從縣域競爭走向縣域競合：縣域經濟高質量發展的戰略選擇

陳健生 任 蕾

改革開放以來，我國經濟快速發展，取得了顯著的成績。從經濟空間視角來看，地區競爭推動了地區經濟快速增長，促進了地區產業結構的優化升級，帶來了地區財力的顯著增強。與此同時，地區競爭所帶來的負面影響也日益凸顯，諸如區際壁壘與邊界效應強化、產業同質化與產能過剩、公共支出結構扭曲、環境保護與污染治理抑制等，影響了地區經濟發展質量的提高。2017年，黨的十九大報告作出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的論斷，并進一步強調要實施區域協調發展戰略。2019 年，黨的十九屆四中全會要求“構建區域協調發展新機制，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”。這些都需要地區轉變經濟發展的單一競爭意識，加強地區合作，走向地區競合，以促進地區經濟發展效率與公平的統一。黨的十九屆五中全會提出“推進以人為核心的新型城鎮化”，強調“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。如何實現縣域經濟高質量發展，既是一個需要回答的理論問題，又是一個應該解決的實際問題。縣域經濟從競爭走向競合是縣域經濟實現高質量發展的應有之道，有利于解決縣域國土空間利用不合理、縣域資源配置效率不高、縣域經濟發展粗放、縣域比較優勢遭到沖擊等問題，推動實現縣域資源要素利用的合理化以及縣域經濟發展的專業化、規模化和綠色化。

一、相關文獻綜述

20 世紀90 年代中期以來，學者們從地區競爭的角度對我國“經濟增長之謎”進行了一系列探討與解讀，其研究內容主要包括地區競爭的制度理論、地區競爭的發展階段、地區競爭的基本單元等問題。

一是關于地區競爭的制度理論問題。一種理論是“保護市場的財政聯邦主義”，該理論試圖從財政角度來解釋20 世紀90 年代中期以前我國的高速增長，認為引起我國地區之間激烈競爭的原因之一是財政分權引發的財稅競爭。Oi、Montinola等認為，由于分稅制的實行及其制度設計，地方政府在預算收入中較高的邊際分成比例激勵了地方施行促進經濟增長的政策。Montinola 等將此時期中國經濟高速增長歸結于具有中國特色的“保護市場的財政聯邦主義”，認為地方支持經濟發展的激勵來自當時的分權模式“財政承包制”。另一個被廣泛接受并引用的關于中國轉型期高速增長的政治經濟學解釋是“官員晉升的錦標競賽理論”。Maskin 等、Blanchard等、周黎安認為，中國傾向于依據地方經濟發展績效來從政治上獎懲地方官員及考核各級人事，由此展開的官場競爭導致了地區間的經濟競爭，即以經濟增長為核心的官員晉升錦標賽。此外，周飛舟認為，高度集中的計劃經濟是形成錦標賽制度的根源，而層層加碼、預算軟約束和公司化的地方行為能夠促進短時間快速發展。

二是關于地區競爭的發展階段問題。陶然等研究了地區競爭的階段性問題，認為我國的地區競爭模式也如同我國經濟從計劃經濟向市場經濟轉型的“漸進式”模式一樣，呈現漸進式變化。20 世紀90 年代中期以前，資本和勞動等流動性生產要素并非地區競爭的核心內容。在財政承包制下，地區為保護和充實稅基，有較強的激勵施行間接甚至是直接手段，使當地企業免受與外地企業競爭的損失，致使90 年代初期就已出現地區間貿易壁壘、產業重構等問題。20 世紀90 年代中期以后, 受改革第一階段各地重復建設導致的產能相對過剩、1992 年后的市場化導向改革及1994 年的分稅制改革影響，地區競爭圍繞制造業投資逐步激化。雖然地方政府一直有積極性發展本地經濟，但兩個階段仍存在著顯著不同。

三是關于地區競爭的基本單元問題。張五常認為，縣際競爭是我國經濟增長的奧秘，其核心是土地租稅在多級政府間的分成。而此前，張五常在其論文中甚至聲稱，我國以縣為主體出讓土地并與上級政府和投資者進行收入分成的體制是一種非常有效率的制度。在此制度下，縣級政府作為土地使用權分配人按照利益最大化原則將土地授予私人使用,而地區間激烈競爭引致高增長。他斷言，縣級競爭制度是中國經濟增長的制度推動力。

這些研究從不同方面肯定了地區競爭在經濟高速增長階段發揮的積極作用，但隨著地區競爭帶來的問題日益明顯，一些學者也開始對地區競爭所產生的負面影響進行相關研究，這些負面影響包括產業同質化、產能過剩、區際壁壘與邊界效應（或者地方保護、市場分割）、地區經濟不平衡、公共支出結構扭曲、環境保護和污染治理抑制等。在我國區域經濟一體化發展趨勢及區域協調發展戰略實施過程中，地區合作扮演著愈加重要的角色。通過引入地區合作形成良好的地區競合關系，有利于化解地區競爭帶來的負面影響，促進地區經濟在發展中實現相對平衡。

一些學者開始探討地區合作、地區競合的問題。事實上，地區合作問題的討論也并沒有脫離地區競爭的現實基礎。從內容上看，關于地區競合的研究主要集中在競合模式、競合機制、競合關系等方面。

一是關于地區競合模式的研究。陳建軍以長三角為例，從資源配置的角度指出區域經濟合作應逐步采取政府推動、市場導向、企業主導的模式。曹陽等認為，區域合作以資源稟賦基礎、經濟條件基礎、經濟發展條件及行為實施者等為基礎要素，基于不同基礎要素的互補性以及不同支持網絡系統內容的合作,將會形成復雜多變的區域合作模式。

二是關于地區競合機制的研究。曹洪等認為，合理有序的縣域競合關系有利于促進縣域經濟及區域經濟的健康有序發展，他們通過構建非對稱性的縣域競合博弈模型展開分析，得出促進縣域持久合作的機制應該包括資源整合增加合作利益、合理的合作利益分配機制、健全有效的監督機制以及完善的政府考核機制四個方面的結論。胡艷等認為，在合作機制上，要建立城市群利益的分享補償機制，整合區域市場，相互開放，處于優勢地位的城市應通過有效的機制補償處于劣勢地位的城市。冉淑青等認為，在欠發達地區應建立基于資源與利益基礎的跨省合作一體化共生機制，倡導以文化認同為紐帶的共榮合作、以經濟合作為動力的共贏合作、以生態合作為壓力的分配合作、以交通設施合作為拉力的共建合作。

三是關于地區競合關系的研究。孟德友等研究了中部省區制造業區域專業化分工與競合關系演進的問題，指出中部省際區域分工表現出明顯的非均衡性，且省際競合關系演進的兩極分化態勢明顯。徐琴認為，在改革初期經過最初的競爭磨合，自主探索互惠互利機制，建立了互補型的橫向協作模式；在開放時期盡管內部競爭加劇但在合作的內在需求下形成了多種自發性的競合聯盟；在當前“長三角區域一體化發展”的國家戰略下,長三角地區將在各個相關領域建立開放、通達、緊密的“區域共同體”。蔣永穆等認為，受不同時期政府與市場互動關系的影響，我國區域經濟合作圍繞基礎動力、內生動力和外部動力的不同耦合情況所形成的動力機制進行演進，實現了“單向傾斜—東西互動—全面統籌”的區域間良性互動。

此外，黃少安與牟娟等學者從宏觀層面討論了合作對經濟增長的作用。前者將合作作為要素納入經濟增長模型中，推論出了合作與經濟增長之間相互促進和動態演進的過程；后者利用兩政府博弈模型論證了地方政府協作時的收益大于不合作時的收益，并通過計量分析驗證了地方政府協調指標的提高能夠帶來更快的經濟增長率。安虎森等研究了相鄰城市之間競爭與合作的問題，認為通過加強相鄰城市的分工形成合理的城市分工合作體，能避免城市對資源的惡性競爭，形成相鄰城市合理分工、競爭共存與雙贏局面

學術界對于地區競爭與合作的研究存在有待拓展和深化的研究點。一是關于地區競爭與合作的分層次分析不夠，一般從區域層面、省際層面與城市群（間）層面展開，缺乏縣域層面的相關研究；二是較少關注不同尺度（如省、市、縣）地區競爭與合作的差異性問題。本文的邊際貢獻可能體現在三個方面：一是闡釋為什么會存在縣域競爭？縣域合作的理論機理是什么？二是剖析了縣域競合與縣域經濟高質量發展之間的內在關系，提出縣域經濟高質量發展的基本標志，論證了縣域經濟從競爭轉向競合的內在機理；三是基于縣域經濟發展的特殊性，提出未來推動我國縣域經濟高質量發展的基本路徑。

二、縣域競爭與縣域合作的理論闡釋

一般認為，縣域是國民經濟的基本單位與最小單元，也是地方行政管理的適度單元。作為地區經濟活動基本形式的地區競爭與地區合作，分別以縣域競爭與縣域合作為表現形式。縣域競爭與縣域合作都有各自存在的理論機理。

（一）縣域競爭的理論闡釋

縣域競爭是地區趕超發展機制的產物。以縣域為單元，縣與縣之間相互追趕、相互競賽，形成了一種旨在推動經濟快速發展的地方激勵機制。在我國改革開放以來地區經濟發展的中前期，縣域競爭發揮了顯著的作用，以至于其作為地區競爭中最獨特與最具活力的競爭方式而存在，強有力地促進了縣域經濟發展。

從理論上看，縣域競爭愈演愈烈的一個重要原因，是長期以來縣域經濟都被當作國民經濟的一個完整的基本單元來看待，即縣域經濟是國民經濟的基本單位與最小單元。這意味著縣域經濟需要有完整的經濟結構或產業結構，并遵循經濟結構或產業結構演進規律，即縣域經濟結構轉變要從以農業為主轉向以工業為主，再到以服務業為主。國民經濟這個相對大尺度空間的結構轉變規律在縣域這個相對小尺度空間得到了復制和體現。每一個縣域，不論其地理生態環境、自然資源稟賦等“第一自然”因素如何，以及其經濟發展、收入水平、人口狀況、創新能力等“第二自然”條件如何，都需要按照國民經濟結構轉變規律調整和優化產業結構。于是，縣域競爭從發展早期的農業生產競爭，轉變為發展中期的工業增長競賽，再到當前的以服務業為主的比拼。

然而，縣域經濟并不應該完全地被視作國民經濟一個完整的基本單元。從地理生態層面來看，縣域地理單元大小不一，國土空間面積不同，生態地位也有差異，發展基礎各不相同。從人口規模與分布來看，縣域人口數量差異較大，人口分布不均勻，這意味著縣域市場范圍的大小不等，結果導致縣域產業規模與結構有著不同的選擇。從經濟結構來看，縣域經濟由縣城經濟、鎮域經濟和鄉村經濟構成，更多地體現為農業（第一產業）和工業（第二產業）。這種依托于自然資源稟賦發展起來的工業，受人口市場規模的限制，產業規模往往偏小，且產業發展的多樣性不足，這也使得縣域經濟中以縣城經濟為主的服務業發展受到限制。而服務業更多是城市經濟體發展的產物，且隨著人口流動引致的人口規模不斷擴大，其在城市經濟體中得到快速發展并逐步占據較大比例。由此，縣域經濟中農業與工業在經濟結構中長期保持較大占比，而服務業占比可能難以超過農業和工業占比。因此，國民經濟結構轉變規律在縣域經濟中難以得到充分體現，甚至會出現失靈的情況。

從管理制度上講，縣級財政是保障民生的基礎環節，也是地方財政制度的最低層級。由于缺乏規范、清晰且相對合理的中央與地方事權和支出責任劃分制度，中央與地方財政事權和支出責任不相適應，形成財權與事權的“錯位”配置。縣級財政承擔著基礎教育、基本醫療與公共衛生、民政事務、地方文化等民生相關領域中的基本支出責任。由于經濟增長與地方財政收入之間所具有的正相關性，同時，保障和改善民生財政支出具有剛性約束且呈現不斷擴大的趨勢，迫使縣級政府只能以縣域經濟增長作為其行為的基本目標導向。在這種制度安排下，縣域經濟發展只能遵循縣域經濟增長—縣域工業增長—縣域地方稅費增長的邏輯鏈條。因此，縣域競爭成為一種促進縣域經濟增長的有效形式。此外，縣域是地方行政管理的適度單元。縣域經濟結構比較完整，城鄉關系比較穩定，人口規模比較適度，行政組織比較健全。因此，以縣為單位進行行政管理比較有效率，以縣為單位進行的地方競爭體現了我國地方行政管理的基本特征。

客觀地講，縣域競爭有其“效率促進”的一面（如縣域競爭促進了地區經濟快速增長、地區產業結構的優化升級以及地方財力的顯著增強等），但所帶來的“效率損失”也是不可忽視的。在以縣域為單位的GDP“錦標賽”制度的影響下，縣域為了贏得競爭只關注地方經濟增長的總量與速度，更傾向于選擇依賴資本、勞動等要素投入來擴大生產，以實現經濟增長。因為在有限、可供動員的縣域資源總量約束下，選擇這種外延型增長方式，相較于依靠人力資本、技術等提高全要素生產率來促進經濟增長的內涵型增長方式來說，成本更低，且在短期內見效更快，增長效應更明顯。于是，每個縣域基本上不考慮其人口規模、要素稟賦、市場范圍等基本情況，盲目展開產業競爭，形成了相似的地區產業結構與同質化的主導產業，且彼此缺乏產業關聯；利用其對資本、勞動、土地等資源要素的支配權，在招商引資政策上實行優惠攀比，以地方政府產業布局替代企業自主的區位選擇，并導致招引企業區位選擇的配置錯位；在相互追趕和競賽中，按照“大而全”或“小而全”的發展思路，以致整個區域內產業重復建設問題長期難以解決；過度追求經濟的片面增長，而在民生改善、環境保護與污染治理上發力不足，致使經濟的可持續發展能力不強。因此，當前的縣域經濟發展方式基本上是一種分散、浪費與低效率的粗放型發展方式。

（二）縣域合作的理論解析

要素稟賦狀況決定了縣域產業分工，進而決定了縣域的貿易格局。縣域產業分工與貿易促進了專業化生產，而專業化又促進產業成本下降及勞動生產率的提高，反過來又進一步促進縣域產業分工與專業化的發展，從而促進縣域經濟的發展。從產業經濟角度來說，縣域合作就是在縣域間通過立足縣域要素稟賦條件，發揮縣域比較優勢而進行的專業化生產，并且以產業關聯的形式構成并不斷推進的市場一體化進程。縣域之間進行經濟與產業合作有其內在機理。

其一，縣域要素稟賦的相對單一決定了縣域產業結構的專業化。縣域要素稟賦結構決定了縣域產業發展特征，包括產業門類、產業結構等。相較于城市經濟體，縣域國土空間較小，其自然稟賦及生產要素結構相對單一。這意味著縣域在產業選擇和發展上所依賴的基礎性條件往往比較有限，并不適合像城市化地區那樣進行多樣化的生產以及構建相對完整的產業體系。而要素稟賦結構的空間差異又決定了不同縣域的比較優勢，在追逐利益最大化的過程中自然導致了縣域間產業專業化與分工，從而使縣域獲得了生產效率的提高和生產資源的節約。

其二，縣域產業分工與專業化決定其產品具有中間產品的特征。縣域在相對單一的要素稟賦基礎上發揮比較優勢，進行地域分工與專業生產，其產品往往多屬于中間產品。從同一產業鏈角度看，縣域要完成最終產品的生產，必然需要在縣域間形成前后向的產業關聯。從不同產業的地區聯系角度看，縣域產業專業化意味著它并不能在生產過程中對其全部產品的需求實現自給自足，專業化生產以外的產品需要其他縣域通過專業化生產進行補充。無論是同一產業內還是不同產業間的產業聯系，都離不開縣域間圍繞生產需求展開中間產品貿易，通過縣域間各種各樣中間產品的輸入與輸出完成最終產品的生產，這就使各縣域在生產上形成緊密聯系與產業銜接。

其三，縣域人口規模偏小決定了其市場潛力的有限性。縣域人口規模大小不一，但相較于城市一般較小。偏小的人口規模影響著縣域地區供給的外部性和消費的規模效應，不足以支撐多樣化的生產和服務的發展，難以在縣域形成“大而全”或“小而全”的產業結構。縣域人口規模不足，加上人口不斷向城市流動，決定了縣域市場規模與市場范圍相對狹小。因此，縣域市場潛力的有限性意味著偏離專業化生產的縣域產業結構缺乏足夠的市場空間支撐。這正好印證了縣域產業追求分工與專業化生產的目標導向。

產業分工與專業化、中間產品貿易與市場潛力有限共同決定了縣域間有開展經濟與產業合作的動機與可能性。一方面，縣域分工是縣域合作的基礎。立足縣域比較優勢的產業分工與專業化生產，會增強縣域間產業經濟發展的潛在互補性。隨著分工的演進，不斷提高的專業化生產水平提高了生產率，降低了生產成本。當這種專業化經濟超過交易成本時，縣域更傾向于通過中間產品貿易代替其直接生產來滿足最終產品的生產需求。在這一傾向不受外在干預的情況下，客觀上形成了縣域間的貿易格局，縣域“貿易依存度”會不斷提高，從而不斷強化各縣域的比較優勢。另一方面，市場一體化是縣域合作的保障。縣域間貿易推動了縣域間的經濟聯系，然而這種經濟聯系的形成和強化是需要一定條件的，即較低的交易成本。交易成本主要受距離等自然因素和制度、文化、信息等非自然因素的影響。在要素稟賦或者產業經濟互補性的驅動下，縣域間通過改善交通基礎設施、增進彼此間通達度和降低單位距離運費，消除各種制度、市場壁壘并搭建多維平臺促進資本整合、技術交流及人才流動等，從而提高市場一體化的程度，形成愈加統一開放的商品市場及資本、技術與人才市場，突破有限市場制約并充分享受專業化分工帶來的生產擴大、成本下降、效率提高及技術創新。

三、縣域競合：縣域經濟高質量發展的必然要求

縣域作為國民經濟的基本單元，其經濟高質量發展的內涵與國民經濟高質量發展的內涵具有一致性。然而，縣域經濟并不應該完全地被視作國民經濟一個完整的基本單元，它有其發展的差異性。本文將縣域經濟高質量發展的衡量標準歸納為體現資源稟賦的地域分工、追求產業的規模經濟、促進要素的合理利用、實現生態的永續發展四個方面。縣域競爭與縣域合作也是相互統一的。縣域競合是二者的統一，是實現縣域經濟高質量發展的平衡點，與縣域經濟高質量發展有著緊密的內在聯系。

（一）縣域經濟高質量發展的內涵界定及其衡量標準

習近平總書記在談到我國區域經濟如何實現協調發展時指出，“我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子”。習近平總書記強調，“不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法。”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出要優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化，按照資源環境承載能力，將未來的國土空間分為城市化地區、農產品主產區和生態功能區三大空間格局。這為區域經濟實現高質量發展建立了基礎性空間保障。但是，作為區域經濟重要基礎和基本單元的縣域經濟如何實現高質量發展，是一個至今尚未引起重視的問題。就縣域經濟發展而言，如何將三大國土空間布局落實落地到縣域層面，仍然值得探討。

按照黨的十九大報告的要求，根據國民經濟從高速增長到高質量發展轉變的基本表述，縣域經濟高質量發展是指，立足縣域要素稟賦基礎，參與國民經濟產業分工，發揮各縣比較優勢與特色，實現縣域間分工基礎上的優勢互補與錯位發展；在分工基礎上開展專業化生產以促進產業規模化發展，完善要素市場化配置的體制機制以促進要素的合理配置與利用，不斷提高縣域投入產出效率和經濟效益；堅持生態優先的綠色發展理念，實現縣域經濟社會可持續發展。結合縣域經濟發展的特殊性，縣域經濟高質量發展的衡量標準主要有四：

一是體現資源稟賦的地域分工。大小不一的自然地理單元決定縣域經濟一定不能放棄既有的資源稟賦基礎，而應在此基礎上形成產業分工形態。這是縣域經濟獨具特色的地方優勢之所在。因此，縣域經濟高質量發展需要重新倡導揚長避短、各盡所能的基本宗旨。要以利用資源條件與發揮比較優勢為發展起點，圍繞資源稟賦建立產業基礎，并以此形成和延伸產業鏈，形成建立在地域分工基礎上的縣域產業發展體系。

二是追求產業的規模經濟。縣域經濟不同于城市經濟體，其自身產業發展更傾向于以資源為基礎的專業化生產，不應像城市經濟體那樣追求產業的多樣化發展，而是要以資源稟賦為基礎的專業化引領產業的規模化，從而降低發展成本、實現成本收益最大化。因此，縣域經濟高質量發展要牢固樹立專業化發展理念，抓住體現地方特色與優勢且為數不多的產業門類做大做強、做精做深，形成規模優勢，彰顯地域特色。

三是促進要素的合理利用。縣域經濟發展要合理利用土地、勞動、技術、人力資本等生產要素，不必貪大求多。縣域經濟高質量發展要以產業園區為載體，合理配置、利用要素資源，提高畝均投入產出水平，以較小的發展代價取得盡可能大的產出水平。

四是實現生態的永續發展。縣域的自然屬性決定縣域經濟發展要盡可能地保護地區生態環境，為農業發展與生活居住充分預留自然生態空間。因此，縣域經濟高質量發展應該是建立在人與自然和諧統一基礎上的可持續發展，其產業體系建立與產業鏈的延伸要充分體現綠色發展理念，追求產業綠色化與綠色產業化是縣域經濟未來發展的方向。

（二）縣域競合是實現縣域經濟高質量發展的平衡點

在經濟轉向高質量發展的新階段，縣域競爭仍在促進縣域經濟持續保持活力與創造性、不斷促進地方經濟發展上有著重要作用。但是過度的競爭帶來的負面問題又會影響縣域經濟發展的質量，使得縣域經濟難以擺脫粗放、高成本與低效率的發展困境。并且，縣域經濟發展正面臨著城市化以及由此發展起來的城市群的人口、產業與市場沖擊，例如，由于勞動力向城市集聚而導致的縣域產業“用工荒”問題，由于人才向城市集聚而導致的縣域創新要素稀缺與創新能力不足問題，由于產業規模偏小而導致的縣域產業難以形成前后關聯問題，以及由于土地資源利用率低下而導致的縣域產業產出效率不高問題等。繼續依靠單一的縣域競爭無法實現縣域經濟的高質量發展，從縣域競爭走向縣域合作成為我國當前和未來縣域經濟發展的現實需求。縣域合作基于發揮縣域比較優勢，以分工與專業化生產為切入點，強化縣域之間的產業聯系，推進縣域間經濟一體化進程，有助于應對縣域競爭帶來的負面問題，使縣域經濟走向集聚、節約與高效的內涵式發展道路。但是，單一的縣域合作可能只是學術理性的“空中樓閣”，缺乏其實踐層面的實現形式。從制度上講，縣域競爭好似一種激勵行為，而縣域合作則可以看成一種約束行為。縣域競合恰恰是競爭中有對于縣域發展的合理控制，合作中又為縣域發展提供內在激勵，兩者缺一不可。從實踐來看，要推進縣域經濟高質量發展，其理想的選擇就是走縣域競合之路，既筑牢縣域競爭的“底線”，為縣域經濟增長提供發展動力，又增強縣域合作的理念，嘗試通過縣域合作守住縣域資源的特色與優勢，使縣域走上適合自身發展的道路，以相對平等的機會參與縣域競爭，實現更高層次的競爭。從根本上來說，縣域競合是破解當前縣域經濟發展困境、實現縣域經濟發展效率與公平兼顧的理性選擇，是實現縣域經濟高質量發展的平衡點。縣域競合有利于縣域間進行有理性的競爭和有效率的合作，推動縣域經濟的可持續發展，提高縣域經濟的發展質量。

（三）縣域經濟高質量發展與縣域競合的內在關聯

在現階段縣域由競爭走向競合，就是要通過增強縣域合作意識，提高縣域合作水平，逐步形成良好的縣域競合關系。縣域競合促進縣域經濟高質量發展具體體現在重塑地域產業分工格局、提高投入產出效率、優化資源要素配置效率、降低資源環境成本、實現可持續發展等方面。

第一，縣域競合促進地域資源的合理分工。縣域競合能創造更為寬松的縣域經濟發展環境與條件，將縣域從過度競爭中解放出來，減少縣域經濟發展過程中無序和惡性競爭所導致的產業同質化與產能過剩問題，注重按照自身資源要素稟賦條件，基于比較優勢與本地特色來發展縣域產業。而資源要素稟賦結構的空間差異又決定了不同縣域的比較優勢與固有特色，在縣域產業選擇中自然傾向于縣域間要素資源的最大化配置。建立在縣域比較優勢與特色基礎上的產業分工與專業化生產，會增強縣域間產業經濟發展的潛在互補性與產業關聯性。縣域間這種競合關系，一方面激勵縣域為了贏得橫向競爭而積極發展縣域產業，另一方面又使得這種縣域產業發展的訴求，不再僅靠縣域內部產業的專業化發展來滿足，而是通過利用縣域間產業互補性與關聯性所開展的產業合作來實現，享受其他縣域產業的專業化發展所帶來的紅利。由此，縣域競合會促進縣域間圍繞生產需求展開的中間產品貿易，強化縣域在生產上形成緊密聯系與產業銜接，強化地域分工的合理性，實現分工基礎上的優勢互補與錯位發展，最終取得降低生產成本、提高生產效率、加速技術創新、提高產品質量的發展成效。

第二，縣域競合推動縣域產業的規模化生產。在縣域競合促進合理的地域產業分工過程中，各縣域既傾向于以資源要素稟賦為基礎的專業化生產引領產業的規模化發展，又能通過強化縣域間產業關聯暢通，不斷整合縣域間同質化產業，剔除重復建設所帶來的產能過剩，按照不同生產環節組織與調整產品生產，選擇具有縣域比較優勢的產業，在更大范圍形成產業的專業化、規模化發展。縣域競合能突破地域，從縣域內外兩方面，改變縣域產業經濟的規模約束與跨越縣域產業的發展邊界，為縣域產業實現專業化基礎上的規模經濟提供機會和條件。

第三，縣域競合促進生產要素的合理利用。縣域競合在促進地域合理分工過程中，必然會引發縣域產業布局、產業結構或產品結構的調整，促進比較優勢與特色基礎上的專業化與分工，并進一步隨著縣域間產業分工的演進不斷增強縣域產業聯系，形成相互依存、相互促進的產業循環。這本身就是要素利用的合理化和高效化的實現過程。另外，在縣域關系由競爭走向競合的過程中，需要不斷完善要素市場化配置的體制機制，提高區域內市場一體化程度，從而為縣域合作的強化提供保障。縣域間通過改善交通運輸條件，搭建多維合作平臺，消除各種制度、市場壁壘，降低邊界效應的影響，促進生產要素形成跨地區的流動與配置。這樣既可以改善縣域內生產要素配置局限對產業發展的制約，又可以引導各類生產要素向更有效率的縣域產業流動和集聚。

第四，縣域競合實現生態環境的永續發展。縣域競合的根本目的是要適應生態環境的可持續發展。一方面，在縣域競合關系下，縣域所參與的地域產業分工，是充分體現縣域資源要素稟賦特征的，是建立在與資源環境友好相處基礎上的。當這一特征契合城市化地區、農產品主產區和生態功能區三大國土空間格局時，縣域產業發展是符合資源環境承載能力的，有利于生態環境的保護與利用。另一方面，縣域競合在推動跨界生態問題的治理上也有著積極作用。在縣域競合關系下，縣域將會從無序且過度的競爭氛圍中解放出來，關注過去一直被忽略的環境保護與污染治理問題。尤其在治理面臨集體選擇困境的跨縣域流域治理、跨縣域環境污染等生態公共問題時，相較于縣域競爭，縣域競合更易于通過平等合作與協商共建方式開展生態環境的治理，有助于建立生態問題跨界公共治理的伙伴關系與協作治理機制，提高生態環境治理的聯防共治能力。

四、以縣域競合推動縣域經濟高質量發展的基本路徑

就縣域經濟發展而言，應該提質降速，推進供給側結構性改革，整合縣域產業園區，降低縣域經濟發展成本。通過實施以城市化帶動縣域產業分工合作的主導產業規模化發展戰略，以專業化帶動規模化，實現城市經濟與縣域經濟的聯動發展，從而提高縣域經濟發展質量。實現縣域經濟高質量發展的實質就是要從縣域競爭轉向縣域競合。以縣域競合推動縣域經濟高質量發展，要從五個方面著手。

（一）按照三大國土空間格局要求實現縣域產業專業化

要按照所處縣域的主體功能空間，選擇產業發展與結構轉變的方向，并突出產業發展的分工與專業化，集中將生產要素配置到具有資源稟賦與比較優勢的產業中，避免不必要的追求產業發展的多樣化，以體現縣域經濟的特色和優勢。目前，不少地區的地方政府已經嘗試縣域經濟差異化發展的分類指導與考核，這是按照國家三大國土空間類型基本要求，實行國土空間利用分類管理的初步嘗試，是重新回到縣域經濟發展依托資源稟賦、發揮比較優勢的正確軌道上的開端。

（二）依托城市經濟聯系構建縣域產業關聯

縣域經濟高質量發展不應該是各自為政、畫地為牢的孤立行為，而是要樹立城市—縣域產業分工合作的一體化與協同發展理念，特別需要與鄰近城市經濟體建立產業關聯并形成產業循環。要將縣域經濟與城市經濟作為一個統一整體加以統籌謀劃與布局。一方面，城市經濟體具有人才多樣化特色與創新平臺強大的優勢，要突出發展終端產業與創新引領，從產業鏈最終需求端融入市場；另一方面，縣域經濟要發揮土地、人工成本相對較低的優勢，吸引城市轉移產業，并從產業鏈的前端與中間需求端推動加工制造，以產業鏈分工合作避免形成縣域經濟“大而全”“小而全”的產業結構趨同與同質化。

（三）通過資源最大化利用促進縣域產業規模化

根據縣域經濟實際，依托地域資源稟賦建立產業體系，依托城市經濟聯系與產業分工，通過土地、勞動力的合理利用與可持續發展，實現縣域經濟體現資源優勢特色，推進產業的規模化發展。放棄目前地區增長導向的“全能化”傾向，通過跨縣域產業合作，重點從治理縣域產業園區入手，解決縣域產業“小、散、亂”狀況，通過產業合并、重組與整合，解決縣域產業園區資源利用率低下和單位面積產出偏低的問題。縣域產業園區應該重點圍繞兩三個資源、資本或者勞動密集型產業做大做強，增加產出并降低成本。

（四）建立產業財稅轉移支付制度，完善縣域產業補償制度

調整并適度改革以縣域為單位的財政分稅制度。從頂層設計上，統籌平衡與調節各級財政收支。具體要考慮由包括中央和地方政府各級財政籌資，建立縣域產業平衡基金、補償基金，援助與幫扶農產品主產區、生態功能區的特色產業發展，協調這兩類地區與城市化地區之間的產業平衡，并最終通過建立規范化的產業財稅轉移支付制度，用以調節不同縣域經濟因產業定位與產業類型不同所帶來的收入差距與發展差距。

（五）建立跨地區組織協調機制，構建縣域產業生態圈

按照縣域所屬三大國土空間功能的要求，建立起一般縣域地區與城市化地區之間的產業聯動平臺。要共享跨縣域基礎設施、公共服務平臺與要素收益分配，將單一縣域競爭機制轉變為跨縣域競合機制。要以地方政府為主導，以龍頭企業為引領，以產業協會為紐帶，統籌區域范圍內縣域間的產業規劃、產業布局、招商引資、信息互通等，協調各方共建縣域產業生態圈。選取區域內有帶動能力的產業作為核心產業，圍繞其構建區域產業體系，各縣域根據自身要素稟賦條件開展分工、合作與貿易，實現區域內的產業關聯、循環與發展，增強縣域產業發展的穩定性與持續性。