歷史文化風(fēng)貌區(qū)建設(shè)如何宜居又保有活力

仲穎

上海是一座現(xiàn)代化的國際大都市。目前，上海中心城區(qū)擁有44處歷史文化風(fēng)貌區(qū)，它們既是上海的城市文脈，又是上海城市發(fā)展的寶貴見證。

那么，如何通過城市更新讓歷史文化風(fēng)貌區(qū)在合理保護(hù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)居民生活品質(zhì)的保障和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呢？

歷史文化風(fēng)貌區(qū)指的是歷史建筑集中成片，建筑式樣、空間格局和街區(qū)景觀較完整地體現(xiàn)城市某一歷史時(shí)期地域文化特點(diǎn)的地區(qū)。在上海，一些老舊小區(qū)作為優(yōu)秀歷史建筑，被整體劃為歷史文化風(fēng)貌區(qū)。“這些建筑年久失修，超負(fù)荷使用，而且基礎(chǔ)設(shè)施落后，居民生活條件較差。”以上海市徐匯區(qū)衡復(fù)風(fēng)貌區(qū)為例，上海市人大代表茹國明表示，該風(fēng)貌區(qū)雖然為高品質(zhì)居住和公共活動的代表街區(qū)，但目前仍存在大量的“老舊小”住房。近年來，區(qū)房管、街道等部門開展了房屋修繕、增加社區(qū)文化活動設(shè)施等工作，一定程度改善了居民的居住條件和公共服務(wù)，但仍然沒有從根本上解決衛(wèi)生、日照、通風(fēng)等問題。

舊改事關(guān)民生期盼，在舊改工作方面，上海投入了大量的人力和財(cái)力，也取得了很好的效果。近年來，隨著上海進(jìn)入從外延擴(kuò)張到內(nèi)涵增長的轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊改思路，也從大拆大建為主的“拆改留”轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)、保留為主的“留改拆”城市有機(jī)更新階段。茹國明代表認(rèn)為，就歷史文化風(fēng)貌區(qū)而言，由于涉及民生、風(fēng)貌、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多問題，加上相關(guān)政策、規(guī)劃要求、建設(shè)規(guī)范、資金壓力、主體意愿等多方面制約，難以通過單一的改造方式和政策機(jī)制予以化解。為此，他建議多措并舉平衡風(fēng)貌保護(hù)與民生改善的關(guān)系，加強(qiáng)居住情況的摸底調(diào)查，建立保護(hù)更新基礎(chǔ)信息庫;綜合運(yùn)用多種保護(hù)更新方式，如“留房留人”“留房不留人，功能置換”和“房、人都不留，格局復(fù)建、功能提升”等，確保城市發(fā)展的長期綜合效益;通過合理引入中高收入人群，實(shí)現(xiàn)功能重組，有效改善街區(qū)人口構(gòu)成、減少交通壓力、提升環(huán)境品質(zhì)，營造可持續(xù)發(fā)展社區(qū)。

目前，上海中心城區(qū)擁有44處歷史文化風(fēng)貌區(qū)（圖為上海新天地歷史風(fēng)貌區(qū)）

此外，茹國明代表認(rèn)為要多措并舉加大對社會資本的激勵(lì)力度。“資金壓力是歷史文化風(fēng)貌區(qū)有機(jī)更新亟須破解的難題。”據(jù)茹國明代表了解，目前，實(shí)施風(fēng)貌保護(hù)和更新項(xiàng)目社會資金參與不足的原因主要有三個(gè)方面：一是社會資本參與困難。由于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、投融資政策等問題的制約，傳統(tǒng)開發(fā)中大量運(yùn)用的抵押融資模式在保護(hù)工作中無法執(zhí)行，致使社會資本參與困難。二是社會資本參與動力不足。由于容積率獎(jiǎng)勵(lì)力度偏小、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移通道不暢、財(cái)稅減免等政策缺乏等問題，難以激發(fā)市場參與活力。三是缺乏對重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、重點(diǎn)建筑日常維護(hù)等方面的補(bǔ)貼機(jī)制。對此，他建議，在規(guī)劃土地政策方面，探索全市范圍內(nèi)的容積率轉(zhuǎn)移制度，暢通開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的通道;引入開發(fā)主體參與前期工作;探索采取差別化土地供應(yīng)政策和“存量補(bǔ)地價(jià)”方式獲取土地使用權(quán)。在投融資方面，拓寬融資渠道、降低融資成本、創(chuàng)新投融資模式。在稅收方面，支持有利于風(fēng)貌保護(hù)的稅收減免。在專項(xiàng)資金方面，建立城市更新專項(xiàng)資金和專項(xiàng)基金，補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)技術(shù)效益差而社會效益高的更新項(xiàng)目。

“歷史文化風(fēng)貌區(qū)地理位置優(yōu)越，很多處于黃金地段，有很高的商業(yè)價(jià)值。”上海市人大代表時(shí)筠侖提出要以城市更新的理念，把風(fēng)貌區(qū)打造成新型城市綜合體，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供獨(dú)特的、具有海派風(fēng)情的發(fā)展載體。

如何打造歷史文化風(fēng)貌區(qū)城市綜合體？時(shí)筠侖代表建議：首先，要明確功能定位。以尊重街區(qū)歷史人文特色、歷史建筑為原則，點(diǎn)、線、面結(jié)合，重新喚醒傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌，塑造優(yōu)雅的街區(qū)品質(zhì);同時(shí)以創(chuàng)新思維鼓勵(lì)多角度、多學(xué)科參與，完善精細(xì)化管理機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域的風(fēng)貌特色。“業(yè)態(tài)活化升級不僅體現(xiàn)在建筑表象的再生，更要結(jié)合文化藝術(shù)的傳承。目標(biāo)是塑造最高品質(zhì)、最具代表性的街區(qū)，樹立區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)精細(xì)保護(hù)與發(fā)展并重的城市標(biāo)桿。”其次，要注重商業(yè)營銷。“實(shí)現(xiàn)歷史文化風(fēng)貌特色空間與商業(yè)氛圍的‘雙贏’。”時(shí)筠侖代表提出，要建立起鮮活而奪目的品牌特征，即“品牌識別度”，能讓消費(fèi)者聽到品牌后馬上聯(lián)想到城市綜合體及其獨(dú)有的視覺表達(dá)方式;要有主流業(yè)態(tài)和核心店，保證項(xiàng)目開業(yè)后對周邊物業(yè)形成競爭態(tài)勢，吸引人氣，積聚商氣;同時(shí)要強(qiáng)調(diào)多業(yè)態(tài)經(jīng)營，以各業(yè)態(tài)間優(yōu)勢互補(bǔ)，降低整體經(jīng)營成本、提高利潤率、降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，上海市在加強(qiáng)文物建筑保護(hù)的同時(shí)，不斷推動其活化利用取得了很多成功經(jīng)驗(yàn)：比如，騰遷修繕展示革命遺址，使中共一大、二大會址等重要革命遺址煥發(fā)活力;保護(hù)利用工業(yè)遺產(chǎn)，使M50創(chuàng)意園等工業(yè)廠區(qū)成為城市文化新地標(biāo);提升商業(yè)建筑功能，對和平飯店（沙遜大廈）等文物建筑進(jìn)行復(fù)合功能提升;整體保護(hù)更新街區(qū)，推動思南公館等轉(zhuǎn)變?yōu)榧奈锉Ｗo(hù)、文化展示、商業(yè)、居住等功能為一體的城市復(fù)合功能區(qū)，并通過“文化思南”等品牌系列活動提升街區(qū)品質(zhì)和活力。

在成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上，一系列政策法規(guī)的出臺，進(jìn)一步推動著風(fēng)貌區(qū)重塑活力。2021年初出臺的《加快推進(jìn)本市舊住房更新改造工作的若干意見》明確：加強(qiáng)歷史風(fēng)貌區(qū)內(nèi)房屋的保留更新和修繕力度，通過對風(fēng)貌區(qū)各類歷史建筑的文化價(jià)值、保護(hù)現(xiàn)狀、管理利用狀況進(jìn)行評估，推進(jìn)既有建筑的功能轉(zhuǎn)換，并結(jié)合新建、配建、擴(kuò)建的方式完善區(qū)域配套設(shè)施，提升服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)風(fēng)貌區(qū)的整體保護(hù)和活化利用。2021年9月1日起施行的《上海市城市更新條例》中部分條款，也對統(tǒng)籌好風(fēng)貌保護(hù)與民生改善、區(qū)域轉(zhuǎn)型升級、建筑活化利用的關(guān)系作出明確規(guī)定，為滬上建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市提供了法治保障。