黨外公職人員監督的困境與機制創新

[摘 要]加強對黨外公職人員的監督，順應了整體性治理的大趨勢和權力運行的基本規律，也是建設新型政黨制度、創新國家監察體系、適應反腐敗國際化的必然要求。由于身份、所屬領域、政治認同和管理體制等方面的特殊性，黨外公職人員監督面臨監督主體分散、監督意識薄弱、監督手段孤立、監督內容脫節及監督信息阻隔等碎片化困境。在協同監督成為現代權力監督體系重要特征的背景下，必須推進黨外公職人員監督協同化建設，構建協調合作機制并輔以責任耦合機制，構建多元激勵機制并輔以容錯糾錯機制，構建一體推進機制并輔以部門銜接機制，構建信息共享機制并輔以平臺共建機制。

[關鍵詞]黨外公職人員監督;公權力;碎片化;協同機制

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2022）02-0034-09

黨外公職人員是指行使公共權力但不具備中國共產黨黨員身份的公職人員，主要包括各民主黨派、工商聯、宗教界、無黨派代表人士和其他未加入中國共產黨的公職人員。長期以來，黨外公職人員身份的特殊性使得他們接受監督的意識不強，來自內部和外部的監督也較為薄弱。進入新時代，國家監察體制改革隨之展開，其目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導，實現對所有行使公權力的公職人員的監督全覆蓋。在此指導思想之下，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）將黨外公職人員納入監察對象的范圍，從法理上彌補了黨外公職人員監督的空白。然而實踐中，由于黨外公職人員自身的特殊性，國家監察力量的有限性，加之以事后監督為主的特點，黨外公職人員監督狀況依然不容樂觀，尤其是碎片化現象十分嚴重，阻礙了國家監督體系的發展和完善。

一、黨外公職人員監督的多重邏輯

加強對黨外公職人員的監督，既是一個實踐探索問題，也是一個理論構建問題，必須結合反腐敗大趨勢和前沿治理理論來分析黨外公職人員監督的價值與邏輯。

（一）順應整體性治理趨勢的要求

整體性治理理論是20世紀80年代興起于西方的政府治理新理論，它的提出是為了解決政府改革碎片化和分散化造成的社會問題復雜化和效率低下的弊端[1]。整體性治理是當今世界政府治理的大趨勢，權力監督也應遵循整體性治理的原則，選擇整體性監督的路徑。無論是具有中國共產黨黨員身份的公職人員，還是不具有中國共產黨黨員身份的黨外公職人員，都是公共服務提供者和公共權力行使者，必須將他們作為一個統一的整體來管理和監督。也就是說，黨內公職人員與黨外公職人員都是國家治理系統的重要組成部分，都必須納入監督對象，統一管理，一并監督。如果只關注對黨內公職人員的監督而放松或者忽略對黨外公職人員的監督，不僅會產生不公正，還會導致國家監督體系乃至國家治理體系的大廈失去平衡，甚至最終垮塌。因此，只有順應整體性治理的大趨勢，將所有公職人員均納入監察監督的對象，形成全社會反腐敗監督體系，強化黨紀國法的約束力和執行力，提高發現和查處權力尋租和權力異化等腐敗問題的概率，堵塞和消除滋生腐敗的漏洞、間隙和條件，切實改變國家監察職能失之于散、失之于軟的問題[2]，才能不斷健全黨和國家監督體系，協調推進國家治理體系現代化。

（二）建設新型政黨制度的要求

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是我國的基本政治制度，是中國共產黨與各民主黨派共同創造的新型政黨制度。中國共產黨與各民主黨派應該在合作基礎上展開相互監督，既包括各民主黨派對中國共產黨的監督，也包括中國共產黨對各民主黨派的監督，原因在于無論是民主黨派還是共產黨，都需要有效的監督才能保持自身肌體的健康[3]。一方面，只有民主黨派保持健康的機體，才能有效地行使對中國共產黨的民主監督，才能維護好、發展好多黨合作制度。因此，民主黨派成員需要從外部接受中國共產黨的監督、社會群眾和新聞媒體的監督，從內部接受民主黨派機關的組織監督。另一方面，中國共產黨處于執政黨地位，這使得多黨合作中的相互監督更多地體現為民主黨派對共產黨的監督、對共產黨領導國家和執掌政權情況的監督，但并不能否定和忽略中國共產黨對民主黨派的監督。相反，只有加強對民主黨派的監督，促進民主黨派健康發展，才能使民主黨派在民主監督中發揮更大更好的作用。

（三）構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的國家監察體系的要求

加強對黨外公職人員的監督，是構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的國家監察體系的要求。

推進國家監察體制改革的目的在于解決行政監察覆蓋范圍過窄、反腐敗力量分散和體制機制不暢等突出問題，旨在整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量，形成全面覆蓋公職人員的監察體系[4]。《監察法》為監察全覆蓋提供了法律依據，賦予監察委員會依法對所有行使公權力的公職人員進行監督的權力。監察委員會的監督對象涵蓋了黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員、國有企事業單位管理人員、群眾自治組織中從事管理的人員（如村民委員會委員，其中相當一部分不是中國共產黨黨員）等。其中，民主黨派和工商聯機關的公務員、非黨員村民委員會委員都是監察對象中的黨外公職人員。只有同時加強對黨內公職人員和黨外公職人員的監督，才能真正構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的監察體系。

（四）遵循權力監督規律的要求

監督全覆蓋及監督公平公正的實現程度與權力監督效果正相關，這是權力監督和反腐敗的一條基本規律。因此，提升監督效果，就要推進監督全覆蓋，對腐敗零容忍，保持反腐敗的公信力。一方面，加強黨外公職人員監督實際上就是在踐行監督全覆蓋和腐敗零容忍的理念。國際上廉潔度較高的國家或地區，無一例外都對腐敗零容忍，不論程度輕重或金額大小，只要是性質上屬于腐敗的行為都會受到懲罰。許多國家或地區甚至已將私營企業經營管理者納入反腐機構的監督對象。腐敗零容忍既是這些國家或地區反腐敗成效的體現，也是他們反腐敗成功的原因。有研究者對黨的十八大以來分布在政界和國有企事業單位的187個黨外公職人員和12個非公經濟領域黨外公職人員腐敗的典型案例進行研究后發現，黨外公職人員腐敗的涉案金額總體上比黨內公職人員的涉案金額小，最少的只有1.5萬元[5]（P121）。原因可能是民主黨派和無黨派人士在各單位中擔任“一把手”的情況較少，大多數是副職。然而毋庸置疑的是，涉案金額小并不改變其腐敗的性質，更不能成為逃避監督的理由。另一方面，加強對黨外公職人員的監督是提升權力監督和反腐敗公信力的內在要求。權力監督和反腐敗是維護社會公平正義的手段，如果在不同的對象之間監督力度畸輕畸重，或有或無，這本身就是對公平正義的極大破壞。因此，只有將黨外公職人員與黨內公職人員一同納入監察監督對象，才能真正樹立起監督的威信。

（五）適應反腐敗國際化的要求

加強對黨外公職人員的監督，也是中國履行《聯合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）的需要。2005年10月27日，第十屆全國人大常委會第十八次會議批準中國政府加入該《公約》。《公約》明確了腐敗的主體為“公職人員”，其實這個概念較為寬泛。如《公約》第2條第1項規定，“公職人員”系指“無論是經任命還是經選舉而在締約國中擔任立法、行政、行政管理或者司法職務的任何人員，無論長期或者臨時，計酬或者不計酬，也無論該人的資歷如何……締約國本國法律中界定為‘公職人員的任何其他人員，即可以指依照締約國本國法律的定義和在該締約國相關法律領域中的適用情況，履行公共職能或者提供公共服務的任何人員”。《公約》中“公職人員”概念的核心是“履行公共職能或者提供公共服務”，這就要求我國的反腐敗機構也必須將履行公共職能或者提供公共服務的公職人員納入監督對象。《監察法》第3條規定的“對所有行使公權力的公職人員進行監察”及第15條規定的監察對象范圍，首次以立法的方式對“公職人員”這一法律概念，以及以“公職人員”為主要范圍的監察對象進行界定[6]，對推動反腐敗國際合作具有重要的意義。同時也表明，加強對行使公權力的黨外公職人員的監督，是履行《公約》和反腐敗國際化的必然要求。

二、黨外公職人員的特殊性

盡管黨外公職人員監督具有重要的理論意義與實踐價值，但是，與黨內公職人員相比，黨外公職人員居于黨外的身份，具有較強的特殊性，并由此衍生一系列相關的特殊性。

（一）黨外公職人員黨外身份的特殊性

由于不具有中國共產黨黨員身份，不受中國共產黨的紀律約束，一部分黨外公職人員就誤以為自己手中的權力不受任何約束，可以為所欲為，幾乎沒有接受監督的意識。有的黨外公職人員甚至認為，即便自己偶爾違規甚至違法，黨也會因為其特殊的黨外身份而網開一面。黨外身份的特殊性，是黨外公職人員其他特殊性的源頭和基礎，也是黨外公職人員監督難問題的重要原因。

（二）黨外公職人員在新型政黨制度建設中的特殊性

“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的基本方針，也是中國共產黨和民主黨派、無黨派人士團結合作的指導方針。在中國新型政黨制度中，中國共產黨與民主黨派、無黨派人士應該相互監督，即中國共產黨應接受民主黨派、無黨派人士的民主監督，同時，民主黨派、無黨派人士也應接受中國共產黨的監督。這種制度設計的目的是保持執政黨與參政黨之間適度的張力[7]。然而長期以來，在“統一戰線”指導思想的影響下，我們一直強調民主黨派和無黨派人士對中國共產黨的監督，忽略了中國共產黨對民主黨派和無黨派人士的監督。

甚至有些共產黨員因害怕被批評“破壞團結”而不敢監督民主黨派和無黨派人士。缺乏強有力的監督是一些黨外公職人員違紀違法甚至走上犯罪道路的重要原因。

（三）黨外公職人員構成的特殊性

黨外公職人員數量龐大，所屬領域十分廣泛。有統計資料表明，全國范圍內八個民主黨派的總人數大約是95萬余人，加上無黨派代表人士、宗教代表人士、非公經濟代表人士、港澳臺代表人士等黨外公職人員，總數還要大幅增加[5]（P101）。黨外工作人員既有民主黨派和無黨派人士，也有非公有制經濟人士、新的社會階層人士、港澳臺僑人士及宗教人士等，構成十分復雜。而且，黨外公職人員就職的單位廣泛，不僅包括政府、人大、政協、司法機關等工作部門，還涉及國有企事業單位、人民團體、社會團體及基層群眾性自治組織。

從知識結構來看，在高校和科研院所等事業單位工作的黨外公職人員，絕大部分是高學歷、高職稱的高級知識分子，他們視野較為開闊，思想較為活躍，容易接受新生事物和新鮮觀念。但是，他們的思維方式和思想觀念往往具有較強的獨立性和多變性，對中國共產黨的組織和工作熱情不夠高，對來自中國共產黨黨組織的監督往往不太重視，甚至容易出現“妄議中央”的政治風險。

（四）黨外公職人員政治認同的特殊性

不同領域的黨外公職人員對中國共產黨的政治認同呈現較大的差異性。在黨政機關、人大和政協機關、司法機關和國有企事業單位作出政治安排的民主黨派代表人士和無黨派代表人士，對黨的認同度較高，政治意識較強。但有一部分非公有制經濟代表人士、新的社會階層代表人士的政治認同感較差，他們更多關注企業的發展和自身的利益，政治觀念淡薄，撈取政治資本的動機較強。黨外公職人員在政治認同上的復雜性和差異性，是對監督工作的巨大挑戰。

（五）黨外公職人員管理體制的特殊性

中國共產黨的組織部門（統戰部門）與有關部門、民主黨派的組織部門之間缺乏有效的溝通協調。例如，《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》明確要求，“加強統籌協調，完善黨委統一領導、統戰部門牽頭負責、各有關部門和社會團體密切配合的工作機制”，然而實踐中存在溝通與聯動不順暢的問題。一方面，統戰部門在與有關部門協作上缺乏主動權，有時還缺乏參與權甚至知情權，導致黨外公職人員的培養選拔和推薦使用之間銜接不順暢。另一方面，統戰部門對口協調的政府各委、辦、局的部分主要領導不了解統戰工作的職責和方式，導致有關黨外公職人員的政策規定得不到有效執行，作為同級的統戰部門又無法通過指令的方式來推動落實，溝通協調成本高，管理效率低下。

三、黨外公職人員監督的碎片化困境

黨外公職人員的特殊性，決定了黨外公職人員管理和監督的特殊性，特別是造成了監督碎片化的困境，這主要體現在五個方面。

（一）監督主體分散

與黨內公職人員不同，黨外公職人員的管理體制具有多重性和復雜性，其結果是黨外公職人員監督主體分散。換言之，黨外公職人員多頭的、松散的管理直接導致多頭的、分散的監督。黨外公職人員的監督主體非常廣泛，不僅包括中國共產黨黨組織、監察委員會，還包括社會公眾和媒體、民主黨派。民主黨派是內部監督主體，其余為外部監督主體，內外部監督本應該協調一致，共同發揮作用，但這些監督主體之間并沒有建立起聯動機制，而是單獨行動，導致監督效率低下。一是中國共產黨通過統戰部門履行對黨外公職人員的監督職責，但統戰部門尤其是基層統戰部門干部人數少、監督力量有限，而且很少與組織部門就黨外公職人員的政治表現、工作表現等問題進行有效溝通。二是監察委員會盡管已經從法律上將黨外公職人員納入監督范圍，但受限于人力，尚無法對龐大的黨外公職人員隊伍實施有效的監督。而且監察委員會的監督主要是事后監督，事前監督和事中監督十分薄弱。三是民主黨派的內部監督十分乏力。當前，民主黨派內部組織結構松散[8]，各民主黨派中央和省級組織已經成立了監督委員會，但基層組織沒有成立監督委員會。這就導致大量處于基層的民主黨派干部和成員缺少來自組織的監督，出現權力濫用問題就在所難免了。總之，黨外公職人員的外部監督主體和內部監督主體過于分散，沒有形成監督合力。

（二）監督意識薄弱

這里的監督意識包括兩個方面：一是監督主體主動監督的意識;二是監督對象主動接受監督的意識。監督主體的分散，也導致監督意識的分散和淡化，直接影響黨外公職人員監督的效果。

監督主體主動監督的意識薄弱，主要體現在部分中國共產黨黨員和民主黨派機關干部對監督黨外公職人員心存忌憚或“習慣性”忽視。除一些黨員干部因顧及“統戰”需要不敢大膽監督黨外公職人員外，民主黨派內部一些領導干部對選人用人的監督也沒有主體意識。例如，在確定政協委員、人大代表后備人選時，有的完全聽從主要領導的“推薦”，導致后備干部的考察培養選拔變成了“履行手續”。民主黨派內部一些成員錯誤地認為，因為民主黨派是參政黨，即使少數人發生腐敗問題還有國家法律來處理，根本沒有必要在民主黨派內部開展監督。因此，一些民主黨派機關的領導干部對黨派成員違反民主黨派章程應受到處分的行為，或視而不見，或大事化小小事化了。

監督對象主動接受監督的意識薄弱，主要體現為監督對象自恃其“黨外身份”，不受中國共產黨黨紀的約束，自己可以隨心所欲，目中無監督者。一些黨外干部因為長期脫離組織監督和群眾監督，形成了妄自尊大的習慣[9]。有的民主黨派領導干部嚴重缺乏民主意識，把自己當成“特殊人”，凌駕于組織之上，認為“上級管得著、看不見”，“下級看得見、不敢管”，“群眾看不見、管不了”。一些民主黨派成員游離于組織之外，黨派組織的大部分活動僅集中在少部分成員身上，甚至變成了只有“高端”人士在忙，組織內部日益出現官僚化的趨勢，部分民主黨派領導班子不“民主”，“一支筆”“一言堂”現象并非偶然。

（三）監督手段孤立

監督手段分散在不同的部門或專業領域，無法協同配合和相互支撐，是黨外公職人員監督面臨的又一個突出難點。隨著國家治理和公共管理的專業化分工越來越細，一項需要監管的公共事務往往涉及諸多專業領域，常常需要各種不同的專業知識和調查手段才能準確識別問題，而每一個監督主體往往只熟悉某一方面的專業知識，只擁有某一類監督手段，無法實現科學客觀的判斷和精準的監督。一是從跨領域知識儲備看，當前紀檢監察干部尤其是基層紀檢監察干部對國土、建筑、金融、高新科技等領域的工作流程及相關專業知識掌握不夠，很難精準發現問題并及時正確處置。二是從跨領域調查手段看，有時紀檢監察機關缺乏與相關執法部門的統籌聯動，在證據收集、違法后果認定等方面存在困難。三是從跨領域職責權限看，紀檢監察機關調查某一類領域的失職瀆職類問題線索時，通常需要相關部門的調查結論，如國土部門出具的勘測界定圖、環保部門出具的行政處罰決定書、法院的判決書等，以此作為違法認定的依據。當前分散在不同領域、不同部門的專業技能和調查手段等監督資源無法順利協同整合。由于黨外公職人員涉及領域的廣泛性和特殊性，更需要整合監督資源，加強監督主體及相關部門之間的協調與配合。

（四）監督內容脫節

對黨外公職人員的監督包括事前宣傳教育、事中制度預防和事后懲罰處理三項主要內容，當前這三項內容呈現明顯的脫節現象，不敢腐、不能腐、不想腐之間的內在聯系沒有打通。針對黨外公職人員的教育宣傳過于教條化、抽象化和口號化，沒有發揮典型案例的震懾效應;腐敗預防工作虛化，沒有根據腐敗案件暴露出的問題構建針對性的權力監督與制約制度;懲治工作沒有建立在梳理制度、查找制度漏洞的基礎上，顯得十分被動。在黨外公職人員監督問題上，不同監督內容相互獨立，沒有貫通起來，使本來薄弱的監督力量、松散的監督制度和有限的監督手段不能協同配合發揮整體效應，降低了監督效能。

（五）監督信息阻隔

獲取全面準確的監督信息是實現有效監督的基本前提。目前，黨外公職人員監督存在著監督信息阻隔的現象，監督信息相互隔離，監督信息不共享。

從外部監督的視角看，外部監督主體很難獲取監督信息。一方面，民主黨派更多是在履行對執政黨的民主監督職責，較少接受執政黨的監督，這種長期形成的慣例，導致執政黨對黨外公職人員的信息掌握較少。另一方面，社會大眾和媒體對黨外公職人員的信息了解不多，對一些特殊領域黨外公職人員信息的了解更加有限，信息不對稱的狀況很嚴重。從內部監督的視角看，民主黨派公職人員的監督信息不公開、不共享。民主黨派未在公職人員任職的單位設立基層黨組織，缺少與公職人員所在單位的定期溝通，不了解民主黨派成員工作表現和思想動態方面的信息。

四、追求協同效應是現代權力監督體系的內在要求

在協同化的權力監督體系內，各監督主體內部、監督主體之間、監督主體與監督對象、監督系統與環境系統之間可以協調配合、高效運轉，形成協同合力，從而提升整體監督效能。協同監督可以界定為：在黨的統一領導下，以全面覆蓋、權威高效為目標導向，通過各監督主體間有機聯系、協作、配合及加強與外部環境的聯系、適應、協調，來實現對公職人員或機構影響其他行為者或機構的能力的有效監督[10]。

（一）協同監督有利于實現監督全覆蓋

權力行使者對監督的抵觸是本能的，如果監督不可避免，他們會期望這個監督是分散的，因為分散的監督必然存在監督盲點。一是不同監督主體關注的監督內容不同，這些監督主體之間又缺乏必要的信息溝通，監督內容就產生缺漏，監督對象就可能繼續隱藏腐敗行為，逃避處罰。二是對權力行使的不同階段的孤立監督，為被監督者偽造事實或轉移視線提供了機會，不利于全過程監督。三是只關注“八小時之內”的監督，可能將違紀違法行為擠壓到“八小時之外”。因此，對權力行使者的工作、生活、交友等情況進行全方位、全時段的聯合監督就尤為重要。

（二）協同監督有利于促進監督權威與監督信息的融合

各類監督方式并存，共同發揮作用，是中國特色權力監督體制的一個重要特征。然而，現實中也存在監督方式分散帶來的監督低效問題。“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”，這種現象反映了權力監督方式分散的弊端。監督低效率的根本原因在于監督權威與監督信息的失衡與分離。上級的監督權威大，但擁有的監督信息不充分;同級和下級掌握的信息更充分，但監督的權威不足。在不同監督方式相互獨立的條件下，監督權威與監督信息不能同時發揮作用。如果將上級監督、平級監督、下級監督充分協同起來，把內部監督與外部監督有效聯通起來，就可以揚長避短，同時發揮監督權威的支配力與監督信息的支撐力，達到二力融合、聯動運行的良好狀態。

（三）協同監督有利于充分發揮各種監督手段的優勢

社會分工的迅速發展和政府職能的專業化，促進了公共服務的個性化和多樣化，也增強了公共事務的綜合性、復雜性，進而產生了對監督工作綜合性和跨界性的需求。例如，在鄉村振興戰略的大背景下，許多地方踏上了美麗鄉村建設新征程。在大開發、大建設、大發展不斷推進的同時，土地資源浪費、違規搭建房屋、環境污染、生態破壞等問題隨之出現。這些問題通常涉及國土、城管、農業、林業、環保等多部門，非一兩個部門能獨立應對。在此情況下，“跨部門”“跨領域”“跨界別”的協同執紀執法就顯得尤為重要，因為它可以充分挖掘和利用每一個部門的專業知識、技能優勢和權力優勢，讓不同部門密切配合、協同作戰，順利完成監督任務。

（四）協同監督有利于形成巨大的震懾力

從某種程度來說，監督者與被監督者之間存在一種十分微妙的博弈關系。監督者與被監督者的力量、氣勢通常會形成此消彼長的局面。當監督者強強聯合、密切協作、盡職盡責時，腐敗分子就可能因畏懼查處而收斂收手;當監督者各自為政，甚至相互拆臺時，腐敗分子就可能變本加厲。

在各類監督主體、各種監督形式、不同監督方法密切配合，形成監督的銅墻鐵壁的條件下，監督者就會占上風，對監督對象形成巨大的心理壓力，促使其停止腐敗行為或放棄腐敗欲念，達到“不敢腐”或“不想腐”的目的。

五、構建黨外公職人員監督的協同機制

黨的十九大報告提出，“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系……增強監督合力”[11]，這無疑明確了未來監督體系和監督方式協同化的方向。鑒于黨外公職人員監督存在的碎片化困境，應推動黨外公職人員監督創新，構建協同監督機制（見圖1）。

（一）構建協調合作機制，輔以責任耦合機制

針對監督主體分散的問題，建議構建監督主體協調合作機制，輔以責任耦合機制，以防范監督責任邊界模糊導致的相互推諉現象。一方面，中國共產黨黨組織、各級監察機關、民主黨派機關、社會公眾、新聞媒體之間建立起監督協調機制，明確規定各主體的監督內容、監督手段、合作模式與協調方式，以增強監督合力。同時，應建立民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間的溝通協調機制，定期就民主黨派公職人員的工作表現、思想動態等方面的表現互相通報，共同商討分析違紀違法苗頭和腐敗行為的處理意見。另一方面，建立相應的責任耦合機制，明確各個監督主體在黨外公職人員監督中的責任邊界、責任銜接方式、責任履行失敗的后果等，從而形成各個監督主體主動履職、協調配合、責任清晰的監督鏈條。

特別地，在對民主黨派的監督問題上，要強化內部監督與外部監督的落實落地，同時構建內外協調一致的監督機制。從內部來看，要加強民主黨派內部監督機構的建設，推進內部監督機制創新，明確監督責任分工，提升監督履職能力。從外部來看，要提升統戰部門對民主黨派監督的覆蓋面和有效性。鑒于民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間存在信息溝通屏障，為了實現內外監督的協調一致，必須建立民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間的溝通機制，定期通報和交換民主黨派公職人員的職責履行、遵守黨紀、廉潔從政等方面的表現，并明確各自的監督職責和相互配合的具體要求。

（二）構建多元激勵機制，輔以容錯糾錯機制

針對監督意識薄弱的問題，建議構建多元激勵機制，輔以容錯糾錯機制，防止激勵不相容。一是明確中國共產黨黨員干部監督黨外公職人員的義務，如果黨員干部發現黨外公職人員的腐敗問題卻不向組織報告，應追究其監督不力的責任。同時，對提供有價值線索或成功阻止黨外公職人員腐敗的黨員干部，要進行物質或精神上的獎勵，對有重大貢獻者應在職級晉升、職務提拔等方面給予激勵。二是設置單列的民主黨派內部監督機構，加強對民主黨派內部監督工作的督查。

盡管民主黨派中央和省市地方組織建立了內部監督機構，但很多沒有明確統一的工作規范，甚至沒有專職工作人員和專項工作經費，

沒能日常性地開展大量的監督工作。民主黨派的內部監督機構與組織部門合署辦公，基本上沒有單獨設置職能部門，不利于規范內部監督工作，對此，應當完善建制，將內部監督機構單列設置，理順組織管理和監督的關系，改變既當運動員又當裁判員的狀況。在民主黨派內部監督機構單列之后，對其監督履職情況的督查就有了充分的合法性和執行依據。

對不認真履行內部監督職責者進行嚴肅問責，對取得重要監督成果的機構和個人給予適當獎勵。三是建立紀檢監察干部多維激勵機制。在物質激勵弱化的時候，要充分發揮精神激勵、情感激勵和機會激勵的作用。通過表揚、記功、授予榮譽稱號等方法增強紀檢監察干部的工作榮譽感;加強與紀檢監察干部的情感交流，做好情緒疏導和壓力管理;通過提供優質的培訓機會，給紀檢干部“充電”，提升其監督能力進而提升監督意愿。四是拓寬舉報渠道并健全舉報人保護制度。在為群眾提供便捷的舉報方式的同時，對群眾舉報黨外公職人員違紀違法行為給予適當的物質獎勵，試點舉報人身份制度，以解除舉報人的后顧之憂。此外，應建立科學合理的容錯糾錯機制，對紀檢監察干部和各民主黨派干部在不謀私利前提下出現的工作失誤，都應視情況予以寬容，以保證他們監督黨外公職人員的積極性。需要特別注意的是，必須將心懷惡意的“破壞團結”和公開透明的“正常監督”嚴格區分開來，既要嚴肅問責監督失職者，也要嚴厲查處以監督之名行詆毀之實者。

（三）構建跨界聯動機制，輔以線索互移機制

針對監督手段孤立的問題，建議構建跨界聯動機制，輔以線索互移機制，防止聯動中斷。在黨外公職人員監督問題上，監察機關應推動中國共產黨黨組織和民主黨派成員所在黨組織及相關部門建立跨界聯動機制，包括問題線索互移共管、開展聯合調查等。職能部門在接到黨外公職人員違紀違法線索舉報時，應召集其他有共同管轄權的執法機關、公安機關或紀檢監察機關，共同商議所發現問題的性質及其管理權限，依此決定職能部門之間相互移送問題線索的方案，實現分權處置和分別追責，確保問題定性準確、管轄清晰、責任明白、處置得當。在跨界聯動監督過程中，紀檢監察機關有責任督促相關職能部門定期通報查辦進度，實時反饋結果，有效防范“一移了之”的現象發生。此外，在跨界聯動機制運行時必須重視法法銜接。紀檢監察機關應牽頭組織有管轄權的職能部門成立聯合調查組，開展分工合作、同步調查，參與主體從各自的職責權限作出處罰，出具結論統一的執法（司法）文書，保證監督事項在運用法律法規時能夠順暢銜接和精準適用。值得注意的是，為了保證聯動的持續性，有必要建立線索互移機制，各聯動方定期就其掌握的線索及互移情況進行通報，確保線索信息實時更新。

（四）構建一體推進機制，輔以部門銜接機制

針對監督內容脫節的問題，建議構建不敢腐、不能腐、不想腐的一體推進機制，輔以部門銜接機制，防止重返“單兵突進”。一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，就是堅持協同推進不敢腐、不能腐、不想腐的指導思想，將具有懲治腐敗功能、預防腐敗功能和廉政教育功能的各項制度建設和改革活動一體設計、協同推進。具體到黨外公職人員違規違法行為的治理上，應從三個方面著手一體推進“三不”。一是在推進黨外公職人員“不敢腐”時，要注重吸收“不能腐”和“不想腐”的經驗和做法，把教育工作貫穿到審查調查全過程，并通過分析制度漏洞尋找案件線索。二是在推進黨外公職人員“不能腐”時，要注重借鑒“不敢腐”和“不想腐”的有效做法，深刻剖析腐敗案件背后的體制機制漏洞，并研究黨外公職人員的心理特點和思維方式，使預防腐敗制度建設具有更強的針對性。三是在推進黨外公職人員“不想腐”時，注重發揮“不敢腐”的威懾力和“不能腐”的約束力，深入剖析黨外公職人員嚴重違紀違法的典型案例，充分發揮身邊人身邊事的警示震懾作用，同時要強化黨外公職人員規制意識的培養，讓遵守規則成為每一位黨外公職人員的行為自覺。此外，為了防止一體推進“三不”返回各自為政的老路，應當在分別承擔宣教、預防和辦案職能的機構之間建立起工作銜接機制，形成合作和交接的固定流程，從制度機制上推進黨外公職人員監督協同化。

（五）構建信息共享機制，輔以平臺共建機制

充分的信息共享是實現整體治理和協同監督的重要前提。在大數據時代，數據在反腐敗中發揮著極為重要的作用，但如果數據被放置在各個政府檔案室中，其價值無法發揮。讓隔絕的數據連起來、讓沉寂的數據活起來已經成為服務國家發展的必需[12]。在黨外公職人員監督問題上，必須發揮大數據的增效功能。

針對監督信息阻隔的問題，建議構建信息共享機制。監督信息共享機制建設可以采取兩種模式。一是組織內共享模式。由統戰部牽頭，監察委員會、各民主黨派機關、黨派成員所在單位黨組織積極參與，設立黨外公職人員監督大數據平臺。各參與主體將所掌握的關于黨外公職人員的姓名、年齡、所屬黨派情況、工作單位、職位、房產、收入、違紀違法記錄等信息上傳至該平臺，供各部門在監督過程中參考。這種模式公開范圍不大，沒有向更廣大的社會群體開放，所以公開的內容可以相對寬泛、詳細些。二是開放式共享模式。即由國家監察委員會牽頭設立統一的監督大數據平臺，各相關機構積極參與提供和共享黨外公職人員的大數據。不同于組織內共享模式，這種開放式共享模式的參與主體更加寬泛，除了相關組織和機構外，還包括社會大眾和媒體。也就是說，普通百姓可以實名瀏覽黨外公職人員的相關信息，還可以上傳黨外公職人員的違紀違法線索，這會極大地擴展平臺的數據來源，從而實現協同監督的疊加效果。與此同時，必須構建組織機構之間的平臺共建機制，確保各方在權力明確、責任清晰、配合密切的狀態下共享黨外公職人員監督信息。

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責任編輯：陳文杰

Difficult Position of Supervision on Non-Party Public Officials and Mechanism Innovation

Du Zhizhou

Abstract：Strengthening the supervision on non-Party public officials conforms to the general trend of overall governance and the basic law of power operation. It is also the inevitable requirement of building a new political party system，innovating the state supervision system and anti-corruption internationalization. Due to the particularity of identity，field，political identity and management system，the supervision of non-Party public officials faces the dilemma of fragmentation，such as scattered supervision subjects，weak supervision consciousness，isolated supervision means，disjointed supervision content and blocking supervision information. Under the background that synergetic supervision has become an important feature of the modern power supervision system，we must promote the construction of synergetic supervision of non-Party public officials，build a coordination and cooperation mechanism supplemented by a responsibility interconnecting mechanism，build a diversified incentive mechanism supplemented by a fault tolerant and error correction mechanism，build an integrated promotion mechanism supplemented by a departmental connecting mechanism，build an information sharing mechanism supplemented by a platform co-construction mechanism.

Key words：supervision of non-Party public officials，public power，fragmentation，synergetic supervision

收稿日期：2021-11-09

作者簡介：杜治洲（1975-），男，燕山大學公共管理學院教授，博士生導師，廉政與治理研究中心主任，河北秦皇島 066004

本文為北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重點項目“新時代一體推進不敢腐、不能腐、不想腐研究”（批準號19LLKDA025）的階段性研究成果。