鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接：進展、問題與建議

高強 曾恒源

摘? ?要：脫貧攻堅目標任務完成后，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上銜接推進鄉村振興，不僅要求工作體系平穩轉型，而且要求微觀政策轉移接續。從地方實踐來看，自“三農”工作重心轉移以來，各地認真貫徹落實黨中央決策部署，從領導體制、制度設計、機構隊伍、考核機制和財政支持等方面入手，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接取得積極進展。與此同時，各地在實踐中面臨著對兩大戰略有效銜接的認識不足、各級部門責任與能力不匹配、銜接安排未充分考慮地區差異、規劃引領與考核力度不夠、扶貧資產管理利用機制有待優化等問題和難點。建議進一步深化對推進銜接的認識、明確領導體制和職責分工、差異化制定銜接節奏和方向、強化規劃引領和考核應用、優化扶貧資產管理利用機制，以推動兩大戰略有效銜接工作落實落地。

關鍵詞：脫貧攻堅;鄉村振興;戰略銜接

中圖分類號：F323.8? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2022）04-0099-11

實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，事關第二個百年奮斗目標的實現和社會主義現代化國家建設全局。自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略伊始，中央就同步對脫貧攻堅與鄉村振興的銜接工作進行謀劃。2018年，中共中央、國務院印發《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，提出要“統籌推進脫貧攻堅與鄉村振興”。2019年、2020年和2021年中央“一號文件”分別提出“做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”“抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接的意見”“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”等具體要求。2021年3月，中共中央、國務院發布《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》），對兩大戰略有效銜接問題作出系統而全面的部署。2022年中央“一號文件”從防止發生規模性返貧的底線角度，再次對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提出明確要求。適應“三農”工作重心實現歷史性轉移的新情況，必須從全面建設社會主義現代化國家、逐步實現全體人民共同富裕的高度，認識和把握鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，系統梳理各地推進兩大戰略有效銜接的階段性進展，分析總結面臨的問題和難點，進一步做好制度優化、政策調整和工作保障。

一、相關文獻綜述

站在新的歷史節點上，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，對于緩解相對貧困、全面推進鄉村振興，以及促進農民農村共同富裕，均具有重要意義[1-2]。自兩大戰略有效銜接的議題進入公眾視野以來，學者們圍繞其理論淵源[3]、科學內涵[4]、困難挑戰[5]、推進策略[6]等進行了廣泛研究。隨著鄉村振興由先行探索轉向全面推進階段，學術界對兩大戰略有效銜接問題的研究重點也發生了變化。這一變化突出表現為研究視角從“宏觀”到“微觀”的轉變[7]，研究對象（主體）從“單一”到“多元”的轉變[8]，研究方法從“理論”到“實證”的轉變[9]，研究場域從“點”到“面”的轉變[10]。同時，相關成果的政策聚焦和實踐指導也實現了從“減貧”到“振興”、從“鞏固”到“拓展”、從“延續”到“突破”的轉型[11-12]，體現了不同發展階段政府和學術界對于“三農”工作理論認識的深化和政策實踐的升級[13]。

目前，我國推進兩大戰略有效銜接的頂層設計已經基本完成，并在理論研究和政策實踐方面取得一些有價值的研究成果。從理論層面來看，現有研究普遍認同銜接的重要性與必要性，并存在耦合論、差異化和階段論等不同觀點[14-16]。兩大戰略有效銜接具有歷史必然性、現實必然性和理論必然性[17-19]，二者不僅存在目標聯動、內容共融、主體一致、體制互促的邏輯關系[20-22]，而且具有一脈相承的戰略目標和前后相繼的戰略時序[23-25]。兩大戰略緊密的內在聯系使得二者必然要通過有效銜接的過程來擬合“兩面”于“一體”[26]。從實踐層面來看，推進兩大戰略有效銜接，要設計能夠充分發揮不同主體能動性的制度框架，構建適應不同地理區域、發展形態和發展模式的差異性政策體系[27];要提高脫貧攻堅與鄉村振興的政策匹配度和實踐融合度[28]，通過穩定完善領導體制、建立健全工作體系、優化調整政策舉措、科學制定考核機制等，為二者有效銜接提供制度保障[29-30]。此外，要將政策銜接作為推進銜接的重要著力點[31]，及時回應政策體系設計、政策執行保障和政策調適創新等問題[32-33]，避免兩相脫節、敷衍塞責、銜接不暢等困境[34]。目前，推進兩大戰略有效銜接仍然面臨諸多難點：一方面，要解決頂層設計難落實、工作體系難轉型、政策體系難調整、考核機制難優化等問題[35-36];另一方面，要建立衡量銜接“有效性”的量化指標，做好銜接評估工作，以準確度量和表達有效銜接的程度[37-38]。

綜上所述，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接問題已經得到學術界的廣泛關注和深入研究。已有成果從宏觀層面對兩大戰略的內在邏輯以及二者銜接的必要性、重要性論證比較充分，提出的一些銜接思路也值得借鑒。但是，從中觀和微觀層面來看，兩大戰略有效銜接的地方實踐仍有待深入推進，相關研究也有待深化。同時，為更好地部署過渡期內“三農”領域重點任務，有效防止規模性返貧，有必要及時總結鞏固拓展脫貧攻堅成果、銜接推進鄉村振興的可行經驗。基于此，本文在分析各地推進兩大戰略有效銜接實踐進展的基礎上，總結各地在推進銜接過程中面臨的問題與難點，并提出針對性建議，以期為過渡期內高質量實現兩大戰略有效銜接提供政策參考。

二、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的階段性進展

邁入全面推進鄉村振興的新階段，各省份積極適應新形勢，將鞏固拓展脫貧攻堅成果放在突出位置，加大改革創新和實踐探索力度，推動兩大戰略有效銜接工作取得明顯進展。

（一）領導體制和制度設計基本健全

脫貧攻堅任務完成后，各省份陸續成立由黨委或政府主要負責人擔任組長的實施鄉村振興戰略工作領導小組，負責研究制定各省份鄉村振興戰略舉措，部署推進重大政策、重大行動和重要工作，協調解決實施鄉村振興戰略重點難點問題。在領導配備上，脫貧攻堅領導小組變更為實施鄉村振興戰略工作領導小組后，有的省份由黨委主要負責人和政府主要負責人擔任雙組長，如浙江、貴州、廣西、青海、陜西等;有的省份組長由政府主要負責人調整為黨委主要負責人，如黑龍江、廣東等;有的省份組長由黨委主要負責人調整為政府主要負責人，如山西;還有的省份由黨委主要負責人擔任組長、政府主要負責人擔任第一副組長，黨委政府分管領導擔任副組長，如福建。此外，云南各級政府專門成立鞏固脫貧攻堅推進鄉村振興領導小組，專題負責鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進實施鄉村振興戰略。

從制度設計來看，多數省份已公開發布鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見或方案，對銜接工作作出具體安排。目前，已有河北、云南、陜西、廣東等20多個省份以省級黨委和政府名義公開發布《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》或相關方案。同時，相關省份還進一步制定細化政策，由省直部門針對教育、醫療、民政等不同領域分別出臺推進銜接的具體實施意見。例如，陜西省委教育工委等三部門印發《關于實現鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的實施意見》，安徽省醫保局等七部門制定《關于安徽省鞏固拓展醫療保障脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興戰略實施方案》，山東省民政廳出臺《關于鞏固拓展民政領域脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的實施意見》。總的來看，多數省份推進銜接的制度設計比較完善，為實現兩大戰略有效銜接提供了有力的制度保障。

（二）機構隊伍和考核機制平穩過渡

全面推進鄉村振興戰略實施以來，地方各級鄉村振興機構職能已經基本調整到位。湖南、湖北、青海、甘肅等中西部省份的省一級鄉村振興部門大多由省一級扶貧辦（扶貧局）轉設而來，且均保留省一級政府直屬機構和正廳級建制，由省一級農業農村部門統一領導和管理。廣東、浙江、江蘇、天津等東部沿海省份大多在省一級農業農村部門加掛省一級鄉村振興部門的牌子，與省一級農業農村部門一同推動鄉村振興工作。各省份的省一級鄉村振興部門負責人主要由原省一級扶貧辦負責人轉任，也有一些省份由省一級農業農村部門負責人兼任。江蘇省鄉村振興局規格僅為副廳級，局長由省農業農村廳副廳長兼任。此外，廣西、甘肅、四川、海南等不少省份的鄉村振興局已成立黨組，黨組書記多由省（區）委農辦主任、省（區）農業農村廳黨組書記兼任。

《意見》明確指出，要建立鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的考核體系。中央也明確提出，要通過嚴格實施實績考核制度，督促各地區各部門抓細抓實推進銜接各項工作①。從實踐來看，各省份已經建立起較為完整的鄉村振興考核體系，但專門針對推進兩大戰略有效銜接的考核體系尚未全面建立。脫貧攻堅任務完成后，部分省份對鄉村振興實績考核機制進行了相應調整（見表1，下頁）。一些省份在2020年之前充分考慮地方發展水平差異，實行分級分類的考核機制。例如，海南2020年對國家級貧困縣（包括已脫貧縣）僅進行脫貧攻堅考核，對非貧困縣進行鄉村振興考核，2021年則均進行鄉村振興考核，同時將鞏固拓展脫貧攻堅成果納入考核范圍;一些省份在2020年將脫貧攻堅作為政府目標管理績效考核的重要內容，2021年將鄉村振興納入考核范圍，但對鞏固拓展脫貧攻堅成果的考核力度明顯降低，如安徽;一些省份在2021年將促進農民富裕富足、強化東西部協作幫扶等作為重要考核內容，如浙江、廣東等。目前，僅有四川、廣西等部分省份將推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接納入鄉村振興戰略實績考核范圍;僅有貴州等個別省份專門出臺《2021年度市縣推動高質量發展“鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興實績考核評價指數”考核方案》，主要考核省內各地貫徹落實過渡期內“四個不摘”要求，鞏固拓展脫貧攻堅成果和分類分級推進鄉村振興工作實績成效等情況。

從考核結果運用來看，脫貧攻堅時期各省份堅持正面激勵與負向懲罰并重，全面推進鄉村振興階段則偏重于正面激勵。例如，在2020年之前，甘肅、陜西等多數省份將脫貧攻堅年度考核作為省對市、市對縣黨委和政府領導班子提拔任用的重要依據;同時，對考核結果較差的單位，通過約談、通報批評、依法處理等方式予以追責。2020年之后，考核結果不僅是地方各級政府相關部門干部選拔任用的重要參考，而且是優先提供政策支持和資金獎勵的重要依據，但問責追責力度有所下降。例如，2021年四川省對于鄉村振興先進縣（市、區）、鎮、村，分別給予6 000萬元、500萬元和60萬元財政資金補助;對于成效顯著縣（市、區）、重點幫扶優秀縣（市、區），分別給予4 000萬元財政資金補助;對考核優秀的領導班子主要負責同志、有關負責同志同等條件下優先評先評優、晉升職級，同時還給予市（州）一定的項目資金獎勵，而對于考核結果較差的單位，則主要通過約談的方式督促整改。

（三）財政支持和資金利用有序調整

中央明確提出，過渡期內在保持財政支持政策總體穩定的前提下，根據推進銜接的需要和財力狀況，合理安排財政投入規模，優化支出結構，調整支持重點。2021年，為更好地支持銜接工作，中央財政專項扶貧資金更名為中央財政銜接推進鄉村振興補助資金，資金支持力度和利用方式也有所變化。2022年3月5日，財政部提請十三屆全國人大五次會議審查的《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》指出，2022年中央財政銜接推進鄉村振興補助資金按照只增不減的原則安排1 650億元，比2021年增加84.76億元①。相較于脫貧攻堅時期，多數省份全面推進鄉村振興階段財政支持力度繼續保持增長。例如，2018—2020年重慶市市級以上財政專項扶貧資金分別為31.68億元、33.34億元、37.96億元②。2021年重慶市市級以上財政專項扶貧資金（2020年底提前下達）為22.65億元，但新增市級以上財政銜接推進鄉村振興補助資金23.17億元，并規定該銜接資金用于產業發展的比例不低于下達資金總額的50%。總的來看，2021年重慶市財政專項扶貧資金以及銜接資金共45.82億元。同樣，浙江省2020年省級以上財政扶貧專項資金共計8.53億元;2021年財政專項扶貧資金以及銜接資金共計11.79億元，比2020年增加20.7%①。

在財政支持力度不斷增大的同時，一些省份在資金投向和利用方式上卻不盡合理。財政部等六部門印發的《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》和《銜接推進鄉村振興補助資金績效評價及考核辦法》對銜接資金的用途和績效評價作出了明確要求。調查分析發現，一些省份的銜接資金大部分用于支持脫貧地區鞏固脫貧攻堅成果，而對于支持銜接推進鄉村振興的力度不足，特別是統籌推動脫貧縣和非貧困縣均衡發展等方面的力度不夠。

（四）工作成效和創新做法不斷涌現

在中央和地方的共同努力下，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作已取得初步成效，各地也出現了一些行之有效的創新做法。從工作成效來看，2021年，中央農村工作領導小組研究出臺銜接政策33項，中央各部門出臺相關文件40余個，財政投入、稅收優惠、金融幫扶力度持續提升，政策延續、強化、取消、調整工作穩步推進，政策效果的可持續性不斷增強。國家在西部10個省份確定160個鄉村振興重點幫扶縣，并出臺相關政策予以傾斜支持。防止返貧動態監測和幫扶機制不斷完善，全國共識別防止返貧監測對象500多萬人，其中近70%的監測對象已消除返貧致貧風險②。

從創新做法來看，2021年12月至2022年2月，山西省鄉村振興局在山西省鄉村振興系統開展鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興“冬季行動”，圍繞醫保參保、就業培訓、駐村幫扶、消費幫扶等重點工作，創新脫貧攻堅成果鞏固機制，在推進鄉村振興上精準發力（見表2，下頁）。同時，山西創新運用“四個三”工作法，扎實推進兩大戰略的政策銜接。浙江省農業農村廳專門成立鄉村振興協調處，主要承擔鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接等具體工作。青海創新“1+7+10+N”鄉村振興政策設計，把鞏固拓展脫貧攻堅成果擺在重要位置。云南、寧夏、湖南等省份率先出臺推進兩大戰略銜接的相關規劃，明確“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續推進鄉村全面振興的目標任務和主要舉措。其中，云南積極開展鞏固拓展脫貧攻堅成果“四個專項行動”;寧夏聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果、百萬移民致富提升行動、城鄉居民收入提升行動等重點內容規劃銜接過渡期主要任務;湖南按照“抓兩頭，促中間”方式，分類梯次推進鄉村振興，統籌推進兩大戰略有效銜接。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接面臨的問題與難點

從中央層面來看，全國脫貧攻堅政策調整優化任務已經基本落實，鄉村振興機構隊伍完成重組，鞏固脫貧成果各項重點工作加快推進，基本實現了政策無縫銜接、機構平穩過渡和工作有序推進。但從各地實踐來看，推進銜接仍然面臨一些問題和難點。

（一）各地對兩大戰略有效銜接的認識不足

從目前的實踐來看，各地從脫貧攻堅到鄉村振興的思維轉化尚未完成，對兩大戰略有效銜接的認識有待深化，在一定程度上影響了銜接體系的構建和具體政策的落實。從鞏固脫貧成果的角度來看，各省份對守住“兩不愁三保障”底線，從收入層面確保脫貧人口不返貧比較擅長，但對于鞏固脫貧攻堅時期行之有效的幫扶機制和政策體系的認識不足。從拓展脫貧攻堅成果的角度來看，一些省份在脫貧攻堅時期形成了較強的路徑依賴，擅長“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的治貧模式，對提升脫貧地區整體發展能力、激發脫貧人口內生動力的認識不足，在拓展幫扶對象、幫扶區域、幫扶標準，以及優化調整幫扶政策等方面的力度不夠。從推進銜接的角度來看，鄉村振興并非“另起爐灶”，應避免“兩相脫節”的問題。但是，一些省份未能充分考慮兩大戰略的內在聯系和承接關系，就鄉村振興談鄉村振興，導致兩大戰略的接續力度不夠、銜接水平不高[39]。

（二）各級部門責任與能力不匹配問題突出

與脫貧攻堅相比，全面推進鄉村振興的范圍廣度、任務難度和戰略深度都極大提升，各級部門肩負的責任和使命更加重大[40]。鄉村振興作為一項長期而艱巨的戰略任務，不可能像扶貧一樣在短期內凝聚全國、全社會力量集中攻堅，而必須經過系統持續的努力才能完成。目前，各地黨委農辦、農業農村與鄉村振興“三位一體”組織架構尚未有機整合，職能分工也在動態調整之中。各省份全面推進鄉村振興的工作職責主要集中在鄉村振興部門和農業農村部門，各級書記參與全面推進鄉村振興的領導體制有待加強。一些省份地方黨委農村工作領導小組作用發揮不夠，也沒有專門建立推進銜接的決策議事協調工作機制。部分市縣鄉村振興局只加掛牌子，無專職工作人員，基層干部不能積極主動地履行防止返貧的職責與義務，在銜接推進鄉村振興方面不能創造性地開展工作，特別是在發揮市場機制作用等方面能力不足。總的來看，雖然黨中央對兩大戰略有效銜接的決策部署和支持力度不斷加強，但各地落實黨中央任務要求的力度仍然不夠，導致地方各級部門責任與能力不匹配，從而可能影響銜接進度。

（三）不同省份沒有因地制宜作出銜接安排

我國不同地區的發展差距較大，特別是東南沿海地區與西部地區的發展差距明顯。因此，不同地區推進銜接的側重點應當有所不同，方向、力度和節奏也應當有所差異。按照國家的脫貧標準，一些相對發達地區提前完成了脫貧攻堅任務。在銜接過渡期內，這些地區不能僅停留在“守”的層面，而應因地制宜拓展“攻”的空間和領域，特別是要發揮先行先試和創新引領作用，在實現兩大戰略有效銜接的基礎上，積極探索全面推進鄉村振興的科學路徑。欠發達地區當前的工作重心是鞏固拓展脫貧攻堅成果，同時借鑒相對發達地區的成功經驗，因地制宜地構建穩步實現兩大戰略有效銜接的工作機制和政策體系。但從實踐來看，不同省份還沒有根據自身發展條件作出差異化的銜接安排。一些相對發達地區存在“脫貧成果鞏固有余、鄉村振興拓展不足”的問題，沒有將脫貧攻堅中形成的重要經驗、模式、機制等在鄉村振興工作中進行推廣和延伸，先行先試的勁頭不足。部分欠發達地區也存在“守底線有余、促發展不足”的問題，對推動幫扶資源優化配置、轉向支持全面推進鄉村振興的力度不夠。

（四）規劃引領和實績考核力度有待加強

中央明確要求，各地要做好規劃實施和項目建設銜接工作，科學編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接規劃。從實踐來看，各地規劃編制的總體進展較慢。截至目前，僅有寧夏、湖南、云南等少數省份編制了“十四五”時期推進銜接的專項規劃。在實績考核方面，2020年之前，多數省份的政府績效考核未納入鄉村振興指標，而脫貧攻堅在政府績效考核中所占權重較高。2020年之后，一些省份的政府績效考核方案中，鞏固拓展脫貧成果的權重明顯降低，但鄉村振興作為考核內容的權重沒有同步提高。例如，2020年安徽省脫貧攻堅在政府績效考核方案的150分中占10分，鄉村振興未被納入考核范圍。在2021年安徽省的政府績效考核方案中，鞏固脫貧成果的權重明顯下降，僅占3分。雖然鄉村振興已被列為考核內容，但也僅占5分。更進一步地，從推進銜接的考核體系來看，中央有關部門已陸續印發《東西部協作考核評價辦法》《中央單位定點幫扶工作成效考核評價辦法》《鞏固脫貧成果后評估辦法》《銜接推進鄉村振興補助資金績效評價及考核辦法》等多項政策文件。可以看出，國家層面推進銜接的考核評估機制已經基本健全，但各省份此項工作仍在初步探索階段，目前僅有貴州等個別省份專門制定了推進兩大戰略有效銜接的考核體系。

（五）扶貧資產管理與利用機制亟需優化

發揮扶貧資產在鄉村振興中的作用是實現兩大戰略有效銜接的內在要求。從現實情況來看，各地在扶貧資產管理和利用上還未完成從脫貧攻堅到鄉村振興的實踐邏輯轉換。脫貧攻堅任務完成后，一些地區對扶貧資產的管理變得松懈，扶貧資產權屬不清、底數不明、資產收益分配不合理、資產處置不合規等問題比較普遍。雖然一些地方進行了創新探索，如允許扶貧資產進入農村產權交易市場等，但由于配套政策不完善，仍然難以激發扶貧資產的增值潛力。同時，以“脫貧”為目的的扶貧資產利用方式難以有效推進鄉村振興。當前扶貧資產發揮的作用仍然聚焦于守住防止返貧底線，大量扶貧資產用于幫扶脫貧人口，對于原本就存在的大量相對貧困人口（如脫貧攻堅時期的邊緣戶、易致貧戶等）或非貧困人口的關注較少，從而容易引發新的社會矛盾。大多數扶貧資產，特別是經營性扶貧資產與脫貧村、脫貧人口的關聯度較弱，有的甚至僅限于收益分紅，沒能真正激活村莊的內生發展資源，也沒能真正結合實際促進鄉村產業發展，更沒有起到提升脫困地區及脫貧人口內生發展動力的作用。

四、加快推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的政策建議

銜接過渡期的定位在于“過渡”，但目標是“銜接”，且重點在于工作體系和政策舉措的轉移接續。做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作，必須瞄準實踐中面臨的問題和難點，不斷優化頂層設計、調整實施方案，為銜接工作提供更加有力的制度保障和政策支持。

（一）深化對推進銜接的認識

推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，蘊含了“告一段落”與“乘勝前進”的認識博弈，體現了從“低水平均衡”到“高質量發展”的思維轉化。進入新發展階段，各地必須克服脫貧攻堅戰全面勝利后“告一段落”的思想，從“鞏固”“拓展”“銜接”三個層面深化認識，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上“乘勝前進”，接續全面推進鄉村振興。首先，要深刻認識習近平總書記關于兩大戰略有效銜接系列論述的豐富內涵和重要意義，認識《鄉村振興促進法》和中央相關決策部署對推進兩大戰略有效銜接的指導作用，認識防止發生規模性返貧是推進兩大戰略有效銜接的底線任務。其次，要認識鞏固脫貧成果的核心在于“保持主要幫扶政策總體穩定”，關鍵在于鞏固重點群體收入水平、鞏固重點區域發展勢頭、鞏固重點工作推進力度，鞏固并轉化脫貧攻堅時期行之有效的體制機制和幫扶政策。再次，要認識拓展脫貧攻堅成果的核心在于“細化落實過渡期內各項幫扶政策”，關鍵在于拓展幫扶對象、幫扶區域、幫扶標準和工作方法，以及調整優化幫扶政策體系[41]。此外，要認識推進銜接的核心在于科學設計頂層制度、建立健全工作體系、優化整合幫扶隊伍、穩定完善幫扶政策，關鍵在于銜接路徑的統籌謀劃、工作機制的持續優化和微觀政策的梯度升級。

（二）明確領導體制和職責分工

推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，基礎是做好領導體制與工作機制銜接，平穩有序推進機構職能調整優化，形成上下聯動、統一協調的工作體系。首先，要強化“五級書記抓鄉村振興”的制度保障，構建更加有力的鄉村振興領導體制，健全與各級鄉村振興機構改革相配套的人事編制、職級和工作待遇等政策安排。其次，要堅決落實中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的工作機制，盡快建立實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的決策議事協調工作機制。此外，要明確地方黨委農辦、農業農村和鄉村振興部門的工作界面和任務分工，突出黨委農辦領導地位，發揮好農業農村和鄉村振興部門的支撐作用，做到一盤棋部署、一體化推進。最后，要加強鄉村振興干部隊伍建設，特別是強化基層（駐村）干部隊伍培訓和管理，充分發揮基層隊伍熟悉農村、貼近農民的特點，研究將脫貧攻堅幫扶干部轉化為鄉村振興指導隊伍的銜接機制。

（三）差異化制定銜接節奏和方向

推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，關鍵在于充分考慮地區差異，精準把握銜接節奏和方向，因地制宜制定銜接的具體路徑。要堅持目標導向、瞄準銜接重點，在保持幫扶政策總體穩定的基礎上，進一步調整優化微觀政策，提高政策的針對性和可操作性，建構基礎性和差異性相統一的銜接政策體系。一方面，要堅持穩中求進工作基調，科學設定階段性目標任務和工作重點，合理把握銜接節奏、力度和時限，自上而下構建基礎性政策體系。另一方面，要尊重客觀實際和農民主體地位，自下而上了解農民對美好生活的需要，建立回應不同區域和個體發展訴求的差異化政策體系。具體而言，就是要瞄準基礎設施建設、公共服務供給、項目資源投入以及重點工程安排等，繼續落實好民生保障等普惠性政策，優化產業就業等發展類政策。同時，要把握好銜接工作推進力度，明確幫扶政策和幫扶資源的重點支持領域，充分考慮脫貧人口、脫貧地區、鄉村振興重點幫扶縣等不同群體、不同區域的現實情況，以及不同發展基礎、發展模式和發展趨勢，分層分類制定銜接過渡期的任務目標和微觀政策。

（四）強化規劃引領和考核應用

強化規劃引領和考核應用是保證銜接質量和效率的重要手段。各地要加快編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接規劃，將實現有效銜接的重大舉措、重大工程、專項行動納入規劃范圍，帶動建設項目和具體工作舉措統籌推進，統攬脫貧地區農業農村現代化規劃等具體發展規劃的編制和實施。同時，要加快制定鄉村振興責任制實施辦法，構建衡量鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接“有效性”的評估體系，完善市縣黨政領導班子和領導干部推進兩大戰略有效銜接的考核制度。圍繞“守底線、抓銜接、促振興”的工作主線，不斷優化調整銜接指標，將鞏固拓展脫貧攻堅成果、緩解相對貧困、提升脫貧區域和低收入人口自我發展能力等重點任務納入政府績效考核范圍。加強指標運行監控，健全常態化監測及督查考核機制，實時跟蹤目標任務落實情況，規范簡化考核程序，創新用好考核評估方法，切實減輕基層負擔。構建激勵約束相容的考核結果運用機制，發揮考核“指揮棒”激勵、監督和推動作用，將實績考核結果作為干部選拔任用、評先獎優和政策、資金支持的重要依據，同時科學制定“懲戒”制度，對考核排名靠后、履職不力、失職失責的嚴肅追責問責。

（五）優化扶貧資產管理利用機制

為確保扶貧資產繼續發揮促進鄉村振興的作用，必須適應從脫貧攻堅到鄉村振興的實踐邏輯轉換，不斷優化扶貧資產管理和利用機制。各地要嚴格落實國家鄉村振興局等部門印發的《關于加強扶貧項目資產后續管理的指導意見》，將扶貧資產后續經營管理納入鄉村振興戰略，積極推進扶貧資產運營管理模式轉型，有效解決扶貧資產“屬于誰、誰來管、如何管”和扶貧資產收益“屬于誰、誰來分、如何分”等問題，切實發揮扶貧資產在全面推進鄉村振興中的作用。要堅持分類施策，明確不同類型扶貧資產的范圍屬性、產權歸屬和管護責任，探索多元化的扶貧資產管理和利用模式，落實和創新扶貧資產所有權、經營權、收益權、監管權分置的有效實現途徑。要重點對經營性扶貧資產特別是產業扶貧資產進行市場化運營，在確保安全的基礎上，促進扶貧資產穩定良性運轉、持續發揮效益。資產收益分配要嚴格按照資產管理制度實施，重點將資產收益用于推進銜接各項工作，對制度未予明確規定的，必須尊重農民意愿，通過民主決策程序制定科學的分配方案。此外，要完善監督機制，加強對扶貧資產管理利用情況的紀律監督、審計監督、行業監督和社會監督，發揮駐村工作隊、村務監督委員會、村集體經濟組織監事會等的監督作用。

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Consolidating and Expanding the Achievements of Poverty Elimination and Effectively Linking with Rural Revitalization： Progress， Problems and Suggestions

GAO Qiang? ?ZENG Heng-yuan

Abstract： After the completion of the poverty alleviation goals， the promotion of rural revitalization on the basis of consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation requires not only the stable transformation of the work system， but also the transfer and continuation of micro-policy. From the perspective of local practice， since the focus of the "three rural" work has shifted， all provinces have conscientiously implemented the decisions and arrangements of the CPC Central Committee， starting from the leadership system， system design， institutional team， assessment mechanism and financial support， etc.， to promote poverty alleviation and rural areas. Positive progress has been made in revitalizing the effective connection. However， at the same time， provinces are also faced with insufficient understanding of the effective connection between the two strategies in practice， mismatched responsibilities and capabilities of departments at all levels， insufficient consideration of regional differences in connection arrangements， insufficient planning guidance and assessment， and backward management and utilization mechanisms of poverty alleviation assets. and other problems and difficulties. It is recommended to further deepen the understanding of the promotion of the connection， clarify the leadership system and division of responsibilities， formulate the rhythm and direction of the connection， strengthen the planning guidance and assessment application， and strengthen the follow-up management of poverty alleviation assets， so as to promote the effective implementation of the connection between poverty alleviation and rural revitalization.

Key words： poverty alleviation; rural revitalization; strategic convergence

基金項目：國家社會科學基金后期資助項目“歷史性跨越：從脫貧攻堅到鄉村振興”（21FJYB053）。

作者簡介：高強，南京林業大學農村政策研究中心主任，教授、博士生導師，中國人民大學鄉村治理研究中心研究員;曾恒源（通信作者），南京林業大學經濟管理學院博士研究生。