的推動者，也是社會發展成果的共享者。農業農村的現代化和整個國家的現代化離不開農民的廣泛參與。黨正是依靠政策將廣大農民組織到政黨和國家體系中來，推動著中國革命、建設和改革的百年進程并取得了重大歷史成就。在我國的政策語境中，“任務”通常指上級交派的工作和層層壓實的責任。在如何將分散的農民有效地發動和組織起來并完成特定任務的過程中，形成了下派黨政干部的經驗做法并在新中國成立后逐步制度化。這一制度化的特殊組織形式和工作方式具有鮮明的政策邏輯，因為干部駐村或下派駐村工作隊的首要職能和第一任務是政策性的，直接反映和直觀體現國家意志。具體來說，就是將國家意志貫徹并落實到農村，將各項支農政策下沉并惠及農村。對于脫貧攻堅和精準扶貧而言，前者是黨和國家全面建成小康社會的底線任務，而后者則是打好打贏脫貧攻堅戰的政策舉措。實踐證明，干部駐村和駐村工作隊在貫徹落實精準扶貧政策、推動農民增收脫貧、實現農村減貧防貧以及促進農村各項事業全面發展等方面發揮了重要作用。2021年4月6日，國務院新聞辦公室發表《人類減貧的中國實踐》白皮書。白皮書顯示，截止2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，同近200萬名鄉鎮干部和數百萬村干部一道奮戰在扶貧一線。黨的十八大以來，脫貧攻堅不僅創造了我國減貧史上的最好成績，也創造了人類減貧史上的奇跡。創造這個奇跡的重要物質基礎是經濟增長與發展，但將這些經濟成就高效且又不失公平地轉化為脫貧成就，有賴于中國共產黨領導的包括干部駐村制度在內的一系列國家治理體制及相關運行機制。

（二）行政邏輯：全面增強鄉村基層社會治理能力

干部駐村或下派駐村工作隊對于行政滲透具有重要意義，對于有效參與鄉村基層社會治理具有自洽的行政邏輯。在現代國家建構過程中，國家運用行政體系和行政機制（動員、任務和責任）通過實體組織嵌入鄉村社會，將國家意志輸入到鄉村社會，既實現了對鄉村社會的有效整合，也實現了對鄉村社會的有效治理，有利于提升鄉村治理水平。行政，簡言之即執行政令、推行政務。我國傳統社會治理結構屬于官治和自治的“雙軌雙層政治”模式，即正式的行政機能未能延伸到鄉村特別是全面滲透于鄉村日常生活。換言之，在傳統中國，與“皇權不下縣”對應的是“行政不下鄉”。20世紀初期，行政力量開始向鄉村社會滲透，但能力和影響十分有限。新中國成立后，集中統一的行政機制開始向廣闊的鄉村社會全面滲透，逐步形成了動員性的鄉村行政治理體系。干部駐村和駐村工作隊就是其中一種特殊的組織形式和運行方式。作為國家權力在鄉村社會的實體嵌入，駐村干部為優化鄉村社會治理結構、激發鄉村治理主體活力、提升鄉村治理水平具有積極的推動作用。首先，作為外來和下派的政治力量，駐村干部的介入在重塑和優化鄉村治理結構的同時有效推動了國家與鄉村社會的良性互動。其次，駐村干部憑借行政機制解決了少數基層黨組織軟弱渙散以及基層自治虛化弱化問題，激發了鄉村治理主體活力。再次，通過將國家的宏觀政策目標和派出單位的資源優勢與村莊發展、村民利益等進行有效粘合，全面提升了鄉村治理水平和效能。總之，駐村干部的行政嵌入在很大程度上增強了村級組織的號召力、凝聚力和戰斗力。

（三）社會邏輯：全面提升農村基本公共服務水平

提高公共服務水平和公共服務質量是人民群眾幸福指數的基礎，也是我們黨始終不渝的奮斗目標。中央高度重視城鄉基本公共服務高水平供給，這充分彰顯了黨和國家“以人民為中心”的民生觀和發展觀。對于農村社會而言，公共服務主要包括醫療衛生、社會保障、文化體育、扶貧以及基礎設施建設等。在我國，一段時期以來，公共服務供給“重城市、輕農村”，農村公共服務供給水平遠遠落后于城市。2004年，我國從制度層面開始加強農村公共服務供給。經過十多年的發展，農村公共服務水平明顯提升。但總體來看，當前農村公共服務供給仍存在“供不應求”“供需失衡”“城鄉供給不均衡”的情況，尤其是高質量供給不足已成為制約農業農村現代化的短板。提高農村公共服務水平，補短板，強弱項，實現城鄉基本公共服務均等化，既是推進鄉村治理現代化的重要一環，也是全面實施鄉村振興戰略的關鍵。黨的十九屆四中全會明確提出創新公共服務提供方式。這其中主要包括供給主體、供給渠道以及供給內容等。首先，從供給主體來看，駐村干部作為政府主導的“外力”型鄉村建設主體，在角色定位和行動策略上摒棄“統攬一切”村級事務的傳統做法，以政治責任的擔當者和行動者的角色可以有效回應基層群眾美好生活需求，有效推動農村公共服務供給多元化。其次，從供給渠道來看，駐村干部運用國家賦權、行政授權、單位確權等方式，在農村公共服務供給“常規”財政渠道之外嵌入一種“運動”經費籌集機制，有效推動了農村公共服務供給多樣化。再次，從供給內容來看，駐村干部借助派出單位資源優勢、自身專長以及社會資本等，在全面提升農村公共服務供給總量的同時，充分改善特定農村公共服務供給結構，做好因村精準供給，有效推動了農村公共服務供給精細化。如對于“科技薄弱村”，聚焦加大農技推廣服務力度;對于“基礎教育薄弱村”，通過文化下鄉、支教下鄉活動進行精準幫扶。總之，在開展具體工作過程中，駐村干部既可以借助常規科層體制優勢實現對行政資源的快速整合，也可充分發揮非常規動員機制優勢實現對社會資源的有效吸納，全面提升了農村基本公共服務供給水平。

四、鄉村振興場域干部駐村制度運行面臨的現實困境

干部駐村制度設計具有上述理論與實踐的內在邏輯，但亦應看到，在具體運行中還面臨一定的現實困境。

（一）角色沖突、權責不匹配

首先，角色層面。行動者的角色定位在很大程度上決定了其行動邏輯。對于駐村干部而言，從應然角色來看，其是國家與村民精準互動的接點，扮演著國家權力“代理人”、政策落實“執行人”以及鄉村社會“當家人”等多重角色，但這并不意味著他們在鄉村治理結構中自然而然地成為權威治理主體。當國家政策目標與農民現實需求出現不一致情況時，駐村干部就會面臨政策執行不暢的困境。[20]從實然角色來看，不論是政策宣傳還是政策執行抑或是建強基層組織還是提供公共服務，駐村干部由于工作環境沉浸于一個非程式化的鄉村社會場域，其實然角色有時會演化為完成鄉村振興主體責任的“經紀人”、鄉村治理的“合伙人”等。一方面，應然角色與實然角色的沖突會導致駐村干部實際行動偏離制度初衷和角色期望而使政策執行效果大打折扣;另一方面，容易造成駐村干部的自利性行動偏好進而撈取晉升資本。

其次，權責層面。權責匹配是指行動者所擁有的權力與所承擔的責任應該對等匹配，或者說公共權力行使者履行職責和義務應與其所擁有的權力對等或一致。[21]對于駐村干部而言，其擁有的權力與承擔的責任相比有時會呈現出“小權力—大責任”的非均衡狀態，即駐村干部在鄉村振興戰略實施決策方面擁有“有限權力”卻承擔“無限責任”。一方面，從職責任務來看，2021年5月，中共中央辦公廳印發的《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》明確規定，駐村干部主要職責包括建強村黨組織、推進強村富民、提升治理水平以及為民辦事服務等四個方面，幾乎涵蓋了當前鄉村振興乃至農村工作的各個方面。另一方面，從權力權限來看，當前駐村干部實行“越級跨層”的選配方式和“虛職實責”的管理方式，這意味著駐村干部的權力權限與承擔農村政治穩定、經濟發展、社會治理、文化建設等職責任務不完全匹配。

（二）名實脫節、邏輯知行分離

首先，名實脫節。干部駐村的目的是按照相關政策要求進行基層社會治理，但實際上的行動卻發生了偏離甚至異化現象。具體而言，有的駐村干部在開展實際工作中呈現出“傾向于重過程干預，輕彌補指導;重爭資跑項，輕運營管理;重走讀下沉，輕服務下移;重晉升條件，輕村莊發展”的名實脫節現象。[22]究其緣由，行動者在實踐中遇到的是項目制、目標責任管理制以及技術治理方式等制度環境，而這在很大程度上會導致干部駐村異化為以加強組織建設之名干預基層自治之實、以提升基層社會治理水平之名完成基層“鍍金”之實、以提升公共服務供給之名獲取晉升條件之實的運行實態。

其次，邏輯知行分離。行動邏輯是支配行動者的內在驅動力。干部駐村的職責目標是借助國家-村莊雙重“代理人”角色定位實現國家與村莊的雙向有效互動和精準對接，最終實現國家意志在鄉村社會的落地生效，這是干部駐村的行動邏輯。但實際上，由于權力擁有的有限性、資源支配的差異性、關系網絡的鄉土性、干部利益的共謀性等“結構性排斥”在行動上不愿落實或難以落實，在一定程度上會使理論邏輯層面的駐村干部作為國家權力運作“代理人”、地方治理過程“執行人”以及群眾訴求回應“發言人”的角色在實踐運作邏輯層面逐漸成為國家政策傳達“轉承人”、鄉村治理“共謀人”以及群眾利益訴求“協調人”的角色。可見，干部駐村的行動邏輯與實踐邏輯呈現出理論層面與實踐層面相互分離的態勢。

（三）激勵強度失范、考評監督失衡

首先，激勵強度失范。組織行為由動機決定，而動機又是由人的需要的內在性與主觀性和實現途徑的外在性與客觀性的比較關系所決定的。用激勵理論解釋，就是對人和組織行動的激勵強度要與資源約束相匹配，否則就會導致行為走向異化。組織能力的大小和組織目標的實現在很大程度上取決于組織運行資源是否充足且穩定以及使用是否便利而有效。[23]“小權力—大責任”的駐村干部面對自上而下不斷加大的激勵強度與運行權力和依托資源的有限而無法保質保量完成各項工作任務，在一定程度上會導致干部駐村幫扶效率低、形式化甚或懸浮。

其次，考評監督失衡。精準的考評與均衡的監督是上級政府約束和問責下級政府的一種工作機制。就干部駐村而言，部分考評的監督作用并不明顯。一方面，多重管理體制造成了“看得見的管不了，管得了的看不見”或是“派出單位管不上，駐地組織管不了”的局面;另一方面，受制于人財物、責權利，上級政府對干部駐村制度執行的非正式化運行（變通、折扣、權宜、選擇等）現象“鞭長莫及”，有時只能聽之任之。

五、干部駐村制度優化升級的路徑選擇

習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話強調：要堅持和完善駐村第一書記和工作隊等制度，并根據形勢和任務變化進行完善。[24]當前，我國正處于從脫貧攻堅向鄉村振興的“轉場”之中，二者的有機銜接需要政策的有效接續和制度的梯度升級。干部駐村制度作為一項在脫貧攻堅場域發揮重要作用并在鄉村振興場域需要繼續堅持和完善的長效制度設計，面對場域的轉變，只有在實踐推進中不斷優化升級才能更好地將其制度優勢轉化為治理效能。

（一）推動干部駐村制度設計更加科學化、系統化

脫貧攻堅與鄉村振興在理論邏輯上具有內在統一性、在歷史邏輯上具有前后相繼性、在實踐邏輯上具有協同耦合性。[25]這就要求干部駐村制度設計是一個梯度的連貫與延續，相對于脫貧攻堅，鄉村振興戰略的覆蓋主體、聚焦空間、完成目標、任務時限等都有新的變化和差異，這就需要干部駐村制度設計更加科學化、系統化。

首先，堅持動態調整與優化升級相統一，實現堅持和完善干部駐村制度設計更加科學化。要依據場域轉換與情境轉變的分析視角，對駐村干部的角色定位、權責配置、運行機制等制度設計進行優化升級和動態調整。場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡，從脫貧攻堅向鄉村振興的場域轉換是一種梯度推進與優化升級的過程。一是推動干部駐村制度完善的梯度推進與優化升級。梯度推進主要是著眼于脫貧攻堅政策的延續，以鞏固拓展脫貧攻堅成果。優化升級則是指利用脫貧攻堅形成的堅實基礎，積極促進農業農村現代化的“質性”轉化和發展，實現城鄉協調與工農融合發展。[26]為此，一方面，推動干部駐村的工作理念從“行政化”向“服務型”轉變，建立干部駐村與村民有效溝通機制以及與村級組織“互補”治理機制;另一方面，建立健全鄉村振興駐村工作長效機制。從健全制度機制層面看，要常態化、長效化和制度化推進選派黨政企事業單位優秀干部組建鄉村振興工作隊，賡續黨密切聯系群眾這一優良傳統的時代意蘊和現實價值。二是推動干部駐村幫扶工作重心的動態調整與差異推進。“十四五”時期也是脫貧攻堅向鄉村振興的過渡期。對于深度貧困地區而言，過渡期的主要任務是防止返貧和新致貧，鞏固拓展脫貧攻堅成果;對于中部及發達地區而言，是促進城鄉融合發展。形勢和任務決定了干部駐村制度完善和優化的目標路向，因此，不同地區要針對不同形勢和任務要求，明確和完善干部駐村幫扶工作內容和職責動態調整機制。

其次，堅持守正與創新相統一，實現堅持和完善干部駐村制度設計更加系統化。守正是創新的基礎，創新是守正的發展。脫貧攻堅轉向鄉村振興，意味著覆蓋面從個體向全體擴展、聚焦域從區域向全域延伸、任務鏈從絕對貧困到相對貧困的跨越、時限場從短期到長期的貫通等全方位的變化和超越。優化和完善干部駐村制度，一方面，必須針對兩大場域中的“恒量”元素敢于守正，也就是要把脫貧攻堅中經過實踐檢驗得出的經驗繼續推廣，如干部駐村在建強村黨組織、強村富民、為民辦事等方面發揮重要作用的制度優勢要繼續強化和鞏固;另一方面，必須充分考慮上述“變量”元素勇于創新，以應對治理場域的轉變，如干部駐村的職責任務要更好地體現鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。

（二）推動干部駐村制度運行程序法治化

法治不僅是黨治國理政的基本方式，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要依托。鄉村治理法治化是鄉村治理現代化的題中應有之義。在鄉村振興場域，推動鄉村治理法治化必須抓住駐村干部這個深度嵌入鄉村社會結構的重要力量和“關鍵少數”。為此，既要有序推動干部駐村制度設計更加科學化、系統化，也要推動干部駐村制度運行程序法治化。

首先，加快推動干部駐村制度法治化。如果說脫貧攻堅的精髓在于“精準”，那么鄉村振興的精髓則在于“戰略”，即以農業農村優先發展和城鄉融合為發展目標，這就決定了實施鄉村振興戰略既具有長期性、復雜性和艱巨性的特征，也具有法治化、制度化和規范化的特征。黨的十九大以來，中央相繼出臺了一系列實施鄉村振興戰略的政策文件，鄉村振興的制度框架基本形成，這些制度和政策需要以法律的形式固定下來，包括干部駐村制度。2021年6月起實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》標志著鄉村振興開始駛入法治化軌道，這也為干部駐村制度法治化指明了方向。為此，建議盡快制定出臺選派駐村第一書記和工作隊組織法，以法律形式進一步明確駐村干部的權力與義務、職權與責任，明確選派范圍、原則、程序以及主要職責任務、考核評價、監督檢查、激勵與組織保障機制，實現駐村干部依法選派、依法幫扶、依法考評和依法監督。

其次，加快推動干部駐村管理法治化。當前，干部駐村管理基本延續了脫貧攻堅機制。從管理主體來看，有些地方歸口組織部，有些地方歸口鄉村振興局，有些地方歸口牽頭單位。從運行經費來看，主要來源于省級財政專項經費、派出單位工作運行經費等。一方面，省級財政專項經費在部分地區落實不到位，還沒有真正做到專款專用;另一方面，不同派出單位撥付的干部駐村工作經費、生活補貼差別較大，這對駐村干部工作積極性會產生較大影響。為此，一是建立統一領導管理機制。成立和動態調整領導機構，避免多重領導，明晰職權，夯實責任。二是優化激勵機制。通過有效的激勵強化實效與業績管理導向，激發駐村干部調動、吸納和配置資源的積極性，促進農業農村全面發展。三是建立健全動態調整機制。對于一些難以勝任駐村工作或者在考評過程中群眾滿意度不高的駐村干部及時啟動召回和重新選派程序，以防止出現因駐村干部變更而導致任務銜接失靈的困境。四是不斷完善常態化業務培訓機制。通過常態化召開政策宣講、開展業務培訓、交流典型經驗等方式，不斷提高駐村干部工作水平和能力，力避駐村工作的碎片化、低效化。

（三）推動干部駐村制度考評監督協同化

考評是推動工作落實的重要保障，監督是檢驗干部實績成效、提升工作能力、激發工作干勁的重要抓手。在鄉村振興場域，應通過考評與監督的動態化、均衡化及協同化釋放更為有效的治理效能。

首先，適時優化動態考評機制。一是優化工作實績與基層民意相結合的考核指標。目前，對駐村干部考核側重落實精準扶貧政策、加強村級組織建設等行政工作，而較少關注為民辦實事、解難題等基層實際需要。在鄉村振興場域，對駐村干部的考核評價要實現“考得其實”“考得其人”，就必須更加注重工作實績，以“實物量”看付出、以成果成效評工作;更加注重基層民意，多聽駐地干部群眾的評價意見。因此，在考核指標設計上，不能過渡強調“工作臺賬”“駐村時間”等指標，而是要從鄉村振興戰略的“二十字”方針中提煉和形成既重視落實中央政策目標任務又充分回應基層群眾實際需求的雙向考核指標。二是壓實考核主體責任和優化運行程序。考核評價的關鍵在于程序科學規范，結果真實公允。一方面，要壓實鄉鎮考核主體責任。鄉鎮是離駐村干部最近也是最了解駐村干部工作實績的行動主體，是駐村干部的“理想考官”。在實際操作中，應成立以鄉鎮主要領導為組長的考評小組，以駐村干部為群眾辦了多少實事和解決了多少難題、爭取并落實了多少發展資金和項目等工作實績“精準畫像”，以事評人，公允考核，不能一味地把“優秀”傾斜給駐村工作隊長，而讓駐村工作隊員“靠邊站”。另一方面，優化運行程序，提高工作效率。在考核評價過程中，可以通過突出關鍵項、合并同類項以達到優化考評流程、節約行政資源的目標。如可以將駐村干部考核與派駐單位幫扶考核同步開展，實現相關臺賬資料共享共用。

其次，健全監督體系。在鄉村振興場域，要建立健全政治監督、行政監督、司法監督以及社會監督“四維一體”的干部駐村幫扶監督體系。一方面，建立健全責任倒查機制，加強對駐村干部吸納或引入的項目和資金進行后期評估，以防止重申報立項、輕建設管理的短期行為;另一方面，建立健全輪換離任審計機制，對干部駐村期間出現的腐敗問題嚴糾、嚴查、嚴問責，加大其履職失職成本。

（四）推動干部駐村制度執行環境耦合化

制度的生命力在于執行，而執行與環境密切關聯。可以說，提高制度執行力重在優化制度執行環境，干部駐村制度執行亦是如此。伴隨著 “三農”工作重心由脫貧攻堅向鄉村振興的轉移，要充分發揮和釋放干部駐村制度優勢與治理效能，就必須優化與改善干部駐村制度執行的組織環境和社會環境，實現干部駐村制度運行與制度環境的相互耦合和良性互動。

首先，不斷優化干部駐村制度運行的組織環境。具體而言，在認識上，必須達成一種共識，制度彈性不能成為駐村干部偏離公共利益和變通執行的“法理依據”。在決策上，省級政府要在中央統一決策部署下制定適合本省的干部駐村幫扶實施方案，處理好當前與長遠的關系、重點工作與非重點工作的關系，建立省域干部駐村幫扶統一領導機制和資源全局調配機制。在執行上，駐村干部要因時（鄉村振興）而進、因事（建強組織）而舉和因需（場域轉型）而新，整合各類資源，實現對鄉村社會的有效治理。

其次，改善干部駐村制度運行的社會環境。任何一項制度的執行最終必須由特定的行動者完成，而支配行動者落實制度與執行政策的因素是一個復雜多樣的變量集。對于干部駐村制度運行來說，包括駐村干部的個性、所擁有的治理資源及所駐村莊的社會環境等。[27]為此，一是規范精準選人、派人標準和程序，嚴把選人“五關”標準（政治關、品行關、能力關、作風關、廉潔關）和“雙向”程序（個人報名和組織考察相結合），切實把能夠用心、用情、用力做好駐村幫扶工作的優秀干部選拔出來。二是構建充滿活力與嚴謹規范的平臺機制。讓基層治理既有秩序又有活力，僅僅依靠上下貫通的組織體系難以做到，必須廣泛建立和利用平臺機制，[28]實現干部駐村幫扶從“由點引線”到“由線及面”再到“點線面結合”的有機連接，才能促進基層社會良性互動。三是完善“村干部—駐村干部”有序融合與有效合作機制。通過關系植入、資源輸入、情感投入等不斷解構駐村干部由于缺少社會關系、村莊權威等必須依賴村級組織和村干部的“服從—支配”關系，進而建構二者之間相互耦合與相互協調的良性互動關系，營造寬松融洽的工作氛圍和社會環境。

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（責任編輯：高? 靜）

The Realization Path of the Optimization and Upgrading of

the Cadre Stationed in the Village System under

the Background of Rural Revitalization

Zhong Hai，Li Hanmin

Abstract：The presence of cadres in the village is not only an important embodiment of the party's following the mass line， but also the institutional arrangement of the state's governance of rural society. The system of cadres stationed in villages and its operation have objective policy logic，self consistent administrative logic and urgent social logic，and have played an important role in winning the battle against poverty.However，in the process of transforming from poverty alleviation to rural revitalization，we are faced with practical difficulties，such as role conflict，mismatch of rights and responsibilities，disconnection between name and reality，separation of logical knowledge and practice，anomie of incentive intensity，imbalance of evaluation and supervision，etc.This paper holds that under the background of the historic shift of the focus of “agriculture，rural areas and farmers”，we should promote the design of cadre resident village system to be more scientific and systematic，the legalization of operation procedures，the coordination of evaluation and supervision and the coupling of execution environment，so as to realize the optimization and upgrading of cadre resident village system.

Key words：rural revitalization;cadres stationed in villages;institutional advantages;governance effectiveness