河湖長制的實踐探索與完善建議

摘? ?要：作為生態文明體制改革的重要探索之一，河湖長制在提升中國水治理能力與水平等方面發揮了重要作用。該項創新性制度設計，無論是從中國治水史的角度看，還是從滿足人民對幸福河湖的目標追求看，都有其必然性。同時，該項創新性制度設計，也有屬地治理理論、管家治理理論、系統治理理論等學理基礎，有涉水法律需求和供給不斷增加的現實依據。面向未來，隨著生態文明體制改革的不斷深化、現代中國水治理體系的不斷健全完善、河湖長制實踐的豐富發展，河湖長制需要不斷改進和完善，尤其要重點強化河湖長制的法律支撐，由“河段長”轉向“河流長”，理順河湖長辦與流域機構的關系，處理好河湖長辦與社會治水力量間的關系，努力實現河湖長有名有實、有責有權、有為有效。

關鍵詞：河湖長制;水治理;生態文明體制改革

中圖分類號：TV213.4? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2022）04-0033-09

2014年3月，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上發表重要講話，明確提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，為中國治水體系和治水能力現代化建設指明了方向。水治理需要包括系統治理等在內的治理理念和手段，需要政府和市場兩手發力，并以此推動節約集約用水和水資源空間配置優化。作為水治理主要對象的河流與湖泊，其治理的理念和形態亦需要不斷創新和完善，特別是應納入生態文明體制改革的范疇。作為新時代水治理的重要制度創新，河湖長制是中國特色治水理念和形態創新的重要舉措，已經并將發揮其重要而積極的作用，同時亦需要不斷改進完善。

一、河湖長制的歷史溯源

中國歷史也是一部治水史，治水成敗關系國家興衰存亡。在中華民族悠久燦爛的治水史中，涌現了一大批治水圣賢、智者，給當今河湖治理以重要啟示。從歷史發展演進的視角來看，河湖長制是順應治水發展趨勢、滿足現實治水需求的必然選擇。

在中國歷史上，水治理一直是極其重要的公共事務、國家事務，關乎國家的興衰存亡。中國治國史也是一部治水史。中國古代治水，最核心的是抵御旱澇、農業灌溉和河渠漕運。一是抵御旱澇。中國地域遼闊、旱澇頻仍，經常因干旱導致嚴重饑荒，或因洪澇導致人畜大量死亡。為此，官民共同治理江河湖泊貫穿整個中華民族歷史，相繼出現了大禹改堵為疏的治水方略，以及管子的治國必先除水旱之害、賈讓的“治河三策”、潘季馴的“束水攻沙”等治水思想，這些即使在當今也仍然不失其重要價值。二是農業灌溉。華夏農耕文明與灌溉密切相關。幾千年來，誕生了都江堰、鄭國渠、“坎兒井”等灌溉工程，極大緩解了干旱少雨對農業生產的不利影響，促進了疆土開拓、人口繁衍、經濟發展、社會進步，繁榮了農耕文明，有些灌溉工程至今仍然發揮著重要作用。三是河渠漕運。長期以來，既通過天然江河發展水運，又通過人工開鑿運河發展水運。河渠漕運在國家經濟、社會、軍事、政治等領域發揮了極為重要的作用，特別是涌現了包括邗溝、鴻溝、靈渠、京杭大運河等人工運河，加之天然河流，形成了廣泛的水運體系，有些至今仍然發揮著重要的水上交通運輸作用。

作為當今中國水治理重大制度創新的河湖長制，應從賡續中國光輝燦爛治水史的歷史視野、歷史擔當出發，確保河湖長制探索實踐的持續推進、不斷健全、日趨完善，為進一步豐富中國治水歷史性成果作出應有的歷史性貢獻。同時，亦為整個人類治水提供中國經驗、中國方案。

中華民族悠久而燦爛的治水史，給當代治水以重要啟示：其一，治國須先治好水。“圣人治世，其樞在水”，從秦始漢武，到唐宗宋祖，再到清朝康熙，歷代善治國者均以治水為重。其二，治水須順勢而為。古代水患系自然現象，治水重點是抵御旱澇、農業灌溉和河渠漕運;當代水問題不單是自然現象，還有人為因素，水旱災害頻發等老問題尚未根本解決，水資源短缺、水環境污染、水生態退化等新問題又日益凸顯，在此情形下，治水思路急需轉變。其三，治水須組織起來。中國歷史上有作為的統治者都設立了專門的治水機構和官員治水。如秦漢時期的都水長、西晉的都水臺和都水使者、隋朝的水部司、宋代的黃河外監和外都水丞、明代的總河都御史、清代的河道總管等。其四，治水匹夫有責。開鑿鄭國渠的數萬民眾、北宋興修木蘭陂的錢四娘、元代水利專家郭守敬、明朝汶上老人白英、清朝“老河工”郭大昌和“開渠大王”王同春，都在治水中各顯身手。其五，治水須有章可循。古代治水注重循章管理，如唐代《水部式》、宋代《農田水利法》、金代《河防令》，以及中國歷史上的歲修、水利職官、防洪經費管理、汛情和災情奏報、賑災備荒等相關制度，均在當時發揮了重要作用。

歷史進一步啟示、告誡我們，要明確每條江河、每個湖泊的治理責任主體，沒有明確的責任主體便不可能有有序、高效的治水。結合當今河湖長制及其實踐探索，尤其需要將河湖長的職責甚至地位明確下來，并賦予其應有的權力和影響力，同時對其治水功績給予必要的精神及物質等獎勵。

二、河湖長制的現實需求

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”江河湖泊是人民美好生活向往的重要載體，江河湖泊治理要情系人民之所急、之所需、之所盼，滿足人民對河湖安瀾、安居樂業、生態優美、關系和諧的需求，讓每一條江河、每一個湖泊都成為造福人民的幸福河湖。所謂幸福河湖，是指災害風險較小、供水保障有力、生態環境優良、水事關系和諧的安瀾河湖、民生河湖、美麗河湖、和諧河湖[1]。河湖長制的目的或宗旨，就是要最大限度地滿足人民對幸福河湖的向往。

從民族情、人民情的視角來看，河湖長制是滿足人民日益增長的對幸福河湖需要的必然選擇。各級河湖長、特別是各級總河長和總湖長，要將建設幸福河湖為己任，對本地區的幸福河湖建設狀況進行動態評估，從中發現問題、弱項、短板，以解決問題、增強弱項、補齊短板為重點，部署安排河湖治理的重點工作。

（一）滿足人民對安瀾河湖的向往

水是生命之源、生產之要。過去100年間，我國共發生五至十年一遇以上的江河洪水213次，平均每年超過兩次。洪澇多發、頻發，給人民生命財產、經濟社會發展、國家團結穩定帶來較大沖擊。

消除以洪澇災害為主的河湖災害，是實行河湖長制的主要出發點和落腳點。建設安瀾河湖，關鍵是要加強洪水（以及河流干涸、斷流）災害綜合應對能力建設，降低水災發生頻率，減少水災受災面積，減輕水災影響，降低應對水災所付出的經濟社會代價。建設安瀾河湖，還要增強包括城鎮在內的社會“水韌性”，增強全社會防范、規避、利用洪澇（洪水）的綜合能力。

（二）滿足人民對民生河湖的向往

水是生存之本、生產之要。江河湖泊是最重要的地表水源，是城鄉生活生產的主要供水來源。2020年，全國供水總量5 812.9億立方米，占當年水資源總量的18.4%。其中，地表水源供水量占供水總量的82.4%，地下水源供水量占15.4%，其他水源供水量占2.2%[2]。河湖是我國供水的主要來源。

治理江河湖泊的主要任務之一就是要確保人民飲水安全、社會供水安全。為此，要重點加強以河湖為主要對象的供水保障能力建設。建設民生河湖，要重點關注河湖作為原水供水來源所表現出的數量、質量等性狀，亦即河湖取（供）水占當地供水總量的比例，以及作為飲用水源地的水量、水質性狀;關鍵是要保護好、鞏固好、建設好作為供水主要來源的河湖等水體，保證河湖的有效供水能力，特別是保護好、建設好作為城鄉飲用水源地的河湖等重點水體。在保護河湖水源方面，要充分聽取、全面響應社會民眾的利益訴求。

（三）滿足人民對美麗河湖的向往

水是生態之基、美麗之要。2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域及浙閩片河流、西北諸河和西南諸河水質優良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例為87.4%;劣Ⅴ類斷面比例為0.2%。112個重要湖泊（水庫）中，Ⅰ—Ⅲ類水質湖泊（水庫）比例為76.8%，劣Ⅴ類為5.4%[2]。現階段，中國湖泊消失和萎縮、江河斷流和流量減少、濕地減少和功能下降、水生生物多樣性減少及外來物種入侵等問題仍然較為嚴重。

河湖等地表水體的水質持續好轉，但與人民對美麗河湖的要求相比仍有較大差距，特別是河湖岸線及其綠化美化等方面差距尤大，仍需持續努力。為此，需要關注河湖水質等級、水生生物數量、生態流量保障程度、河岸帶植被覆蓋狀況、河岸帶人工干擾狀況、河流連通阻隔狀況、魚類保有指數、水鳥狀況、生物入侵狀況等，重點加強河湖環境治理、生態保育。在建設美麗河湖方面，要廣泛聽取、采納社會民眾的意見、建議，因地制宜、科學有序地推進，切不可搞面子工程、形象工程。

（四）滿足人民對和諧河湖的向往

水事無小事。河湖水事關系，既關系社會和諧穩定、發展進步，又關系國際關系和諧穩定、健康發展。隨著經濟的增長、社會的發展、國際關系的演進和民眾需求的變化，以河湖為主要載體的水事關系日益復雜而敏感，因而必須加以高度重視和妥善調處。建設和諧河湖，是河湖長制的目標之一。

為此，要高度關注因水（水量、水質、水電、水運等）而發生的糾紛、矛盾、沖突以及由此而引發的百姓上訪、公益訴訟、官方照會等事件的數量、等級、后果等情況，重點加強水事關系風險預警、隱患排查和積極應對，尤其要廣泛聽取各利益相關者的訴求、意見，吸收利益相關者參與相關決策。同時，還要鼓勵、支持發展有益的涉水民間組織，增強社會自我調處涉水矛盾、建設和諧水事關系的能力。

三、河湖長制的學理分析

河湖長制是新時代中國特色水治理的制度創新，有其充分的理論基礎支撐，特別是包括屬地管理理論、管家理論和系統治理等在內的理論，明晰和強化了河湖長制的學理基礎。

（一）屬地管理理論

屬地管理（horizontal or localized management）與垂直管理（vertical management）是行政管理的兩大管理理念、管理架構。所謂屬地管理，是指地方政府或其組成部門，立足本地實際情況、著眼本地利益，對屬地（行政轄區）內的管理對象或管理事務，進行組織、協調、領導和控制等活動，以期取得令本屬地（轄區）居民滿意的管理理念或管理架構。與之相對應的是垂直管理，即中央政府或其組成部門，從國家目標需求出發，直接對各地區的管理對象或管理事務進行組織、協調、領導和控制等，以期國家利益最大化的管理理念或管理架構。當然，屬地管理也不能走向極端，無視國家需求、國家目標、中央部署。中國的屬地管理是國家目標需求、中央統一部署下的屬地管理。

屬地管理與垂直管理各有其適用性和優劣勢。就集水資源、水環境、水生態等事務于一體的水事管理而言，應更多地從各地實際情況出發，因地制宜地確定管理目標、原則、重點、措施等，從而加強以地區、流域為載體的屬地管理。河湖長制進一步明確、強化了各地區、各流域、各條河流、各個湖泊的管理主體地位和責任，更有利于調動各地區保護好、建設好河湖生態環境的積極性和創造性，從而有利于提升水治理能力與水平。

（二）管家理論

管家理論（Stewardship theory）由Davis，Schoorman和Donaldson于1997年首先提出[3]。起初，該理論討論的是公司治理及其創新，強調公司管理者（如CEO）不應只是公司的代理人，更不是只從公司謀取私利的機會主義者，而是處處為公司生存發展著想的管家，尤其是公司資產的管家，要確保公司資產的安全、保值、增值。管家理論一經提出，即受到公司治理界的廣泛推崇，并廣泛用于公司治理創新實踐。

其實，管家理論不僅僅適用于公司治理，也適用或更適用于自然資源資產管理，尤其適用于包括國有自然資源資產在內的自然資源資產治理。在中國自然資源資產治理體系中，各級自然資源（資產）主管機構作為同級政府的代理主體、受托主體，以本地區自然資源資產管家的身份，對本地區包括國有自然資源資產在內的自然資源資產行使管家職權，以確保包括國有自然資源資產在內的自然資源資產的安全、保值、增值，并為本地區的經濟社會發展和生態文明建設提供強有力的支撐。

顯然，河湖長作為集水資源、水環境、水生態等水事管理于一體的管理主體，是名副其實的“水資產”總管家，擔負本地區或本流域的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水生態保育等職責，確保本地區“水資產”數量不減少、質量不下降、功能不減弱，為經濟社會發展和生態文明建設提供強有力的水資源、水環境、水生態等重要支撐。河湖長制是管家理論在中國水治理中的具體應用和實踐創新。

（三）系統治理理論

系統（理）論由來已久，在工程、經濟、社會等領域得到了廣泛應用并取得了顯著成效，成為管理領域的核心理論之一。其要義就是強調事物之間的關聯性、整體性，而且整體大于各部分之和。系統治理就是用系統的理念和視角設定治理的主體、客體、目標、任務、措施等，尤其強調調動各利益相關方的主動性。

河湖治理涉及與水有關的方方面面，是系統工程，需要系統治理。習近平總書記提出的“十六字”治水方略特別強調了系統治理，尤其要放在“山水林田湖草沙冰”生命共同體的內在聯系中去治理。系統治理還強調綜合施策，運用法律、經濟、社會、科技、信息等治理工具。水的系統治理，要因江河而異、因湖泊而異，堅持“一河一策”“一湖一策”。各江河湖泊的治理策略需打破行政界限，按江河、湖泊統一謀劃、統一實施、統一考評。各江河湖泊需要統一治理、系統治理的主體，河湖長制應運而生。河湖長制是旨在加強河湖系統治理的體制創新，強調充分調動包括各涉水部門在內的多元主體的力量，采取包括法律、經濟、科技、信息等在內的治理工具和手段。系統治理是河湖長制的重要理論支撐之一。

四、河湖長制的實踐探索

河湖長制是新時代的治水創新。中國于2018年6月底全面建立起了河長制，2018年底全面建立起了湖長制[4]，在制度建設、隊伍建設、職責界定等方面取得了重要進展，在水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境整治等方面取得了初步成效。

（一）制度初步建立

中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后于2016年12月和2017年12月印發了《關于全面推行河長制的意見》和《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，標志著河湖長制的正式啟動。之后，水利部辦公廳于2019年12月印發了《關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見》。

各省（區、市）也相繼出臺了關于實施河湖長制的指導意見。例如，四川省委、省政府于2017年2月印發了《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》，重點明確了由四川省全面落實河長制工作領導小組、總河長和總河長辦公室、分級分段設立河長等共同組成的四川省河長制組織領導體系;明確了包括確定河湖分級名錄、細化實化主要任務、制定一河一策管理保護方案、制定各級工作方案等在內的重點工作安排。

又如，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳于2017年3月正式印發了《關于在全省全面推行河長制的實施意見》，重點明確了河長辦的組成，即“省級河長制辦公室設在省水利廳，承擔全省河長制工作日常事務。省級河長制辦公室主任由省水利廳主要負責同志擔任，副主任由省水利廳、省環境保護廳、省住房城鄉建設廳、省太湖辦分管負責同志擔任，領導小組成員單位各1名處級干部作為聯絡員”。

再如，2020年5月重慶市河長辦印發了《關于進一步強化河長履職盡責的實施意見》，旨在推動河長制從“有名”向“有實”轉變。重點在明確各級河長、河長制責任部門、河流牽頭部門、各級河長辦公室職責的基礎上，從健全工作機制、增強工作實效、壓緊壓實責任方面創新方式方法，推動河長制從全面建立向全面見效轉變，持續改善河流面貌，讓每一條河流都成為造福人民的幸福河。

無論從全國還是從各地看，支撐河湖長制實施的相關制度體系，以實施意見、實施方案等形式，逐步建立健全并不斷更新、改進和完善，為河湖長制的有序推進提供了必要且不斷增強的制度支撐。

（二）責任基本明確

各級河長湖長負責組織領導相應河湖的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作;牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治;協調解決河湖管理保護中的重大問題，協調上下游、左右岸，對跨行政區域的河湖明晰管理責任，組織實施聯防聯控;對河湖管理保護工作相關部門和下一級河長湖長履職情況進行督導;對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責。同時明確，各級河長湖長在履行職責時可結合實際有所差異、有所側重。各省（區、市）結合本地的河情湖情水情，重點瞄準突出問題、關鍵環節，進一步明確、細化了河湖長的職責。

當然，相對于人民對幸福河湖的日益增長的需求，相對于依然嚴峻的水資源、水環境、水生態、水災害、水關系等方面的問題而言，各級河湖長的職責仍需不斷細化、具體化，尤其要進一步結合突出問題、關鍵環節、主要矛盾、明顯短板使責任進一步細化、具體化。

（三）隊伍基本形成

截至2021年底，全國共有省、市、縣、鄉級河湖長30萬名，另外還有90多萬名村級河湖長（含巡河員、護河員），共計120余萬人，其中，31個省（區、市）的黨委和人民政府主要領導擔任省級（雙）總河長。

到目前為止，河湖長的隊伍基本形成，并已經開始在河湖治理中發揮重要作用。然而，也應該看到，全國120余萬人的河湖長隊伍，人員素質、專業能力、權能設置、專業設備配備等方面參差不齊，距離現代水治理的目標要求，以及建設幸福河湖的目標要求，都還有較大差距。加強河湖長隊伍的專業化、現代化、智能化、規范化建設勢在必行，任重道遠。

（四）加強法律支撐

隨著河湖長制的實行，相關法律支撐也在不斷加強。例如，2017年6月27日修正、2018年1月1日起施行的《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》），首次寫入“河長制”，其第五條規定：“省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作”。鑒于湖長制與河長制的相近性、關聯性，新修訂施行的《水污染防治法》實際上為河長制和湖長制的實施均提供了堅實的法律保障。

又如，已有省（區、市）在制定或修訂《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）實施辦法時，將河湖長制以適當的方式納入，可視作對《水法》未對河湖長制作出明確規定的彌補。例如，2017年11月23日由上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第四十一次會議通過的《上海市水資源管理若干規定》，專門設置一條（第二十三條），共四款，其中第一款明確了在全市范圍內建立由市、區、街道（鄉鎮）三級河長組成的河長體系，明確了市、區、街道（鄉鎮）設一名總河長、若干河長，明確了各級河長的主要職責是水污染防治、水環境治理、河湖水面率控制、河湖水域岸線管理保護、水資源保護和水生態修復等。第二款重點明確了三級總河長的職責，即各級總河長負責轄區內推行河長制的組織領導、決策部署、考核監督，解決河長制推行過程中的重大問題;還明確了各級河長主要職責，即組織領導相應河道的管理保護和綜合整治工作，督導相關行政管理部門和下一級河長履行職責，并對目標任務完成情況進行考核問責。第三款規定各區人民政府根據需要，可以設立村（居）河長，主要負責河道巡查、違法行為勸阻以及按照規定報告情況等工作。第四款則重點對河長的社會知情問題作出了明確規定，規定河長名單應當通過河長公示牌和相關政府網站向社會公布;河長公示牌應當在河道顯著位置豎立，標明河長姓名、職責、河道概況、管理保護目標、監督方式等內容，接受社會監督;河長相關信息發生變化的，應當及時予以更新。

另外，也有地方在修訂特定湖泊地方性法規時，開始將河湖長制納入。例如，2018年3月30日新修正實施的《安徽省湖泊管理保護條例》對河長制作出了規定，該條例第三十八條規定湖泊實行河長制管理，并明確河長負責組織領導相應湖泊的管理和保護工作，建立湖泊管理和保護工作協調機制，協調解決管理和保護中的重大問題，落實湖泊管理和保護的目標、任務和責任。又如，2018年9月27日九江市第十五屆人民代表大會常務委員會第十四次會議通過、2018年11月2日江西省第十三屆人民代表大會常務委員會第八次會議批準的《九江市城市湖泊保護條例》對湖長制作出了規定，其第六條規定：城市湖泊保護實行湖長制。湖長的具體設立、職責確定和工作機制，按照國家和江西省有關規定執行。這些省市在湖泊地方性法規制定或修訂時對湖長制作出必要規定的做法，值得高度肯定和借鑒。

（五）效果日益顯現

實施5年多來，河湖長制經歷了從建章立制、明確責任的1.0版本，到重拳治亂、清存量遏增量、改善河湖面貌的2.0版本，再到目前的全面強化、標本兼治、打造幸福河湖的3.0版本的演進。作為河湖長制實施的主要部門之一，水利部組織開展了河湖“清四亂”專項行動，全國共清理整治亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖“四亂”問題18.5萬個;以長江、黃河、大運河等為重點，組織實施岸線利用項目、固體廢物、非法矮圍、取水口、河道采砂等清理整治專項行動。通過專項整治，歷史遺留的河湖問題大規模減少，重大問題基本實現零新增[4]。

河湖長制實施的實際效果可從近幾年來的河湖等水體水質的持續好轉中看出來。2020年全國地表水監測的1 937個水質斷面或點位中，I—III類水質斷面或點位占83.4%，較2019年上升8.5個百分點;而劣V類占0.6%，較2019年下降2.8個百分點[2]。

五、河湖長制的完善建議

河湖長制是我國水治理領域的重大制度性創新，已為社會所廣泛認知，并取得顯著成效。從各地實踐和需求出發，河湖長制需要不斷改進和完善，特別需要從法律保障、理順關系等方面進行改進，以提高河湖長制的法律效力、運作效能、實際效果。

（一）將河湖長制納入涉水法規

目前，河湖長制的法律依據并不充分。其一，最新的《水法》是2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議修正通過的。《水法》的頒布時間早于《關于全面推行河長制的意見》發布時間，因而《水法》未將河長制（以及之后實施的湖長制）納入，一直延續至今。從這個意義上講，《水法》未能為河湖長制的實施提供直接法律依據。其二，根據《關于全面推行河長制的意見》和《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，防洪是河湖長的主要職責之一，理應為其履職提供堅實的法律依據。然而，與《水法》一樣，新的《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）是2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議修正通過的，亦未將之后實施的河湖長制納入，一直延續至今。經檢索，亦未發現防洪法實施辦法、省級防洪條例將河湖長制納入。河湖長的防洪職責，亟需相應的法律法規支撐。其三，水土保持也是河湖長的職責之一。《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）最近一次于2010年12月25日修訂，《中華人民共和國水土保持法實施條例》（以下簡稱《水土保持法實施條例》）則修訂于2011年1月8日，均早于河湖長制的實施。無論是《水土保持法》還是《水土保持法實施條例》，均未對河湖長（制）作出應有的規定。河湖長履行其水土保持職責，亦需要相應的法律保障。其四，作為我國第一個大江大河專門立法的《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》），于2020年12月26日由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過，自2021年3月1日起施行。然而，《長江保護法》并未就河湖長（制）作出明確規定。

在依法治國的大背景下，河湖長制的實施必須有堅實可靠的法律保障。為此，應在充分吸收各地實踐探索經驗的基礎上，在涉水法律法規中納入有關河湖長制的規定：其一，盡快修訂《水法》，將河湖長制系統納入其中。無疑，在現階段無論從河湖長制的主體內容看，還是從河湖長制的運作主體看，《水法》理應是支撐河湖長制實施的核心法律。為此，應盡快修訂《水法》，在其中明確河湖長制的系統安排，明確河湖長制的地位、作用，明確河湖長的主要職責和履職要求，明確河湖長制與其他制度性安排的關系等。其二，在修訂《防洪法》時，將河湖長制的相關內容納入其中，重點對河湖長在防洪工作中的地位、作用、履職要求、瀆職處罰等作出明確規定。其三，在修訂《水土保持法》時，納入河湖長制的相關內容，重點明確河湖長的水土保持職責等。其四，在未來推進生態保護修復立法時，應納入河湖長制相關內容，特別要重點明確河湖長在水生態系統保護修復中的地位作用、履職要求和瀆職懲處等。其五，鼓勵支持江河、湖泊、流域立法時，系統納入河湖長制的相關內容，尤其要對河湖長與流域管理機構的關系作出明確規定。

（二）改分段設立河長為整條河流設立河長

目前相當部分的河長還不是真正意義上的整條河流的河長，而是基于行政管轄區而分段設置的河長，更像是河流的“段長”。這樣分段設置河長的做法，優點是河段分工明確、責任主體明確，缺點是人為地割裂了整條河流的內在聯系，導致很難真正做到上中下游統籌協調、系統治理。

從河流湖泊的整體性、系統性出發，加強整條河流的系統治理、綜合治理勢在必行。為此，應真正打破行政區劃界限，設置整條河流的總河長，總河長之下再根據水文等情況設置各級河長（實際上是河段長）。可以考慮針對我國大江大河，特別是就長江、黃河、海河、淮河、遼河、松花江、珠江等，設置跨地區、跨部門的總河長，由國務院有關領導擔任總河長，真正擔負起大江大河系統治理、綜合治理、協同治理的領導、組織、協調等職責。

同樣的道理適用于湖長的設置。對于跨行政區的湖泊，不僅要分行政區設置湖長，而且要打破行政區劃界限，改變事實上的按湖面分別設置湖長（事實上的湖片長）的做法，就整個湖泊設置“總湖長”，擔負起整個湖泊的保護、修復、治理等職責，真正實現湖泊的統籌統管。在此方面，太湖流域管理機構已有一定的成功實踐。從這個意義上看，太湖流域管理機構亦可視作沒有湖長的事實上的太湖湖長辦。

（三）理順河湖長（辦）與流域管理機構的關系

在我國現行涉水管理體制下，河湖長及其辦公室的管理職責，與現有的流域管理機構的職責多有交叉。一方面，現行的流域管理機構實為水利部或生態環境部的派出機構，是涉水事務的垂直管理制度性安排，主要對派出部門負責，且兩類派出機構之間的業務關系尚需進一步厘清、理順。另一方面，河湖長及其辦公室實為涉水事務的屬地管理制度性安排，主要對屬地黨委和政府負責。垂直管理、屬地管理均是我國水治理的管理方式，既有所側重，又相互補充，缺一不可，但兩者之間的關系確需厘清、理順[5]。

河湖長及其辦公室與流域管理機構之間理想的關系應該是：河湖長及其辦公室對流域機構提出業務配合需求，流域機構在主管部門領導、指導下向河湖長及其辦公室提供必要的業務支持;同時，河湖長及其辦公室應吸納流域機構參與其中，作為河湖長制度性安排的成員單位。值得特別注意的是，這里的流域機構，不僅僅是流域水利機構，還包括流域水環境監管機構。當然，流域機構本身也需要進行必要改革，盡早成為真正意義上的綜合性（監管及服務）機構，以服務于流域系統治理為主責。

截至目前，在長江、黃河、淮河、海河、珠江等七大流域，初步建立起了“流域管理機構+省級河長制辦公室”聯席會議制度，是理順河湖長辦與流域管理機構間關系的重要嘗試，但仍需進一步觀察、深化和改進。

（四）廣泛吸收社會力量參與河湖長制中

河湖長制設立的主要出發點是滿足人民對幸福河湖的期盼和需求。河湖長制既是涉水行政管理體制的重要創新，又是涉水事務系統治理的重要創新;既是對涉水官員行為方式的重構，又是對涉水干群關系的重塑。好的河湖長制應是部門關系順暢、干群關系和諧的制度性安排。

在不斷優化完善河湖長制的進程中，要充分吸收社會各界廣泛參與到河湖長制中，聽取其利益訴求，解決其實際困難，回應其重要關切，發揮其能動智慧，協力提升河湖治理的能力與水平。應改變現有河湖長辦公室成員均為官員的傳統安排，吸收包括學者、企業、法律、居民等各界的代表參與其中，發揮其信息傳達、訴求表達、民主監督、科學決策等功能。同時，應與各類涉水民間組織、研究機構等建立信息交流、合作研究等機制。

（五）賦予河湖長及其辦公室以應有的權能

雖然在短短的時間里就建立起了由120多萬人組成的五級河湖長隊伍，初步建立起了河湖長體系，但也應該看到，各地各級河湖長不同程度上存在的有名無實、有責無權、有權無力的問題，一定程度上影響了河湖長制應有效能的發揮。

為此，應下大決心、下大氣力，賦予河湖長及其辦公室以應有的權能。例如，賦予其應有的執法權，加大對整條河流、整個湖泊的執法力度;賦予其一定的財政權能，必要時將其作為財政預算單位對待，增強其財政資源配置和利用能力;配備一定的專業設備，特別是配備涉水監測設備，增強其對水資源、水環境、水生態、水災害等方面的及時精準掌控能力。

參考文獻

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Practical Exploration and Improvement Suggestions of the River and Lake Chief System in China

GU Shu-zhong

Abstract： As one of the important exploration of the reform of ecological civilization system， the River and Lake Chief System（RLCS） has been playing an important role in improving the capacity and level of water governance in China. This innovative institutional design has its inevitability from the perspective of China's water history and from the perspective of satisfying the people's pursuit of Happy Rivers and Lakes（HRL）. Meanwhile， this innovative system design also has its theoretical basis including localized or horizontal management theory， stewardship governance theory， systematic governance theory， etc.， and has its realistic basis of increasing demand and supply for water laws. Facing the future， with the continuous deepening of the reform of ecological civilization system， with the continuous improvement of the modern water governance system， and with the expansion of the RLCS practices， the RLCS needs to be continuously improved and perfected. Much efforts should be paid to： strengthening the legal supports for RLCS; shifting from "river section chief" to "river chief"; coordinating the relationship between the RLCS office and the river basin agency; and welly handling the relationship between the RLCS office and the social water management forces. The terminal aim is to realize that the every river and lake chives have their proper management responsibility and power.

Key words： river and lake chief system; water governance; the reform of ecological civilization system

作者簡介：谷樹忠，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員，中國自然資源學會副理事長，南水北調后續工程專家咨詢委員會委員。