宅基地“資格權(quán)”制度的歷史演化與改革深化

苑 鵬

2020 年啟動的新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點的重要任務(wù)之一是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式。從已有文獻(xiàn)來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于“資格權(quán)”權(quán)屬的爭議最大，存在“成員權(quán)”、“身份權(quán)”、“使用權(quán)”、“用益物權(quán)”、多種權(quán)利疊加、從“三權(quán)”體系中來等多種不同觀點。雖然宅基地“資格權(quán)”是近年來改革中出現(xiàn)的新概念，但從歷史發(fā)展邏輯看，自新中國成立、全面完成土地改革后，誰有權(quán)利獲得或使用集體的土地建造私人房屋，以及對房屋所占的土地?fù)碛泻畏N權(quán)利等問題就一直存在。為此，本文使用宅基地“資格權(quán)”概念，考察新中國成立以來各主要歷史階段宅基地“資格權(quán)”的演化，進(jìn)而對宅基地“資格權(quán)”的權(quán)屬進(jìn)行辨識，并對相關(guān)改革的深化進(jìn)行展望。

一、中國特色集體所有宅基地“資格權(quán)”制度的建立

中國特色的宅基地制度與農(nóng)村土地集體所有制的確立同步推進(jìn)。在確立“耕者有其田”制度后，宅基地“資格權(quán)”從建立具有階級屬性的住房“資格權(quán)”制度，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｕ限r(nóng)村人口基本居住權(quán)益為標(biāo)志的宅基地“資格權(quán)”制度。

（一）宅基地“資格權(quán)”制度萌芽于農(nóng)村房屋“資格權(quán)”認(rèn)定

1.序曲：《中國土地法大綱》中出現(xiàn)階級屬性的農(nóng)村房屋“資格權(quán)”認(rèn)定制度

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就高度重視并穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。1947 年秋，中國共產(chǎn)黨在河北省平山縣西柏坡舉行的歷時近兩個月的全國土地會議，最終形成了具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文件《中國土地法大綱》，確立了“耕者有其田”的土地制度，明確以鄉(xiāng)為單位，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地數(shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有。同時規(guī)定由鄉(xiāng)村農(nóng)會接收地主全部的和征收富農(nóng)多余的牲畜、農(nóng)具、房屋、糧食及其他財產(chǎn)，分給缺乏這些財產(chǎn)的農(nóng)民及其他貧民；同時明確分給各人的財產(chǎn)歸本人所有，使全鄉(xiāng)村人民均獲得適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)資料及生活資料。此外，還明確分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利。

由此，《中國土地法大綱》形成階級屬性的宅基地“資格權(quán)”制度雛形，表現(xiàn)在按照貧農(nóng)中農(nóng)為代表的人民、地主和富農(nóng)等不同的階級進(jìn)行土地和房屋財產(chǎn)的分配。對于人民群體，享有平等的土地和房屋財產(chǎn)擁有權(quán)，那些無地?zé)o房或少地少房的貧苦農(nóng)民通過土地改革，從地主或富農(nóng)手中分得屬于自己的土地和房屋財產(chǎn)；以中農(nóng)為代表的農(nóng)民繼續(xù)持有個人私有的土地和房屋財產(chǎn)；保障富農(nóng)擁有與貧農(nóng)中農(nóng)平均面積相當(dāng)?shù)耐恋睾头课葚敭a(chǎn)，鄉(xiāng)農(nóng)會只征收富農(nóng)多余的房屋和土地，最終形成鄉(xiāng)域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村勞動人口均等的房屋基本居住權(quán)保障。但對于地主，則徹底廢除其土地私人所有權(quán)，沒收包括房屋在內(nèi)的全部財產(chǎn)，不再允許地主階級有任何私有的生產(chǎn)和生活資料財產(chǎn)，地主不再擁有自己的住房。

2.《土地改革法》建立保障農(nóng)村人口基本居住權(quán)的農(nóng)村房屋“資格權(quán)”制度

新中國成立前夕，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，明確有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財產(chǎn)，同時明確土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國家工業(yè)化的必要條件。凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已獲得土地的所有權(quán)。1950 年中央人民政府委員會第八次會議通過的《土地改革法》進(jìn)一步指出，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，為新中國的工業(yè)化開辟道路。同時規(guī)定，沒收地主的土地及其在農(nóng)村中多余的房屋，征收工商業(yè)家在農(nóng)村中的土地和原由農(nóng)民居住的房屋，由此修正了《中國土地法大綱》對地主的房屋全部沒收的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)保障包括地主在內(nèi)的全體農(nóng)村人口的基本住房供給。

《土地改革法》將農(nóng)村的住房資格權(quán)制度回歸到保障農(nóng)村各類人口平等享有基本居住權(quán)的制度，對《中國土地法大綱》所規(guī)定的“階級屬性”住房資格權(quán)制度有了根本性的改進(jìn)。

（二）集體所有制下的宅基地“資格權(quán)”制度始于農(nóng)業(yè)合作化初期

1.歷史背景：過渡時期總路線提出土地公有制的奮斗目標(biāo)

1953 年，黨中央正式提出過渡時期的總路線：要在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，逐步實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化，并逐步實現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)、對手工業(yè)和對資本主義工商業(yè)的社會主義改造。總路線明確了社會主義改造的核心任務(wù)是把生產(chǎn)資料私有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x公有制，由此提出了包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地向公有制過渡的奮斗目標(biāo)。總路線強(qiáng)調(diào)這將是一個相當(dāng)長的歷史過程，要分階段、有步驟地逐步展開，為此，1954年《憲法》第五條規(guī)定：中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制。第八條規(guī)定：國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。1954 年《憲法》明確了中國生產(chǎn)資料是多種所有制形式并存，并強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的土地私有權(quán)和公民房屋私有財產(chǎn)，同時提出生產(chǎn)資料的合作社所有制概念，等同于勞動群眾集體所有制，將合作社所有制確定為勞動群眾集體所有制，與過渡時期農(nóng)業(yè)社會主義改造的總目標(biāo)相呼應(yīng)，為以后推行單一化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展道路，以配合國家當(dāng)時實行的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，奠定了扎實的制度基礎(chǔ)。

2.農(nóng)業(yè)合作化初期建立勞動群眾社員的宅基地“資格權(quán)”制度

進(jìn)入全面社會主義改造時期后，為加快推進(jìn)社會主義工業(yè)化，滿足工業(yè)化對農(nóng)產(chǎn)品日益增長的需求，中國效仿蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)集體化模式，加速對農(nóng)業(yè)的社會主義改造。以1955 年7 月毛澤東同志在中共中央召集的省委、市委、自治區(qū)黨委書記會議上所作的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報告為歷史轉(zhuǎn)折點，中國進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動時期。1955年11 月第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》（以下簡稱《草案》），是這一時期標(biāo)志性的法律文件。《草案》對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的組織性質(zhì)、成員制度、生產(chǎn)生活資料的所有制性質(zhì)作出了清晰的界定，并初步確立了以勞動群眾社員為基礎(chǔ)的宅基地“資格權(quán)”制度。

《草案》指出，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織”。社員加入自愿，退出自由，社員入社條件為“勞動農(nóng)民”和其他勞動階級：十六周歲及以上的勞動農(nóng)民及能夠參加社內(nèi)勞動的手工業(yè)勞動者和會計等。從入社條件的規(guī)定看，除吸納貧農(nóng)、中農(nóng)外，還積極地吸收復(fù)員軍人、烈士家屬、軍人家屬、國家機(jī)關(guān)工作人員家屬和外來移民入社，同時有計劃地吸收參加輔助勞動的老、弱、孤、寡、殘疾的人入社。但強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社不接受被剝奪了政治權(quán)利的個人入社。土地改革中被確定的地主、富農(nóng)，不能在合作社成立的初期加入合作社，只有當(dāng)合作社得到鞏固，本縣和本鄉(xiāng)四分之三的勞動農(nóng)民加入合作社后，才可以考慮他們的入社問題，并且需要經(jīng)過全體社員大會審查通過，還要經(jīng)縣級人民委員會審查批準(zhǔn)。

因此，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的成員制度從依托自然村落有組織、規(guī)模化推進(jìn)之日起，就強(qiáng)調(diào)成員的“階級成分”，帶有鮮明的階級屬性。從《草案》的條款規(guī)定來看，有如下特點：第一，社員必須是有生產(chǎn)能力的勞動者，包括農(nóng)民和其他類型的社員，他們的身份復(fù)雜，不一定是農(nóng)民，如手工業(yè)者、管理者；也不一定是本村莊的原住民，如軍人家屬、國家機(jī)關(guān)工作人員家屬、外來移民等。第二，他們的階級成分是以貧農(nóng)、下中農(nóng)為代表的政治上的勞動群眾，剝奪政治權(quán)利的不可以入社；那些曾經(jīng)存在剝削行為的地主、富農(nóng)，需要徹底去剝削化，方可入社；對于富裕中農(nóng)入社，當(dāng)時的政策也有一定的保留，不排斥，但也不鼓勵。第三，加入合作社后，可以退社，并帶走入社的土地或其他入社的私人所有的生產(chǎn)資料，但不能分走合作社所積累的任何公共財產(chǎn)。第四，合作社也可以開除嚴(yán)重違反社章的社員，其私人財產(chǎn)處置與退社人員相同，合作社嚴(yán)格保護(hù)社員的私有財產(chǎn)。此外，《草案》要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在縣（市、市轄區(qū)）人民委員會登記，并將社員名單、社章和管理機(jī)構(gòu)成員名單遞交登記機(jī)關(guān)。

因此，從農(nóng)業(yè)合作化伊始，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員制度就復(fù)雜多元，它既不完全是以鄉(xiāng)村地緣為紐帶的社區(qū)成員的共同體；也不完全是以農(nóng)業(yè)業(yè)緣為紐帶的行業(yè)成員的共同體，而是基于勞動群眾的階級屬性基礎(chǔ)上的成員聯(lián)合體，成員資格體現(xiàn)在其勞動者身份或非剝削的階級成分，因而成員制度體現(xiàn)的是無產(chǎn)階級的階級屬性，并且出現(xiàn)了與成員制度相聯(lián)系的集體所有制的宅基地資格權(quán)制度。因為在初級合作社時期，已經(jīng)出現(xiàn)對于社員私有土地所有制的變化。第一，社員不再擁有完整私有權(quán)利，出現(xiàn)了土地使用權(quán)的讓渡。《草案》第一條明確“統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化”；第十七條要求“社員的土地必須交給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一使用”，因為《草案》明確，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組成的基本條件，就是把分散經(jīng)營的土地聯(lián)合起來，加以合理的和有計劃的經(jīng)營”。因此，入社后的社員土地私人所有權(quán)與合作社使用權(quán)相分離，社員私有土地的處分權(quán)也一定程度上讓渡給了合作社，表現(xiàn)為入社必須入土地，社員不可以選擇自我保留土地，土地必須交給合作社統(tǒng)一使用；并且按照《草案》規(guī)定，當(dāng)社員退社時，如果其入社的土地進(jìn)行了重要的建設(shè)，就無法帶走，合作社將用其他相當(dāng)?shù)耐恋赝鐔T交換。第二，社員私有土地的收益權(quán)受到限制。雖然《草案》保留了土地分紅，但一方面明確這是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社初級階段的過渡做法，最終要走到完全社會主義性質(zhì)的高級階段，實現(xiàn)土地的公有化，取消土地分紅；另一方面規(guī)定土地報酬不可以高于勞動報酬，因為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的收入是由社員的勞動創(chuàng)造出來的，不是由社員的土地所有權(quán)創(chuàng)造出來的”（第十八條）。從一些地方的實施情況來看，最高的是采取勞動與土地報酬“五五開”的收益分配方式，通常是“勞（動）六土（地）四”的分配比例。第三，那些私有土地附著的塘、井、壩、渠等水利設(shè)施存在“公有化”傾向，這些設(shè)施隨著社員土地的入社而歸合作社使用，合作社視其新舊程度給予一定報酬或補(bǔ)償或直接無償使用。第四，限制社員私有土地的數(shù)量規(guī)模和使用用途。盡管《草案》第三條規(guī)定，“無論在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的初級階段或者高級階段，社員所有的生活資料和小塊園地、零星樹木……都不實行公有化”，即這些私有土地繼續(xù)保留所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一，但在用途上限于家庭生活消費(fèi)，便于社員家庭種植蔬菜及其他園藝作物的需要；在數(shù)量上，《草案》規(guī)定自留地的規(guī)模至多不能超過全村人均土地的5%。因此，雖然《草案》規(guī)定生活資料保持私有化，但它是基于存量資產(chǎn)，且私有土地的面積和用途均受到限制，不包括新增的宅基地。這意味著，對于新建或擴(kuò)建房屋所占用的增量宅基地，將出現(xiàn)公地私房的二元所有制制度，與之相聯(lián)的可以無償獲得宅基地的資格人也局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體范圍內(nèi)的勞動群眾社員。

3.全面農(nóng)業(yè)合作社時期形成存私增（量）公“二元”宅基地社員“資格權(quán)”制度

1956 年1 月，中共中央政治局發(fā)布《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》，這是新中國成立以來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的首個綱領(lǐng)性文件，該文件要求全國在1956 年基本上完成初級形式的農(nóng)業(yè)合作化，達(dá)到85%左右的農(nóng)戶入社。對于地主富農(nóng)和反革命分子，只要改造過來了，就可以入社，稱為農(nóng)民。并同時提出到1958年基本上完成高級形式的農(nóng)業(yè)合作化，初級社升高級社的條件是，社員自愿且90%都能增加收入。文件發(fā)布后，農(nóng)業(yè)合作化以始料不及的速度迅猛發(fā)展，1956 年春，入社農(nóng)戶占比達(dá)近60%左右，包括一部分高級社社員。在此背景下，1956 年6 月第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（以下簡稱《高級社章程》），全面推行土地生產(chǎn)資料的公有制。規(guī)定入社的農(nóng)民必須把私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，同時首次對社員宅基地的存量和可能的增量分別作了明確的規(guī)定，“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決”。由此，正式形成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地所有權(quán)公私二元下的社員“資格權(quán)”制度。

1956 年下半年后，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動進(jìn)一步加速，疾風(fēng)驟雨式的推動和反擊右傾機(jī)會主義雙管齊下，到1956 年底，農(nóng)業(yè)高級社總量達(dá)到58萬個，入社農(nóng)戶占比達(dá)到88.4%以上。 因《高級社章程》延續(xù)了初級社《草案》規(guī)定的實行農(nóng)民加入自愿原則，且允許社員退社，因而仍有少量農(nóng)民游離在外，那些沒有加入農(nóng)業(yè)高級社的單干農(nóng)戶仍保留了生產(chǎn)資料及生活資料的私有土地制度。在隨后的發(fā)展中，一些地區(qū)出現(xiàn)了退社潮，有的縣農(nóng)業(yè)高級社解體比例超過三分之一。中央及時發(fā)現(xiàn)并給予了穩(wěn)妥性的處理，在出臺的《中共中央關(guān)于整頓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的指示》（1957 年9 月14 日）中，強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿：“對于富裕中農(nóng)，除極少數(shù)堅決要求退社的，可以在適當(dāng)批評之后允許退社之外，應(yīng)該根據(jù)互利原則，按期歸還他們?nèi)肷缟a(chǎn)資料折價的款項”。但是在隨后“反右”斗爭擴(kuò)大化后，中央在農(nóng)村中全面開展社會主義教育，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動中尊重農(nóng)民意愿、堅持自愿原則未能得到堅持，不僅農(nóng)民的退社權(quán)未能落實，而且那些未入社的農(nóng)民也被快速吸納到高級社中。到1957 年底，農(nóng)業(yè)高級社達(dá)75.3萬個，入社農(nóng)戶1.2 億戶，占農(nóng)戶總量的95.6%。由此，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級合作社為代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為農(nóng)村中占據(jù)主體地位的單一化組織形態(tài)，對于廣大農(nóng)民，除了成為集體經(jīng)濟(jì)組織的社員外別無選擇。在公私二元的宅基地制度下，取得宅基地的資格權(quán)人從原來的勞動群眾擴(kuò)大到農(nóng)村中的全體農(nóng)民社員。

二、人民公社時期正式確立農(nóng)村人口宅基地“資格權(quán)”制度

實行“政社合一”的人民公社體制后，配合城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，戶籍在農(nóng)村的人口自動地成為人民公社社員，享有政治、經(jīng)濟(jì)、社會等基本權(quán)利。人民公社初期，曾一度出現(xiàn)社員私有房屋和宅基地的全面公有化。在確立“三級所有、隊為基礎(chǔ)”后，人民公社全面實行農(nóng)村人口宅基地“資格權(quán)”制度，戶籍在農(nóng)村、符合條件的社員可以申請無償取得宅基地，無限期地長期使用，并可以自行交易、處置宅基地上建造的房屋。

（一）人民公社初期一度出現(xiàn)社員宅基地和房屋的全面公有化

隨著1956 年中國基本上完成對生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造，基本實現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制，建立起社會主義經(jīng)濟(jì)制度，1956 年黨的八大宣布國內(nèi)主要矛盾已經(jīng)不再是工人階級和資產(chǎn)階級的矛盾，而是人民對于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人們需要的狀況之間的矛盾，根本任務(wù)是集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力。隨后，中國人口管理制度發(fā)生了根本性變化，全國人民代表大會常務(wù)委員會第九十一次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，全面實行戶籍制度，將人口分為城市與農(nóng)村兩大類戶籍，并明確戶籍是證明其公民身份的唯一標(biāo)識。凡是中國公民，都應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定履行戶口登記。在農(nóng)村，以合作社為單位發(fā)給戶口簿；第四條明文規(guī)定，“合作社以外的戶口不發(fā)給戶口簿”，戶口登記以戶為單位，同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。同時，禁止人口自由遷徙，如果公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門或?qū)W校的錄用證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明。與此同時，1958 年全國掀起了“大躍進(jìn)”運(yùn)動，并將“大躍進(jìn)”從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大到了社會各個領(lǐng)域。1958 年8 月下旬中央政治局在北戴河召開擴(kuò)大會議后，隨后中共中央發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，明確提出“建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合的人民公社”，同時指出“自留地可以在并社中變?yōu)榧w經(jīng)營”，隨即全國進(jìn)入全面建社高潮。截至1958年9 月底，全國共建起人民公社23 384 個，加入的農(nóng)戶達(dá)1.12 億戶，占總農(nóng)戶的90.4%。并且多數(shù)地方隨著并社，將自留地歸為集體所有，有的甚至出現(xiàn)將社員的房屋等生活資料也轉(zhuǎn)為公有的現(xiàn)象。1958 年12 月黨的八屆六中全會通過《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，宣布“大規(guī)模的、工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合的、政社合一的人民公社”在中國農(nóng)村確立，參加公社的農(nóng)戶達(dá)到1.2 億多戶，占全國農(nóng)戶總量的99%以上。決議指出，人民公社實行“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化、管理民主化”，明確以公社為基本核算單位，全面推行生產(chǎn)資料和生活資料的公社所有制。對于公社社員的住房，提出“要逐步改造現(xiàn)有的舊式房屋，分期分批地建設(shè)新型的園林化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的居民點，包括住宅、公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院、工廠、禾場、商店、郵電所、倉庫、學(xué)校、醫(yī)院、俱樂部、電影院、體育場、浴室、廁所等”。雖然同時也指出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居民點住宅的建設(shè)規(guī)劃，要經(jīng)過群眾的充分討論”，“發(fā)展民主團(tuán)結(jié)的家庭生活”，但實際上沒有得到落實。農(nóng)村中因此出現(xiàn)了向公社全民所有制的過渡，不少地方農(nóng)民的房屋、家具等私產(chǎn)被公社占有，造成生產(chǎn)力的全面性破壞，1958 年秋收出現(xiàn)了糧油肉蔬供給的全面短缺。針對這種現(xiàn)象，1959 年2 月中共中央政治局鄭州擴(kuò)大會議上，毛澤東同志曾直接進(jìn)行了糾正，提出不能剝奪農(nóng)民，不能超越階段。但他同時也強(qiáng)調(diào)要通過一步步地引導(dǎo)農(nóng)民，把生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊所有制變?yōu)橐患壒缢兄疲罱K走向完全的、單一的公社所有制。1959 年4 月在上海召開的中共中央政治局?jǐn)U大會議通過《關(guān)于人民公社的十八個問題》，將人民公社的核算單位調(diào)整為公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊三級核算，對于社員的房屋，強(qiáng)調(diào)要“承認(rèn)原主的所有權(quán)，或者訂立租約，付給低額的租金”。隨后中央就社員自留地等作出指示，規(guī)定“自留地數(shù)量仍按原來高級社章程規(guī)定，以不超過每人分地的百分之五，也不少于百分之五為原則”，強(qiáng)調(diào)“自留地質(zhì)量應(yīng)盡可能將各社員原領(lǐng)的自留地發(fā)還”，由此保證了生活資料的社員私有。

（二）《六十條》確立宅基地的社員“資格權(quán)”制度

1962 年9 月，黨的八屆十中全會通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（史上簡稱《六十條》），最終確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制。《六十條》糾正了人民公社初期剝奪農(nóng)民私有財產(chǎn)的極端做法，強(qiáng)調(diào)“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。同時明確“要保障社員個人所有的一切生活資料，包括房屋……永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”；同時還規(guī)定了生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和人民公社各級組織的責(zé)任、義務(wù)，一是提供幫助，二是做好規(guī)劃，要求“各級組織應(yīng)該在人力、物力等方面，對于社員修建住宅給以可能的幫助”，生產(chǎn)隊?wèi)?yīng)做好統(tǒng)一規(guī)劃，社員新建房屋的地點，盡可能不占用耕地。并強(qiáng)調(diào)不經(jīng)社員本人同意，“任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和單位都不能占用社員的房屋”。《六十條》還對征用社員房屋作了規(guī)定。

在《六十條》的貫徹執(zhí)行中，一些地方出現(xiàn)了對社員宅基地政策宣傳解釋不清的問題，尤其是對社員宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊所有，有的地方宣傳社員宅基地，包括已建和未建房屋的宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有，一律不準(zhǔn)買賣和出租。有的宣傳歸生產(chǎn)隊所有的宅基地，是指沒有建筑物的空白基地。凡是已蓋房屋的宅基地，仍歸社員私有，可以自由買賣。還有的認(rèn)為，入社時宅基地沒有連同其他耕地一并入社，因此，社員原有的宅基地，不能算是生產(chǎn)隊范圍的土地，應(yīng)仍歸社員個人私有；社員已建筑房屋的宅基地，與房屋一樣，應(yīng)該允許社員自由買賣出租。一些社員擔(dān)心宅基地上的樹木，隨著歸公，就亂伐樹木。有的擔(dān)心宅基地的房屋被干部沒收、調(diào)劑，就出賣房屋。針對上述現(xiàn)象，1963 年3 月中共中央發(fā)出《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，根據(jù)上海、河北、遼寧、內(nèi)蒙古、廣西等部分省（區(qū)、市）的實施辦法，作了補(bǔ)充規(guī)定：第一，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。第二，宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有。第三，社員需新建房又沒有宅基地時，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，但盡可能利用一些閑散地，不占用耕地，必須占用耕地時，應(yīng)根據(jù)《六十條》規(guī)定，報縣人民委員會批準(zhǔn)，社員新建住宅占地?zé)o論是否耕地，一律不收地價。第四，社員不能借口修建房屋，隨便擴(kuò)大墻院，擴(kuò)大宅基地，來侵占集體耕地，已經(jīng)擴(kuò)大侵占的必須退出。

在人民公社體制下，中國農(nóng)村全面形成了宅基地集體所有權(quán)和社員使用權(quán)相分離、集體宅基地的使用權(quán)無償且無期限和社員擁有房屋私有權(quán)的獨特制度，即，宅基地集體所有、集體統(tǒng)一規(guī)劃，社員無償取得、擁有使用權(quán)，且無期限地使用；社員房屋私有，可以自由交易。相對應(yīng)地，社員的資格權(quán)本身包括了身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的雙重屬性。身份權(quán)體現(xiàn)在社員從組織中無償取得宅基地并長期使用，財產(chǎn)權(quán)則表現(xiàn)在可以自行處置房屋及宅基地使用權(quán)。

必須看到，與農(nóng)民生產(chǎn)合作社是一種單純的集體經(jīng)濟(jì)組織相比，農(nóng)村人民公社的組織性質(zhì)發(fā)生了根本性的變化，它是政社合一的組織，既是農(nóng)村的基層組織，又是國家政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。因此，組織成員的構(gòu)成也有了本質(zhì)的不同。在入社資格上，公社社員不再遵循自愿原則，而是天然加入法則，即戶籍在農(nóng)村的人口直接入社，不再僅局限于勞動者，其背后是戶籍制度的作用。在嚴(yán)禁城鄉(xiāng)人口自由雙向流動的情形下，作為屬地化管理的農(nóng)村居民，其戶籍取得要通過公社組織，這意味著他必須加入人民公社，人民公社也必須將其包括進(jìn)來。在成員權(quán)利和義務(wù)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中的社員權(quán)利義務(wù)主要集中于生產(chǎn)方面，包括享受合作社提供的生產(chǎn)服務(wù)，履行勞動義務(wù)。但人民公社的社員“在社內(nèi)享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活福利等方面一切應(yīng)該享受的權(quán)利”，即公民的基本權(quán)利，而居住權(quán)是其中之一，因而在公社體制下，農(nóng)村居民的居住權(quán)完全由公社負(fù)責(zé)保障。在成員的自由流動權(quán)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員有退社權(quán)利，他（她）可以選擇游離于農(nóng)業(yè)合作社的組織體系之外，盡管現(xiàn)實中受到各種限制。但公社社員如前所述，除了加入公社外，別無選擇，無法自由退社，除非被國家安排入學(xué)、進(jìn)城務(wù)工、移民等。

因此，人民公社體制下宅基地的“資格權(quán)”隨著組織性質(zhì)和財產(chǎn)權(quán)規(guī)定的變化，出現(xiàn)了根本性的變化，身份對象不僅包括農(nóng)民，而且包括公社內(nèi)的非農(nóng)人員，成為在農(nóng)村區(qū)域的公民概念。相對應(yīng)地，宅基地“資格權(quán)”制度已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N農(nóng)村人口的基本居住權(quán)制度。

三、改革開放初期實行“農(nóng)村各類人員”的宅基地“資格權(quán)”制度

改革開放后，順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動的新變化，宅基地“資格權(quán)”從人民公社體制下的農(nóng)村人口拓展到返鄉(xiāng)回村落戶的城鎮(zhèn)人口和華僑等居住在農(nóng)村的各類人員。在隨后頒布的《土地管理法》（1986）中，對宅基地資格權(quán)作出農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民區(qū)別對待，對后者占用集體土地建設(shè)住房實施政府審批制度和有償使用制度，以遏制宅基地面積的快速擴(kuò)張。

（一）改革開放初期“資格權(quán)”基本延續(xù)人民公社體制下宅基地居住權(quán)概念

改革開放初期，農(nóng)民開始有了剩余資金后，建房熱情高漲，但因缺乏規(guī)劃，出現(xiàn)了亂占耕地現(xiàn)象。1981 年4 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，強(qiáng)調(diào)“分配給社員的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等”。1982 年2 月，國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（已失效，以下簡稱《村鎮(zhèn)條例》），重申含宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地所有權(quán)分別歸公社、大隊、生產(chǎn)隊集體所有，社員對宅基地只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)、沒有所有權(quán)，同時對改革開放后農(nóng)村的各類人員，包括社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑等，均予以人民公社社員權(quán)利的同等待遇。這從建房的宅基地申請審批程序就可窺見一斑：首先向所在的生產(chǎn)隊申請、由社員大會討論通過；其次需要生產(chǎn)大隊審核同意；最后報公社管理委員會批準(zhǔn)。公社管理委員會批準(zhǔn)后，發(fā)給申請者宅基地使用證明。這一申請程序，其實是默認(rèn)了那些非社員的各類返鄉(xiāng)人員的準(zhǔn)社員身份。同年頒布的《憲法》在明確宅基地也屬于集體所有的同時，強(qiáng)調(diào)任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

因此，這一時期申請宅基地建房的資格權(quán)是開放性的，除了包括原來的以人民公社體制下社員為主體的農(nóng)村長期居住的原住民，還包括戶籍管理制度松動后，祖籍在農(nóng)村，以國家退休行政與企事業(yè)人員以及華僑為主體的原（祖）籍人口，宅基地“資格權(quán)”安排充分體現(xiàn)了中華傳統(tǒng)文化“落葉歸根”的特點。

（二）1986 年頒布的《土地管理法》就宅基地資格權(quán)對農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民作出區(qū)別對待

1986 年頒布的《土地管理法》，在繼續(xù)沿用人民公社體制下宅基地成員資格權(quán)概念體系的同時，對城鄉(xiāng)居民作出了區(qū)別對待。《土地管理法》首次使用“農(nóng)村居民”概念，指出農(nóng)村居民建住宅，應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，由鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)；強(qiáng)調(diào)面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征地的標(biāo)準(zhǔn)支付安置補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

在人民公社體制全面解體后，1986 年的《土地管理法》對1982 年的《村鎮(zhèn)條例》中關(guān)于農(nóng)村宅基地資格權(quán)的認(rèn)定作了修訂完善，不再沿用過去的社員權(quán)概念和相應(yīng)“三級所有”的審批管理體制，而是按照戶籍管理制度的二分法，將宅基地資格權(quán)分為戶口在村民委員會的農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，并進(jìn)行區(qū)分對待，前者是無償取得和無償使用宅基地，后者則是有償使用；相應(yīng)地，對非農(nóng)業(yè)戶口居民宅基地使用權(quán)的權(quán)能行使，強(qiáng)化審批管理。農(nóng)村居民由鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)審批，除非使用特殊土地（耕地）；但非農(nóng)業(yè)戶口居民，需提交到地方（縣級）政府審批。

20 世紀(jì)80 年代中后期，隨著農(nóng)民生活水平不斷提高，蓋房熱持續(xù)高漲，宅基地面積出現(xiàn)更加迅猛的擴(kuò)張。1985—1988 年，宅基地建房占全國建設(shè)用地的1/3。1989 年，國家土地管理局發(fā)布的《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》，對不同類型房屋所有者的宅基地使用權(quán)分別作出規(guī)定：對于已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民所保留在農(nóng)村的老宅基地，確定為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)；因合法繼承房屋所取得的宅基地，繼承者擁有使用權(quán)，并暫時按實際使用面積確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)；對于那些接受轉(zhuǎn)讓或購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計面積超過了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，需按有關(guān)規(guī)定處理后，再予確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)；對于華僑房屋占用的土地，其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)暫時確定給代管者；農(nóng)村居民宅基地的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，凡面積超標(biāo)的，在以后房屋拆遷、改建、翻建時，需按當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。

《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》參照不同人群、宅基地的取得途徑和時間節(jié)點三個方面，對宅基地資格權(quán)人，分為農(nóng)村居民、非農(nóng)業(yè)戶口居民、華僑三類區(qū)別對待，但是“資格權(quán)”制度仍然是面向所有人員的居住權(quán)概念，對下鄉(xiāng)的外來各類人口開放，只是要向集體繳納相關(guān)費(fèi)用。

四、20 世紀(jì)90 年代以來轉(zhuǎn)向農(nóng)村戶籍人口宅基地“資格權(quán)”制度

20 世紀(jì)90 年代是宅基地“資格權(quán)”認(rèn)定的一個重要轉(zhuǎn)折點。為控制宅基地面積增長過度，中央限制了宅基地“資格權(quán)”的人群范圍，從居住在農(nóng)村的各類人員的城鄉(xiāng)開放式，走向僅限于農(nóng)村居民的封閉式認(rèn)定。

（一）進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代后宅基地使用權(quán)制度實行農(nóng)村轄區(qū)封閉式管理

1990 年1 月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》發(fā)布。該通知強(qiáng)調(diào)了三點：一是分戶不符合法定結(jié)婚年齡和非農(nóng)業(yè)戶口的，不批準(zhǔn)宅基地；二是已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員，適時減核宅基地面積；三是干部蓋房僅限于直系親屬是農(nóng)村戶口，否則一般不予批準(zhǔn)。同時，在山東德州及200 余個鄉(xiāng)啟動宅基地有償使用、征收使用費(fèi)的改革試點。

在新的政策下，首先，擁有宅基地“資格權(quán)”的僅限于農(nóng)村戶籍人口。其次，農(nóng)村戶籍人口進(jìn)一步細(xì)分為兩類：現(xiàn)為農(nóng)村戶口的人群；曾是農(nóng)村戶籍人口，但在戶籍制度松動后，轉(zhuǎn)為（小城鎮(zhèn)）非農(nóng)的人口。對于后者，其曾經(jīng)享受的宅基地面積要進(jìn)行一定的減量，以區(qū)分于仍留在村里的農(nóng)村戶籍人口，但仍然允許他們申請宅基地。最后，“資格權(quán)”的分戶標(biāo)準(zhǔn)不再依據(jù)當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)習(xí)俗或村規(guī)民約，而是根據(jù)國家法律規(guī)定，以達(dá)到結(jié)婚年齡、獨立生活為準(zhǔn)。

（二）20 世紀(jì)90 年代后期以來宅基地使用權(quán)交易范圍縮小至農(nóng)村居民

20 世紀(jì)90 年代中后期以來，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度顯著加快，土地供給硬約束進(jìn)一步增強(qiáng)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》提出，農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。提倡有條件的地方建設(shè)相對集中的公寓式樓房，農(nóng)村居民建住宅要嚴(yán)格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，依法取得宅基地。1999 年5 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的同時，首次提出農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，并強(qiáng)調(diào)有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。

由此，宅基地的“資格權(quán)”制度隨著宅基地的交易對城市居民全面封閉而更加嚴(yán)格，宅基地“資格權(quán)”僅限于農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民不僅不可以申請建新宅，而且不可以通過買賣二手房進(jìn)入農(nóng)村。

五、21 世紀(jì)后步入封閉化的村民成員宅基地“資格權(quán)”制度

21 世紀(jì)后，隨著相關(guān)農(nóng)村法律法規(guī)的不斷完善，對于宅基地的“資格權(quán)”認(rèn)定縮小至以土地集體所有制為基礎(chǔ)的村民成員。近些年國家啟動宅基地制度改革試點后，對非村民人員的宅基地“資格權(quán)”有了適度放開，同時，一些宅基地制度改革試點創(chuàng)新出“資格權(quán)”用益物權(quán)化的可行路徑。

（一）《物權(quán)法》建立“本村村民”的宅基地資格權(quán)制度

進(jìn)入21 世紀(jì)，宅基地管理制度的硬約束進(jìn)一步強(qiáng)化。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）提出改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71 號）將農(nóng)村集體建設(shè)用地分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地、鄉(xiāng)村公共（公益事業(yè)）設(shè)施占地和農(nóng)村村民住宅占地。村民建設(shè)住宅，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃；農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。2007 年頒布的《物權(quán)法》，專門設(shè)置了宅基地使用權(quán)一章，確立了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的法律地位，規(guī)定宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利；宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。在《物權(quán)法》與《土地管理法》相銜接的同時，強(qiáng)調(diào)了村民對于宅基地的使用權(quán)，與戶籍概念下的農(nóng)村居民相比，符合條件的“資格權(quán)”人群范圍進(jìn)一步縮小。

（二）宅基地制度改革試點地區(qū)“資格權(quán)”的用益物權(quán)化

六、結(jié)論與政策建議

按照制度變遷理論，制度供給是政治結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的制度框架共同作用的結(jié)果。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨從實現(xiàn)社會主義工業(yè)化、讓人民過上幸福生活的目的出發(fā)，在農(nóng)村確立和堅持土地集體所有制，并全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展與創(chuàng)新，宅基地“資格權(quán)”制度的變遷是配合國家發(fā)展戰(zhàn)略總目標(biāo)的一個結(jié)果。具體地，中國特色的宅基地制度“資格權(quán)”萌芽于階級屬性農(nóng)戶房屋“資格權(quán)”制度，始于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的“集體經(jīng)濟(jì)組織社員”，經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的“農(nóng)村勞動群眾”和“普通農(nóng)民社員”，到人民公社的“農(nóng)村戶籍人口”，到20 世紀(jì)80 年代改革初期的“農(nóng)村各類人口”，再到20 世紀(jì)90 年代限于“農(nóng)村居民”，“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民”需有償使用，直至21 世紀(jì)以來限定在行政村“村民”。

新中國成立以來，配合國家工業(yè)化進(jìn)程，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，中國特色的宅基地“資格權(quán)”制度經(jīng)歷了從成員權(quán)、到公民權(quán)、再回到成員權(quán)的變化。宅基地“資格權(quán)”人所依托的組織經(jīng)歷了從農(nóng)村社區(qū)集體到農(nóng)村區(qū)域，再回到農(nóng)村社區(qū)集體的迂回道路。它背后反映的是宅基地制度“資格權(quán)”的權(quán)源變化：從社會主義建設(shè)初期的保障私有土地公有化的農(nóng)戶生計，到社會主義制度全面建立后實現(xiàn)“居者有其屋”的公民基本生存權(quán)，到社會主義建設(shè)發(fā)展時期強(qiáng)調(diào)農(nóng)村一戶一宅的平等居住權(quán)，再到建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新時代逐步走向成員財產(chǎn)權(quán)的制度變遷。由此可見，宅基地“資格權(quán)”的權(quán)屬設(shè)計始終不是普通的單一性權(quán)利，而是一種復(fù)合性權(quán)利，包含附著在其上的宅基地用益物權(quán)或居住使用權(quán)。

落實中央關(guān)于完善農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)屬性、推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的改革部署，應(yīng)從構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展、建立起統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民住房制度的戰(zhàn)略視角，完善宅基地“資格權(quán)”權(quán)能。

第一，深化改革，落實宅基地“資格權(quán)”的復(fù)合權(quán)利屬性。明晰宅基地“資格權(quán)”是集成員權(quán)和用益物權(quán)于一身、一體雙面、用益物權(quán)是核心所在的復(fù)合性權(quán)利。應(yīng)在宅基地制度改革試點地區(qū)全面落實宅基地“資格權(quán)”的用益物權(quán)屬性，以改革時點為基準(zhǔn)，將農(nóng)戶宅基地“資格權(quán)”及其面積合法的宅基地用益物權(quán)固化下來，“生不增、死不減”，確權(quán)頒證，并規(guī)定宅基地用益物權(quán)的持有年限，允許抵押、擔(dān)保。經(jīng)村民代表大會同意，允許在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，對轉(zhuǎn)讓出去的，需向村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)交土地出讓金。

第二，解放思想，將宅基地“資格權(quán)”納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房保障體系。借鑒城市住房制度改革的思路，分地區(qū)分類落實宅基地“資格權(quán)”。在停止宅基地分配的地區(qū)，將農(nóng)民“資格權(quán)”的權(quán)利實現(xiàn)，全面納入戶籍或長期務(wù)工地所在縣（市）或地區(qū)的城市保障房（廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房）分配體系，由地方財政全覆蓋，真正落實住房基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化；在集體建設(shè)用地資源相對充裕、仍然在分配宅基地的地區(qū)，尊重農(nóng)民意愿，允許符合條件、但從未獲得宅基地指標(biāo)的村民對“資格權(quán)”的權(quán)利行使二選一，或是參與到戶籍或長期務(wù)工地的城市住房保障體系中，或是繼續(xù)依靠本村“一戶一宅”的宅基地?zé)o償分配制度，避免“一刀切”。

第三，尊重歷史，落實“法不溯及既往”原則。與宅基地“資格權(quán)”直接關(guān)聯(lián)的是如何化解大量歷史遺留問題。對于歷史形成的宅基地實際占有人的多元化、多樣化存在形態(tài)，應(yīng)以“法不溯及既往”為原則，按照當(dāng)時的有關(guān)政策規(guī)定分類認(rèn)定和處置，不符合當(dāng)時法律或政策標(biāo)準(zhǔn)的，不應(yīng)給予宅基地占有者用益物權(quán)證書，同時違占、多占部分應(yīng)收取相應(yīng)使用或占用費(fèi)，作為集體經(jīng)濟(jì)組織收入的一項來源。應(yīng)避免以現(xiàn)行政策進(jìn)行“一刀切”，否定歷史上形成的非村民“資格權(quán)”的做法。