宅基地“資格權”制度的歷史演化與改革深化

摘? ?要：中國特色的宅基地“資格權”人經歷了從農業合作化時期的勞動群眾、農民社員，拓展到人民公社時期的農村人口，21世紀以來又回到農村集體村民成員的封閉化的過程。其背后反映的是宅基地“資格權”復合性權利屬性的變化：從社會主義建設初期保障農民成員的基本生計，到社會主義制度全面建立后實現“居者有其屋”的公民基本生活保障，再到社會主義建設發展時期強調“一戶一宅”的平等居住權。進入新時代后，“宅基地”資格權逐步走向成員財產權。未來改革應在構建城鄉統一住房保障體系下，繼續朝著農戶財產權化的方向發展。

關鍵詞：宅基地;三權分置;資格權;成員權;用益物權

中圖分類號：F323? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2022）04-0021-12

2020年啟動的新一輪農村宅基地制度改革試點的重要任務之一是探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的有效實現形式。從已有文獻來看，當前學術界對于“資格權”權屬的爭議最大，存在“成員權”[1-4]、“身份權”[5-6]、“使用權”[7]、“用益物權”[8]、多種權利疊加[9-12]、從“三權”體系中來[13-14]等多種不同觀點。雖然宅基地“資格權”是近年來改革中出現的新概念，但從歷史發展邏輯看，自新中國成立、全面完成土地改革后，誰有權利獲得或使用集體的土地建造私人房屋，以及對房屋所占的土地擁有何種權利等問題就一直存在。為此，本文使用宅基地“資格權”概念，考察新中國成立以來各主要歷史階段宅基地“資格權”的演化，進而對宅基地“資格權”的權屬進行辨識，并對相關改革的深化進行展望。

一、中國特色集體所有宅基地“資格權”制度的建立

中國特色的宅基地制度與農村土地集體所有制的確立同步推進。在確立“耕者有其田”制度后，宅基地“資格權”從建立具有階級屬性的住房“資格權”制度，逐步轉變為以保障農村人口基本居住權益為標志的宅基地“資格權”制度。

（一）宅基地“資格權”制度萌芽于農村房屋“資格權”認定

1.序曲：《中國土地法大綱》中出現階級屬性的農村房屋“資格權”認定制度

中國共產黨自成立之日起，就高度重視并穩步推進農村土地制度改革。1947年秋，中國共產黨在河北省平山縣西柏坡舉行的歷時近兩個月的全國土地會議，最終形成了具有里程碑意義的綱領性文件《中國土地法大綱》，確立了“耕者有其田”的土地制度，明確以鄉為單位，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配，在土地數量上抽多補少，質量上抽肥補瘦，使全鄉村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有。同時規定由鄉村農會接收地主全部的和征收富農多余的牲畜、農具、房屋、糧食及其他財產，分給缺乏這些財產的農民及其他貧民;同時明確分給各人的財產歸本人所有，使全鄉村人民均獲得適當的生產資料及生活資料。此外，還明確分配給人民的土地，由政府發給土地所有證，并承認其自由經營、買賣及在特定條件下出租的權利。

由此，《中國土地法大綱》形成階級屬性的宅基地“資格權”制度雛形，表現在按照貧農中農為代表的人民、地主和富農等不同的階級進行土地和房屋財產的分配。對于人民群體，享有平等的土地和房屋財產擁有權，那些無地無房或少地少房的貧苦農民通過土地改革，從地主或富農手中分得屬于自己的土地和房屋財產;以中農為代表的農民繼續持有個人私有的土地和房屋財產;保障富農擁有與貧農中農平均面積相當的土地和房屋財產，鄉農會只征收富農多余的房屋和土地，最終形成鄉域范圍內鄉村勞動人口均等的房屋基本居住權保障。但對于地主，則徹底廢除其土地私人所有權，沒收包括房屋在內的全部財產，不再允許地主階級有任何私有的生產和生活資料財產，地主不再擁有自己的住房。

2.《土地改革法》建立保障農村人口基本居住權的農村房屋“資格權”制度

新中國成立前夕，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，明確有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產，同時明確土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已獲得土地的所有權。1950年中央人民政府委員會第八次會議通過的《土地改革法》進一步指出，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，為新中國的工業化開辟道路。同時規定，沒收地主的土地及其在農村中多余的房屋，征收工商業家在農村中的土地和原由農民居住的房屋，由此修正了《中國土地法大綱》對地主的房屋全部沒收的規定，強調保障包括地主在內的全體農村人口的基本住房供給。

《土地改革法》將農村的住房資格權制度回歸到保障農村各類人口平等享有基本居住權的制度，對《中國土地法大綱》所規定的“階級屬性”住房資格權制度有了根本性的改進。

（二）集體所有制下的宅基地“資格權”制度始于農業合作化初期

1.歷史背景：過渡時期總路線提出土地公有制的奮斗目標

1953年，黨中央正式提出過渡時期的總路線：要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，并逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義工商業的社會主義改造。總路線明確了社會主義改造的核心任務是把生產資料私有制轉變為社會主義公有制，由此提出了包括宅基地在內的農村土地向公有制過渡的奮斗目標。總路線強調這將是一個相當長的歷史過程，要分階段、有步驟地逐步展開，為此，1954年《憲法》第五條規定：中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制;合作社所有制，即勞動群眾集體所有制;個體勞動者所有制;資本家所有制。第八條規定：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。1954年《憲法》明確了中國生產資料是多種所有制形式并存，并強調保護農民的土地私有權和公民房屋私有財產，同時提出生產資料的合作社所有制概念，等同于勞動群眾集體所有制，將合作社所有制確定為勞動群眾集體所有制，與過渡時期農業社會主義改造的總目標相呼應，為以后推行單一化的農業生產合作社發展道路，以配合國家當時實行的農產品統購統銷制度，奠定了扎實的制度基礎。

2.農業合作化初期建立勞動群眾社員的宅基地“資格權”制度

進入全面社會主義改造時期后，為加快推進社會主義工業化，滿足工業化對農產品日益增長的需求，中國效仿蘇聯農業集體化模式，加速對農業的社會主義改造。以1955年7月毛澤東同志在中共中央召集的省委、市委、自治區黨委書記會議上所作的《關于農業合作化問題》的報告為歷史轉折點，中國進入農業合作化運動時期。1955年11月第一屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《農業生產合作社示范章程草案》（以下簡稱《草案》），是這一時期標志性的法律文件。《草案》對農業生產合作社的組織性質、成員制度、生產生活資料的所有制性質作出了清晰的界定，并初步確立了以勞動群眾社員為基礎的宅基地“資格權”制度。

《草案》指出，“農業生產合作社是勞動農民的集體經濟組織”。社員加入自愿，退出自由，社員入社條件為“勞動農民”和其他勞動階級：十六周歲及以上的勞動農民及能夠參加社內勞動的手工業勞動者和會計等。從入社條件的規定看，除吸納貧農、中農外，還積極地吸收復員軍人、烈士家屬、軍人家屬、國家機關工作人員家屬和外來移民入社，同時有計劃地吸收參加輔助勞動的老、弱、孤、寡、殘疾的人入社。但強調農業生產合作社不接受被剝奪了政治權利的個人入社。土地改革中被確定的地主、富農，不能在合作社成立的初期加入合作社，只有當合作社得到鞏固，本縣和本鄉四分之三的勞動農民加入合作社后，才可以考慮他們的入社問題，并且需要經過全體社員大會審查通過，還要經縣級人民委員會審查批準。

因此，中國農業生產合作社的成員制度從依托自然村落有組織、規模化推進之日起，就強調成員的“階級成分”，帶有鮮明的階級屬性。從《草案》的條款規定來看，有如下特點：第一，社員必須是有生產能力的勞動者，包括農民和其他類型的社員，他們的身份復雜，不一定是農民，如手工業者、管理者;也不一定是本村莊的原住民，如軍人家屬、國家機關工作人員家屬、外來移民等。第二，他們的階級成分是以貧農、下中農為代表的政治上的勞動群眾，剝奪政治權利的不可以入社;那些曾經存在剝削行為的地主、富農，需要徹底去剝削化，方可入社;對于富裕中農入社，當時的政策也有一定的保留，不排斥，但也不鼓勵。第三，加入合作社后，可以退社，并帶走入社的土地或其他入社的私人所有的生產資料，但不能分走合作社所積累的任何公共財產。第四，合作社也可以開除嚴重違反社章的社員，其私人財產處置與退社人員相同，合作社嚴格保護社員的私有財產。此外，《草案》要求農業生產合作社在縣（市、市轄區）人民委員會登記，并將社員名單、社章和管理機構成員名單遞交登記機關。

因此，從農業合作化伊始，農業生產合作社這一集體經濟組織的成員制度就復雜多元，它既不完全是以鄉村地緣為紐帶的社區成員的共同體;也不完全是以農業業緣為紐帶的行業成員的共同體，而是基于勞動群眾的階級屬性基礎上的成員聯合體，成員資格體現在其勞動者身份或非剝削的階級成分，因而成員制度體現的是無產階級的階級屬性，并且出現了與成員制度相聯系的集體所有制的宅基地資格權制度。因為在初級合作社時期，已經出現對于社員私有土地所有制的變化。第一，社員不再擁有完整私有權利，出現了土地使用權的讓渡。《草案》第一條明確“統一地使用社員的土地、耕畜、農具等主要生產資料，并且逐步地把這些生產資料公有化”;第十七條要求“社員的土地必須交給農業生產合作社統一使用”，因為《草案》明確，“農業生產合作社組成的基本條件，就是把分散經營的土地聯合起來，加以合理的和有計劃的經營”。因此，入社后的社員土地私人所有權與合作社使用權相分離，社員私有土地的處分權也一定程度上讓渡給了合作社，表現為入社必須入土地，社員不可以選擇自我保留土地，土地必須交給合作社統一使用;并且按照《草案》規定，當社員退社時，如果其入社的土地進行了重要的建設，就無法帶走，合作社將用其他相當的土地同社員交換。第二，社員私有土地的收益權受到限制。雖然《草案》保留了土地分紅，但一方面明確這是在農業生產合作社初級階段的過渡做法，最終要走到完全社會主義性質的高級階段，實現土地的公有化，取消土地分紅;另一方面規定土地報酬不可以高于勞動報酬，因為“農業生產合作社的收入是由社員的勞動創造出來的，不是由社員的土地所有權創造出來的”（第十八條）。從一些地方的實施情況來看，最高的是采取勞動與土地報酬“五五開”的收益分配方式，通常是“勞（動）六土（地）四”的分配比例。第三，那些私有土地附著的塘、井、壩、渠等水利設施存在“公有化”傾向，這些設施隨著社員土地的入社而歸合作社使用，合作社視其新舊程度給予一定報酬或補償或直接無償使用。第四，限制社員私有土地的數量規模和使用用途。盡管《草案》第三條規定，“無論在農業生產合作社的初級階段或者高級階段，社員所有的生活資料和小塊園地、零星樹木……都不實行公有化”，即這些私有土地繼續保留所有權與使用權高度統一，但在用途上限于家庭生活消費，便于社員家庭種植蔬菜及其他園藝作物的需要;在數量上，《草案》規定自留地的規模至多不能超過全村人均土地的5%。因此，雖然《草案》規定生活資料保持私有化，但它是基于存量資產，且私有土地的面積和用途均受到限制，不包括新增的宅基地。這意味著，對于新建或擴建房屋所占用的增量宅基地，將出現公地私房的二元所有制制度，與之相聯的可以無償獲得宅基地的資格人也局限于農業生產合作社集體范圍內的勞動群眾社員。

綜上，盡管《草案》對于合作社公有化的范圍作了明確的生產資料與生活資料的劃分，但在建立社會主義農業基本制度的框架背景下，中國農業基本經營制度已經走上從私有制向公有制轉變的演化道路，也為日后宅基地權利屬性的復雜性埋下了伏筆。針對1955年夏季以后的農業合作化，《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中曾指出，存在“要求過急，工作過粗，改變過快，形式也過于簡單劃一，以致在長期間遺留了一些問題”。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》再次指出，歷史上通過黨的兩個決議①“基本論述和結論至今仍然適用”。從當時各地的實踐情況看，農業合作化運動以后，民間的土地買賣基本停止下來。

3.全面農業合作社時期形成存私增（量）公“二元”宅基地社員“資格權”制度

1956年1月，中共中央政治局發布《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要（草案）》，這是新中國成立以來中國農業發展的首個綱領性文件，該文件要求全國在1956年基本上完成初級形式的農業合作化，達到85%左右的農戶入社。對于地主富農和反革命分子，只要改造過來了，就可以入社，稱為農民。并同時提出到1958年基本上完成高級形式的農業合作化，初級社升高級社的條件是，社員自愿且90%都能增加收入。文件發布后，農業合作化以始料不及的速度迅猛發展，1956年春，入社農戶占比達近60%左右[15]，包括一部分高級社社員[16]。在此背景下，1956年6月第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》（以下簡稱《高級社章程》），全面推行土地生產資料的公有制。規定入社的農民必須把私有的土地轉為合作社集體所有，同時首次對社員宅基地的存量和可能的增量分別作了明確的規定，“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉人民委員會協助解決”。由此，正式形成了農村集體經濟組織宅基地所有權公私二元下的社員“資格權”制度。

1956年下半年后，農業合作化運動進一步加速，疾風驟雨式的推動和反擊右傾機會主義雙管齊下，到1956年底，農業高級社總量達到58萬個，入社農戶占比達到88.4%以上[17]。因《高級社章程》延續了初級社《草案》規定的實行農民加入自愿原則，且允許社員退社，因而仍有少量農民游離在外，那些沒有加入農業高級社的單干農戶仍保留了生產資料及生活資料的私有土地制度。在隨后的發展中，一些地區出現了退社潮，有的縣農業高級社解體比例超過三分之一[18]。中央及時發現并給予了穩妥性的處理，在出臺的《中共中央關于整頓農業生產合作社的指示》（1957年9月14日）中，強調尊重農民意愿：“對于富裕中農，除極少數堅決要求退社的，可以在適當批評之后允許退社之外，應該根據互利原則，按期歸還他們入社生產資料折價的款項”。但是在隨后“反右”斗爭擴大化后，中央在農村中全面開展社會主義教育，農業合作化運動中尊重農民意愿、堅持自愿原則未能得到堅持，不僅農民的退社權未能落實，而且那些未入社的農民也被快速吸納到高級社中。到1957年底，農業高級社達75.3萬個，入社農戶1.2億戶，占農戶總量的95.6%[16]。由此，以農業生產高級合作社為代表的農村集體經濟組織成為農村中占據主體地位的單一化組織形態，對于廣大農民，除了成為集體經濟組織的社員外別無選擇。在公私二元的宅基地制度下，取得宅基地的資格權人從原來的勞動群眾擴大到農村中的全體農民社員。

二、人民公社時期正式確立農村人口宅基地“資格權”制度

實行“政社合一”的人民公社體制后，配合城鄉分割的戶籍制度，戶籍在農村的人口自動地成為人民公社社員，享有政治、經濟、社會等基本權利。人民公社初期，曾一度出現社員私有房屋和宅基地的全面公有化。在確立“三級所有、隊為基礎”后，人民公社全面實行農村人口宅基地“資格權”制度，戶籍在農村、符合條件的社員可以申請無償取得宅基地，無限期地長期使用，并可以自行交易、處置宅基地上建造的房屋。

（一）人民公社初期一度出現社員宅基地和房屋的全面公有化

隨著1956年中國基本上完成對生產資料私有制的社會主義改造，基本實現生產資料公有制，建立起社會主義經濟制度，1956年黨的八大宣布國內主要矛盾已經不再是工人階級和資產階級的矛盾，而是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人們需要的狀況之間的矛盾，根本任務是集中力量發展社會生產力。隨后，中國人口管理制度發生了根本性變化，全國人民代表大會常務委員會第九十一次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，全面實行戶籍制度，將人口分為城市與農村兩大類戶籍，并明確戶籍是證明其公民身份的唯一標識。凡是中國公民，都應當依照本條例的規定履行戶口登記。在農村，以合作社為單位發給戶口簿;第四條明文規定，“合作社以外的戶口不發給戶口簿”，戶口登記以戶為單位，同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。同時，禁止人口自由遷徙，如果公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門或學校的錄用證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明。與此同時，1958年全國掀起了“大躍進”運動，并將“大躍進”從經濟領域擴大到了社會各個領域。1958年8月下旬中央政治局在北戴河召開擴大會議后，隨后中共中央發出《關于在農村建立人民公社問題的決議》，明確提出“建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵相結合的人民公社”，同時指出“自留地可以在并社中變為集體經營”，隨即全國進入全面建社高潮[19]。截至1958年9月底，全國共建起人民公社23 384個，加入的農戶達1.12億戶，占總農戶的90.4%。并且多數地方隨著并社，將自留地歸為集體所有，有的甚至出現將社員的房屋等生活資料也轉為公有的現象[18]。1958年12月黨的八屆六中全會通過《關于人民公社若干問題的決議》，宣布“大規模的、工農商學兵相結合的、政社合一的人民公社”在中國農村確立，參加公社的農戶達到1.2億多戶，占全國農戶總量的99%以上[19]。決議指出，人民公社實行“組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化、管理民主化”，明確以公社為基本核算單位，全面推行生產資料和生活資料的公社所有制。對于公社社員的住房，提出“要逐步改造現有的舊式房屋，分期分批地建設新型的園林化的鄉鎮和村的居民點，包括住宅、公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院、工廠、禾場、商店、郵電所、倉庫、學校、醫院、俱樂部、電影院、體育場、浴室、廁所等”。雖然同時也指出“鄉鎮和村居民點住宅的建設規劃，要經過群眾的充分討論”，“發展民主團結的家庭生活”，但實際上沒有得到落實。農村中因此出現了向公社全民所有制的過渡，不少地方農民的房屋、家具等私產被公社占有，造成生產力的全面性破壞，1958年秋收出現了糧油肉蔬供給的全面短缺。針對這種現象，1959年2月中共中央政治局鄭州擴大會議上，毛澤東同志曾直接進行了糾正，提出不能剝奪農民，不能超越階段。但他同時也強調要通過一步步地引導農民，把生產大隊、生產隊所有制變為一級公社所有制，最終走向完全的、單一的公社所有制[18]。1959年4月在上海召開的中共中央政治局擴大會議通過《關于人民公社的十八個問題》，將人民公社的核算單位調整為公社、生產大隊、生產小隊三級核算，對于社員的房屋，強調要“承認原主的所有權，或者訂立租約，付給低額的租金”。隨后中央就社員自留地等作出指示，規定“自留地數量仍按原來高級社章程規定，以不超過每人分地的百分之五，也不少于百分之五為原則”，強調“自留地質量應盡可能將各社員原領的自留地發還”[18]，由此保證了生活資料的社員私有。

（二）《六十條》確立宅基地的社員“資格權”制度

1962年9月，黨的八屆十中全會通過了《農村人民公社工作條例修正草案》（史上簡稱《六十條》），最終確立了“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制。《六十條》糾正了人民公社初期剝奪農民私有財產的極端做法，強調“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。同時明確“要保障社員個人所有的一切生活資料，包括房屋……永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權利”;同時還規定了生產隊、生產大隊和人民公社各級組織的責任、義務，一是提供幫助，二是做好規劃，要求“各級組織應該在人力、物力等方面，對于社員修建住宅給以可能的幫助”，生產隊應做好統一規劃，社員新建房屋的地點，盡可能不占用耕地。并強調不經社員本人同意，“任何機關、團體和單位都不能占用社員的房屋”。《六十條》還對征用社員房屋作了規定。

在《六十條》的貫徹執行中，一些地方出現了對社員宅基地政策宣傳解釋不清的問題，尤其是對社員宅基地所有權歸生產隊所有，有的地方宣傳社員宅基地，包括已建和未建房屋的宅基地，都歸生產隊所有，一律不準買賣和出租。有的宣傳歸生產隊所有的宅基地，是指沒有建筑物的空白基地。凡是已蓋房屋的宅基地，仍歸社員私有，可以自由買賣。還有的認為，入社時宅基地沒有連同其他耕地一并入社，因此，社員原有的宅基地，不能算是生產隊范圍的土地，應仍歸社員個人私有;社員已建筑房屋的宅基地，與房屋一樣，應該允許社員自由買賣出租。一些社員擔心宅基地上的樹木，隨著歸公，就亂伐樹木。有的擔心宅基地的房屋被干部沒收、調劑，就出賣房屋。針對上述現象，1963年3月中共中央發出《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，根據上海、河北、遼寧、內蒙古、廣西等部分省（區、市）的實施辦法，作了補充規定：第一，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑。第二，宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。第三，社員需新建房又沒有宅基地時，由本戶申請，經社員大會討論同意，由生產隊統一規劃，幫助解決，但盡可能利用一些閑散地，不占用耕地，必須占用耕地時，應根據《六十條》規定，報縣人民委員會批準，社員新建住宅占地無論是否耕地，一律不收地價。第四，社員不能借口修建房屋，隨便擴大墻院，擴大宅基地，來侵占集體耕地，已經擴大侵占的必須退出。

在人民公社體制下，中國農村全面形成了宅基地集體所有權和社員使用權相分離、集體宅基地的使用權無償且無期限和社員擁有房屋私有權的獨特制度，即，宅基地集體所有、集體統一規劃，社員無償取得、擁有使用權，且無期限地使用;社員房屋私有，可以自由交易。相對應地，社員的資格權本身包括了身份權和財產權的雙重屬性。身份權體現在社員從組織中無償取得宅基地并長期使用，財產權則表現在可以自行處置房屋及宅基地使用權。

必須看到，與農民生產合作社是一種單純的集體經濟組織相比，農村人民公社的組織性質發生了根本性的變化，它是政社合一的組織，既是農村的基層組織，又是國家政權在農村中的基層單位。因此，組織成員的構成也有了本質的不同。在入社資格上，公社社員不再遵循自愿原則，而是天然加入法則，即戶籍在農村的人口直接入社，不再僅局限于勞動者，其背后是戶籍制度的作用。在嚴禁城鄉人口自由雙向流動的情形下，作為屬地化管理的農村居民，其戶籍取得要通過公社組織，這意味著他必須加入人民公社，人民公社也必須將其包括進來。在成員權利和義務上，農業生產合作社中的社員權利義務主要集中于生產方面，包括享受合作社提供的生產服務，履行勞動義務。但人民公社的社員“在社內享有政治、經濟、文化、生活福利等方面一切應該享受的權利”，即公民的基本權利，而居住權是其中之一，因而在公社體制下，農村居民的居住權完全由公社負責保障。在成員的自由流動權上，農業生產合作社的社員有退社權利，他（她）可以選擇游離于農業合作社的組織體系之外，盡管現實中受到各種限制。但公社社員如前所述，除了加入公社外，別無選擇，無法自由退社，除非被國家安排入學、進城務工、移民等。

因此，人民公社體制下宅基地的“資格權”隨著組織性質和財產權規定的變化，出現了根本性的變化，身份對象不僅包括農民，而且包括公社內的非農人員，成為在農村區域的公民概念。相對應地，宅基地“資格權”制度已經轉變為一種農村人口的基本居住權制度。

三、改革開放初期實行“農村各類人員”的宅基地“資格權”制度

改革開放后，順應城鄉人口雙向流動的新變化，宅基地“資格權”從人民公社體制下的農村人口拓展到返鄉回村落戶的城鎮人口和華僑等居住在農村的各類人員。在隨后頒布的《土地管理法》（1986）中，對宅基地資格權作出農村居民和城鎮非農業戶口居民區別對待，對后者占用集體土地建設住房實施政府審批制度和有償使用制度，以遏制宅基地面積的快速擴張。

（一）改革開放初期“資格權”基本延續人民公社體制下宅基地居住權概念

改革開放初期，農民開始有了剩余資金后，建房熱情高漲，但因缺乏規劃，出現了亂占耕地現象。1981年4月，國務院發布《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，強調“分配給社員的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社員只有使用權，既不準出租、買賣和擅自轉讓，也不準在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等”。1982年2月，國務院頒布《村鎮建房用地管理條例》（已失效，以下簡稱《村鎮條例》），重申含宅基地在內的農村土地所有權分別歸公社、大隊、生產隊集體所有，社員對宅基地只有按照規定用途使用的使用權、沒有所有權，同時對改革開放后農村的各類人員，包括社員，回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉定居的華僑等，均予以人民公社社員權利的同等待遇。這從建房的宅基地申請審批程序就可窺見一斑：首先向所在的生產隊申請、由社員大會討論通過;其次需要生產大隊審核同意;最后報公社管理委員會批準。公社管理委員會批準后，發給申請者宅基地使用證明。這一申請程序，其實是默認了那些非社員的各類返鄉人員的準社員身份。同年頒布的《憲法》在明確宅基地也屬于集體所有的同時，強調任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。

因此，這一時期申請宅基地建房的資格權是開放性的，除了包括原來的以人民公社體制下社員為主體的農村長期居住的原住民，還包括戶籍管理制度松動后，祖籍在農村，以國家退休行政與企事業人員以及華僑為主體的原（祖）籍人口，宅基地“資格權”安排充分體現了中華傳統文化“落葉歸根”的特點。

（二）1986年頒布的《土地管理法》就宅基地資格權對農村居民和城鎮非農業戶口居民作出區別對待

1986年頒布的《土地管理法》，在繼續沿用人民公社體制下宅基地成員資格權概念體系的同時，對城鄉居民作出了區別對待。《土地管理法》首次使用“農村居民”概念，指出農村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內空閑地，由鄉人民政府批準;強調面積不得超過省、自治區、直轄市的標準。《土地管理法》規定，城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有土地的，必須經縣級人民政府批準，并參照國家建設征地的標準支付安置補償費和安置補助費。

在人民公社體制全面解體后，1986年的《土地管理法》對1982年的《村鎮條例》中關于農村宅基地資格權的認定作了修訂完善，不再沿用過去的社員權概念和相應“三級所有”的審批管理體制，而是按照戶籍管理制度的二分法，將宅基地資格權分為戶口在村民委員會的農村居民和城鎮非農業戶口居民，并進行區分對待，前者是無償取得和無償使用宅基地，后者則是有償使用;相應地，對非農業戶口居民宅基地使用權的權能行使，強化審批管理。農村居民由鄉政府負責審批，除非使用特殊土地（耕地）;但非農業戶口居民，需提交到地方（縣級）政府審批。

20世紀80年代中后期，隨著農民生活水平不斷提高，蓋房熱持續高漲，宅基地面積出現更加迅猛的擴張。1985—1988年，宅基地建房占全國建設用地的1/3。1989年，國家土地管理局發布的《關于確定土地權屬問題的若干意見》，對不同類型房屋所有者的宅基地使用權分別作出規定：對于已經轉為非農業戶口的城鎮居民所保留在農村的老宅基地，確定為集體土地建設用地使用權;因合法繼承房屋所取得的宅基地，繼承者擁有使用權，并暫時按實際使用面積確定其集體土地建設用地使用權;對于那些接受轉讓或購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計面積超過了規定標準，需按有關規定處理后，再予確定集體土地建設用地使用權;對于華僑房屋占用的土地，其集體土地建設用地使用權暫時確定給代管者;農村居民宅基地的集體土地建設用地使用權，凡面積超標的，在以后房屋拆遷、改建、翻建時，需按當地面積標準重新確定使用權，其超過部分退還集體。

《關于確定土地權屬問題的若干意見》參照不同人群、宅基地的取得途徑和時間節點三個方面，對宅基地資格權人，分為農村居民、非農業戶口居民、華僑三類區別對待，但是“資格權”制度仍然是面向所有人員的居住權概念，對下鄉的外來各類人口開放，只是要向集體繳納相關費用。

四、20世紀90年代以來轉向農村戶籍人口宅基地“資格權”制度

20世紀90年代是宅基地“資格權”認定的一個重要轉折點。為控制宅基地面積增長過度，中央限制了宅基地“資格權”的人群范圍，從居住在農村的各類人員的城鄉開放式，走向僅限于農村居民的封閉式認定。

（一）進入20世紀90年代后宅基地使用權制度實行農村轄區封閉式管理

1990年1月，《國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》發布。該通知強調了三點：一是分戶不符合法定結婚年齡和非農業戶口的，不批準宅基地;二是已經“農轉非”的人員，適時減核宅基地面積;三是干部蓋房僅限于直系親屬是農村戶口，否則一般不予批準。同時，在山東德州及200余個鄉啟動宅基地有償使用、征收使用費的改革試點。

在新的政策下，首先，擁有宅基地“資格權”的僅限于農村戶籍人口。其次，農村戶籍人口進一步細分為兩類：現為農村戶口的人群;曾是農村戶籍人口，但在戶籍制度松動后，轉為（小城鎮）非農的人口。對于后者，其曾經享受的宅基地面積要進行一定的減量，以區分于仍留在村里的農村戶籍人口，但仍然允許他們申請宅基地。最后，“資格權”的分戶標準不再依據當地的傳統習俗或村規民約，而是根據國家法律規定，以達到結婚年齡、獨立生活為準。

（二）20世紀90年代后期以來宅基地使用權交易范圍縮小至農村居民

20世紀90年代中后期以來，我國城鎮化和工業化速度顯著加快，土地供給硬約束進一步增強。《中共中央 國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出，農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。提倡有條件的地方建設相對集中的公寓式樓房，農村居民建住宅要嚴格按照所在的省、自治區、直轄市規定的標準，依法取得宅基地。1999年5月，國務院辦公廳發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，在強調農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設的同時，首次提出農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，并強調有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。

由此，宅基地的“資格權”制度隨著宅基地的交易對城市居民全面封閉而更加嚴格，宅基地“資格權”僅限于農村居民，城鎮居民不僅不可以申請建新宅，而且不可以通過買賣二手房進入農村。

五、21世紀后步入封閉化的村民成員宅基地“資格權”制度

21世紀后，隨著相關農村法律法規的不斷完善，對于宅基地的“資格權”認定縮小至以土地集體所有制為基礎的村民成員。近些年國家啟動宅基地制度改革試點后，對非村民人員的宅基地“資格權”有了適度放開，同時，一些宅基地制度改革試點創新出“資格權”用益物權化的可行路徑。

（一）《物權法》建立“本村村民”的宅基地資格權制度

進入21世紀，宅基地管理制度的硬約束進一步強化。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）提出改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）將農村集體建設用地分為鄉鎮企業占地、鄉村公共（公益事業）設施占地和農村村民住宅占地。村民建設住宅，必須符合鄉鎮土地利用總體規劃、鄉規劃、鎮規劃、村莊規劃;農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。2007年頒布的《物權法》，專門設置了宅基地使用權一章，確立了宅基地使用權的用益物權的法律地位，規定宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利;宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。在《物權法》與《土地管理法》相銜接的同時，強調了村民對于宅基地的使用權，與戶籍概念下的農村居民相比，符合條件的“資格權”人群范圍進一步縮小。

（二）宅基地制度改革試點地區“資格權”的用益物權化

2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出要“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”。2012年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步對宅基地制度改革進行了全面部署，提出要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，全面部署宅基地制度改革試點工作。2015年，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）進行農村“三塊地”改革試點，其中有15個試點縣負責農村宅基地制度改革試點。2016年義烏市推進宅基地制度改革試點，率先在全國提出了宅基地“資格權”概念，將宅基地資格權界定為基于村集體經濟組織成員身份，通過分配、繼受、共有等方式取得宅基地使用權的權利①。在義烏市宅基地制度改革試點中，可以用合法面積的額度進行抵押和有限期的轉讓，轉讓范圍突破行政村，面向全市，有效提升了宅基地的價值。2018年，根據義烏宅基地試點“三權分置”的經驗，探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革被寫入中央“一號文件”。基于宅基地改革的復雜性和試點推進情況，2020年9月，中央農辦、農業農村部在全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點，義烏市和其他一些試點地區不斷創新和完善宅基地資格權制度。義烏市2021年5月在最早開展舊房拆除的全備村發放了50本宅基地資格權益憑證，可以用于貸款抵押，更好地保障了農戶的權益，被農民稱為“第一階段的房產本”，促進了產權交易公開透明以及房屋產權保值增值。成都市郫都區試點將宅基地資格權確權給農戶后，農戶可以將附著其上的使用權流轉給新村民，轉讓范圍限定在農村社區的村民集中居住點，規定的轉讓期限是30年，資格權轉讓人須向集體繳納收益金，受讓人須向政府繳納房屋調節金，從此資格權走向權證化、財產化。

六、結論與政策建議

按照制度變遷理論，制度供給是政治結構、產權結構和社會結構的制度框架共同作用的結果[20]。新中國成立以來，中國共產黨從實現社會主義工業化、讓人民過上幸福生活的目的出發，在農村確立和堅持土地集體所有制，并全面推進農村集體經濟組織發展與創新，宅基地“資格權”制度的變遷是配合國家發展戰略總目標的一個結果。具體地，中國特色的宅基地制度“資格權”萌芽于階級屬性農戶房屋“資格權”制度，始于農業生產合作社的“集體經濟組織社員”，經歷從農業生產合作社的“農村勞動群眾”和“普通農民社員”，到人民公社的“農村戶籍人口”，到20世紀80年代改革初期的“農村各類人口”，再到20世紀90年代限于“農村居民”，“城鎮非農業戶口居民”需有償使用，直至21世紀以來限定在行政村“村民”。

新中國成立以來，配合國家工業化進程，順應城鎮化發展趨勢，中國特色的宅基地“資格權”制度經歷了從成員權、到公民權、再回到成員權的變化。宅基地“資格權”人所依托的組織經歷了從農村社區集體到農村區域，再回到農村社區集體的迂回道路。它背后反映的是宅基地制度“資格權”的權源變化：從社會主義建設初期的保障私有土地公有化的農戶生計，到社會主義制度全面建立后實現“居者有其屋”的公民基本生存權，到社會主義建設發展時期強調農村一戶一宅的平等居住權，再到建設社會主義現代化強國的新時代逐步走向成員財產權的制度變遷。由此可見，宅基地“資格權”的權屬設計始終不是普通的單一性權利，而是一種復合性權利，包含附著在其上的宅基地用益物權或居住使用權。

落實中央關于完善農戶宅基地用益物權屬性、推進宅基地“三權分置”的改革部署，應從構建有利于城鄉融合發展、建立起統一城鄉居民住房制度的戰略視角，完善宅基地“資格權”權能。

第一，深化改革，落實宅基地“資格權”的復合權利屬性。明晰宅基地“資格權”是集成員權和用益物權于一身、一體雙面、用益物權是核心所在的復合性權利。應在宅基地制度改革試點地區全面落實宅基地“資格權”的用益物權屬性，以改革時點為基準，將農戶宅基地“資格權”及其面積合法的宅基地用益物權固化下來，“生不增、死不減”，確權頒證，并規定宅基地用益物權的持有年限，允許抵押、擔保[21]。經村民代表大會同意，允許在縣域范圍內進行產權交易，對轉讓出去的，需向村集體經濟組織補交土地出讓金。

第二，解放思想，將宅基地“資格權”納入城鄉統一住房保障體系。借鑒城市住房制度改革的思路，分地區分類落實宅基地“資格權”。在停止宅基地分配的地區，將農民“資格權”的權利實現，全面納入戶籍或長期務工地所在縣（市）或地區的城市保障房（廉租房、經濟適用房、限價商品房）分配體系，由地方財政全覆蓋，真正落實住房基本公共服務的城鄉一體化;在集體建設用地資源相對充裕、仍然在分配宅基地的地區，尊重農民意愿，允許符合條件、但從未獲得宅基地指標的村民對“資格權”的權利行使二選一，或是參與到戶籍或長期務工地的城市住房保障體系中，或是繼續依靠本村“一戶一宅”的宅基地無償分配制度，避免“一刀切”。

第三，尊重歷史，落實“法不溯及既往”原則。與宅基地“資格權”直接關聯的是如何化解大量歷史遺留問題。對于歷史形成的宅基地實際占有人的多元化、多樣化存在形態，應以“法不溯及既往”為原則，按照當時的有關政策規定分類認定和處置，不符合當時法律或政策標準的，不應給予宅基地占有者用益物權證書，同時違占、多占部分應收取相應使用或占用費，作為集體經濟組織收入的一項來源。應避免以現行政策進行“一刀切”，否定歷史上形成的非村民“資格權”的做法。

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Historical Evolution and Reform Deepening of Homestead Qualification Right System

YUAN Peng

Abstract： After the founding of the PRC， the system of farmers housing' qualification right under the class attribute was formed in rural areas. In the initial stage of agricultural cooperation， the system of homestead qualification right of the working people sprouted; At the climax of agricultural cooperation， the qualification right system of homestead based on the identity right of rural population was gradually established. After the consolidation and continuation of the people's commune period， the qualification right system was extended to the residence right of all kinds of rural population in the early stage of reform and opening-up with the two-way flow of urban and rural population. In 90s of last century， due to the increasingly tense relationship between people and land， the qualification system of homestead was transformed into a right of registered residence in rural areas. Since twenty-first Century， it has been further reduced to the right of villagers. From the perspective of institutional evolution， the essence of qualification right under the three rights separation is a compound right integrating member right and usufructuary right. The future reform should develop towards property right under the general trend of factor market equality.

Key words： homestead; Three Rights Separation; qualification right; membership rights; usufructuary right

作者簡介：苑鵬，中國社會科學院農村發展研究所研究員。