齊齊哈爾市疾病預防控制體系應急物資儲備管理的實證研究

夏興華　陳菁宇　屈曉光　李佳潼　李爭

摘 要：物資儲備是為了保障國家安全、維持社會穩定、有效應對各種公共危機和突發事件的一種重要戰略手段。它事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定。目前，我市已逐步形成了較為穩定的物資儲備管理體系。然而，2020年至今席卷全球的新冠疫情考驗，凸顯出本市疾病預防控制體系建設及處置突發公共衛生事件應急物資儲備存在著問題和短板。

關鍵詞：疾控；應急物資；儲備；研究

中圖分類號：Ｒ１９７文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００34 — ０4

1.疾病預防控制體系應急物資儲備管理

1.1應急物資儲備內涵

應急物資是伴隨著應急管理的概念而產生的，一般是指應急響應過程中所需的輔助物資，既包括搶險救災使用的物資、物料，如食品、藥品、帳篷、棉被等，也包括應急救援使用的裝備、器具，如照明燈、凈水車、發電機等［1］。

1.2研究依據

近年來，我國公共衛生領域相關法律法規逐步健全，形成了由多部法律、行政法規和地方性法規等共同構成的、較為完善的公共衛生法律體系。在應對新冠肺炎疫情中，我國的公共衛生法律制度為各項預防控制治療措施的開展提供了法律依據和保障，重大疫情和公共衛生應急預案為有效應對突發公共衛生事件、保障人民群眾生命健康發揮了重要作用。

2015年，民政部、國家發展改革委等9部委聯合制定發布了《關于加強自然災害救援物資儲備體系建設的指導意見》，對應急物資管理體制機制、政策制度、儲備網絡、儲備主體責任、儲備方式、運輸工作、物料的儲存和管理等方面做出了明確要求，從而為整個物資儲備制度建設提供了重要而有價值的指導依據。原國家衛生健康委員會2016年發布的《突發性急性傳染病防治“十三五”規劃（2016—2020年）》也提出要完善物資儲備機制。

目前我國疾病防控系統應急物資儲備管理主要依據為《中華人民共和國應急法》《突發公共衛生事件應急條例》《國務院關于全面加強應急管理的意見》等國家法律法規的規定，衛生部辦公廳關于印發《衛生應急隊伍裝備參考目錄（試行）》的通知要求。結合齊齊哈爾市衛生應急工作的實踐進行系統而又深層次地分析。

1.3研究目的、意義

齊齊哈爾市疾控中心負責研究制定本地區疾病預防控制措施并組織實施；調查突發公共衛生事件的風險因素，落實防控措施；嚴格管理轄區內的預防性生物制品，組織實施預防接種；組織實施食品衛生、職業衛生、放射衛生、學校衛生、環境衛生等領域健康危害因素監測，履行市級主要部委管理轄區疫情和相關公共衛生信息的重要公共職能。公共衛生事件一旦處理不當，將影響社會、經濟、民生等多方面的發展，甚至造成嚴重后果。應急物資是突發公共衛生事件應急處置過程中不可或缺的要素，分散式的應急物資儲備模式雖滿足了突發公共衛生事件應急處置的需要，但加劇了衛生資源緊缺與浪費［3］。因此，建立合理的應急物資儲備聯動模式，對于提高應急物資利用效率，節約應急物資儲備成本，緩解日益增長的醫療衛生需求與醫療衛生資源相對短缺的矛盾具有重要意義。

2.我國應急物資管理現狀及其他省市經驗

2.1總體現狀

1998年張北地震后，我國建立了應急物資儲備制度。應急物資儲備經過多年的不斷發展和完善，在各種災害中發揮了非常重要的作用，及時挽救了無數生命。

一是初步建立了應急物資儲備管理制度。近年來，從中央到省市再到各類企事業單位，逐步制定了應急物資儲備管理制度。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視公共衛生體系建設，不斷加強頂層設計，優化體制機制，狠抓政策落實，推動公共衛生治理體系和治理能力顯著提升，建立了國家和省級突發公共衛生事件應急指揮決策中心，建立了由衛生部門主導、30多個部門參與的聯防聯控機制。成功預防和應對新冠肺炎、甲型H1N1流感、H7N9等突發事件，有力有序有效組織開展了一系列應急醫療救援工作。得到了國際社會的廣泛贊譽。

二是初步建立了物資儲備體系。為了使應急物資能夠更快、更準確地到達受災地區，建立一個縱橫交錯、覆蓋廣泛的應急物資儲備網絡顯得尤為重要［4］。目前，在民政部的指導下，我國已經建立了18個中央一級物資儲備庫，分布在北京、天津、沈陽、哈爾濱、合肥、福州、鄭州、武漢、長沙、南寧、成都、昆明、拉薩、渭南、蘭州、格爾木、烏魯木齊、喀什等18個城市。

三是逐步形成應急部署機制。建立完善的救災物資調度應急機制，提高救災物資調度能力。一方面，在鐵路和公路運輸方面，建設了綠色通道。其次，整合各方力量，完成應急貨物發運工作。

根據處置突發公共衛生事件的實際需要，滿足救治設備、藥品、傳染病控制、中毒防護、核輻射防護和后勤保障六大用途。從戰略層面對衛生物資儲備工作效率和效益進行評估［5］，找準其中的平衡點，探索建立滿足平戰時衛生工作所需物資的最優儲備管理方式，以達到提高衛生物資整體戰略儲備效能的最終目標。

2.2可借鑒的做法

2.2.1廣東省。在省級救災物資年度采購計劃中，列出了采購物資的種類和數量。首先，材料的種類更加豐富。二是儲備模式更加多元化。三是加強物質保障。有利于建設科技含量高、信息化程度高的現代應急管理信息系統，實現省、市、縣三級應急物資的共享，為“大應急”提供充足的應急物資保障。與紅十字會簽署防災減災救災聯動工作機制合作協議，通過建立數據共享共用、信息通報、統一指揮調度、資源協同保障等工作機制，將紅十字會應急救援力量和救災儲備物資納入全省應急救援體系。同時，積極推進與順豐集團、京東集團建立應急物資保障戰略合作機制，在應急物流保障、應急物資籌措、應急物資倉儲、智慧物流運用等4個方面展開合作，推進應急物資有序調度、快速運輸、高效配送［6］。

2.2.2湖北省。建立并完善湖北省應急物資儲備體系，充分發揮應急物資儲備在應急救助、轉移安置、災后重建等方面的作用，共儲備25個品種近5000萬件的生活保障類應急物資，堅持“儲以致用”方針，健全應急物資儲備體系。根據應急預案要求，分級明晰各級各部門儲備責任，制定省、市、縣、鄉、村（社區）五級儲備任務清單，層層落實責任，分級、分類儲備應急物資，分級、分類落實儲備責任，形成儲備合力。建立應急物資儲備監管機制，糾正部分縣市“等、靠、要”思想，解決長期投入不足等問題［7］。對于使用頻率高、數量大、保質期較長的應急物資，以實物儲備為主要形式；對于使用頻率低、保質期較短、不方便儲存的應急物資，以協議儲備為主。非常時期可能出現實物儲備、協議儲備均不能滿足需求的，則梳理社會生產能力，結合災情需要，確定供應商目錄，并通過預留生產線、預儲關鍵原材料、補齊供應鏈上下游企業能力短板等措施，建立并強化應急物資的產能儲備。建立實物儲備、協議儲備、產能儲備等多元化儲備模式。與一批有意愿、有能力的湖北企業簽訂協議，約定在企業經營過程中留出部分應急物資庫存。企業獲取的協議儲備金應能覆蓋企業協議儲備應急物資的成本，且享受相關政策優惠，以提升企業協議儲備積極性。

3.齊齊哈爾市疾控系統應急物資儲備管理體系現狀

3.1建立了應急物資保障體系

市、縣（區）疾控系統初步建立起覆蓋全民的多層次公共衛生保障體系。在新冠肺炎疫情和常態化防控工作中，初步建立了應急物資儲備體系和重要應急物資生產、儲存、調配、監督、應急發放體系。從市一級疾控率先向財政申請預算經費建立應急指揮中心與物資儲備庫，滿足工作實際需求。縣（區）疾控也積極籌措但應急物資儲備種類仍有不足。

3.2建立了應急物資保障制度

市、縣（區）疾控已初步建立相對完備的疾控系統應急物資儲備管理制度。各級領導相對重視，有專人管理、在預算合理安排下建立需求論證預算保證制度。同時各縣區根據各地工作特點、業務需求方向保證論證物資儲備數量質量價格總額并有相對完善集中采購、庫存管理制度。

3.3應急物資儲備儲量、種類情況

目前，齊齊哈爾市疾控系統收集的應急物資主要包括三類：基本生活保障物資、應急裝備和配套物資。大多數縣政府是應急物資儲備的主力，在物資保障過程中起著主要作用。但各存儲單位大多以實物儲備的方式存儲應急物資，協議儲備和能力儲備等形式采用的較少，主要是縣區政府、衛生健康委以協議儲備的形式儲備個人防護用品、消毒藥品［8］。

4.存在問題和短板

4.1應急物資儲備結構性緊缺

面對新型冠狀病毒疫情防控和常態化疫情，醫用防護口罩、護目鏡、防護服等一些必要的個人防護物資供不應求。此外，短時間內突然發生的急性傳染病，重癥和死亡比例較高，且還不能早期識別，缺乏具體有效的預防和治療手段，容易導致大規模流行，構成突發公共衛生事件，潛在風險不容忽視，可能造成嚴重的社會、經濟和政治影響。受金融、物流、生產企業等方面的影響，容易造成結構性短缺。

4.2應急物資調配能力局限

這些儲備由不同的部門管理。本市部分縣、區應急物資的儲備、采購和管理由當地疾控中心負責，少數縣、區由政府統籌。各縣區疾控中心及其他進行應急物資儲備的單位，均誤把本單位的儲備庫當作流轉庫，隨時需要隨時到縣儲備庫領取，這種做法存在的弊端：一是會出現本單位的儲備庫物資使用殆盡，縣區的儲備庫也可能存在庫存不足現象，如果采購補充不及時就會導致無應急物資可用，缺乏全面協調的處理機制。二是橫向存在跨區域緊急調配制度不完善的問題。基層跨區域的調配能力不足，由于各部門之間信息溝通不暢，難以做到所儲物資的統一調度和使用［9］。三是儲備材料難以發揮綜合利用功能，難以實現及時交替更新；未建立完整的物資倉儲信息系統，各物資倉儲庫的物資倉儲信息未有效對接，無法整合物資生產廠家、名稱目錄、物資種類、供應數量、運輸路線等信息，難以及時調運應急處置的突發公共衛生事件物資。

4.3應急物資儲備系統應對風險策略不足

整個物資儲備體系缺乏對潛在的風險因素進行識別和評估的預警監測指標體系。目前，齊齊哈爾市所運用的一些調控手段，多是事件發生以后的補救措施。基層應急物資儲備管理均由政府統籌，物資儲備的專項監管制度仍不完善，尤其缺乏對應急物資儲備的采購、驗收、管理、發放全過程的監管，導致在物資儲備管理過程中未能及時發現問題做出整改。

４.4應急物資儲備庫布局需要適時調整

市、縣（區）疾控中心是全額撥款的事業單位。在應急物資儲備管理費用方面，市縣疾控單位大多沒有專項財政撥款，儲備管理資金存在短缺。一些縣、區疾控中心沒有自用辦公場所，借用其他部門辦公大樓辦公。雖然齊齊哈爾市應急物資儲備網絡已基本形成，但存在倉庫面積小、建設標準低、基礎設備嚴重短缺等問題，不能滿足新時代應急物資儲備要求，不具備抗風險能力。一些縣疾病預防控制中心為應對短期疫情，臨時對現有倉庫進行了改建，規劃面積和貨物儲存未能按照《國家防疫管理辦法》科學設置

４.5應急物資儲備需要預見性和前瞻思維

齊齊哈爾市所轄七區九縣，對一些地理位置偏遠、當地GDP體量小、醫療條件較為落后的區域縣級所屬疾控中心往往應急物資儲備缺乏預見性和前瞻思維，做不到未雨綢繆，往往突發事件來了才進行應急物資采購儲備。面對突如其來的新冠疫情，儲備物資庫存立刻陷入捉襟見肘局面，又逢物流遇阻，導致日常消耗頻次高的醫療物資供應與調配局面十分緊張，嚴重影響抗疫救治物資分配公平、配送效率及處置效果。同時在資金儲備上，縣區普遍未在物資儲備方面設置專項資金，由于上級撥付經費不足，財政預算沒有安排重大疫情防控應急物資儲備專項經費，重大公共衛生事件突發時資金調配需要花費較大的時間成本，導致未能及時處理突發情況。

5.對策建議

5.1探索多元聯動的儲備新格局

齊齊哈爾市疾控系統應加強公共衛生應急物資儲備建設。抓好“儲”“購”“配”，配合政府有關部門完善突發急性傳染病防控“多渠道、多渠道”物資儲備機制，科學合理完善各級醫療衛生機構和防疫部門應急物資儲備，推進信息共享，進一步完善分級保障，綜合管理，統籌調配防控物資。研究制定應急預案，建立與突發公共衛生事件應對水平相適應的滾動部署、定期輪換、動態應急體系。建立健全應急物資統一采購供應體系，健全保障調度平臺，實現應急救災物資集中管理、統一調配、統一發放。

5.2優化物資存儲結構

為合理控制儲備成本，避免儲備空間浪費，所轄市、縣（區）對應急保障物資采取實物儲備與計劃儲備相結合的方式，并開展專人、定期盤點、標準化入庫、損失核銷等流程管理，實現應急物資儲備的動態管理。根據處置突發公共衛生事件的實際需要，應急物資儲備主要包括應急保障隊伍的個人防護、后勤保障設備、現場采樣設備、現場檢測試劑及設備、消毒滅菌儀器和藥品等類型。編制衛生應急物資儲備目錄，制定應急物資儲備管理制度。并進行支撐材料需求分析（包括類型、數量、質量、結構），完善支撐材料儲備。物資儲備實行品種控制、總量平衡、動態管理，保證儲備物資的安全和有效使用，應急物資儲備要根據上一年度儲備目錄，結合實際情況，及時調整和制定本年度應急儲備物資種類和數量［10］。物資管理和采購部門要建立協調機制，建立應急物資專項預算和應急物資采購綠色通道。

5.3加強信息建設完善物資儲備機制

建立全市應急物資儲備管理信息平臺，所有縣、區、單位、部門的應急物資儲備全部進入平臺采購、平臺管理、平臺調配，除常用的應急物資外，各縣區可根據地域特點儲備響應的應急物資。應急物資儲備平臺里的成員單位不僅能對自己的應急物資進行規范化管理，還能知曉其他縣區的儲備種類、數量等信息，應急狀態下區域間應急物資的臨時調配支援。實現應急物資信息共享和科學合理儲備，進一步提高防控物資分級保障、綜合管理、統籌部署能力。

5.4合理規劃應急物資儲備庫存能力

市、縣、區要進一步完善防疫救災物資儲備體系，經上級批準新建、改建、擴建一批標準化應急物資儲備。首先，應急物資儲備總量應根據區域人口、區域面積和區域特點確定。二是用好專項國債、地方政府專項債券等資金渠道，積極調整財政支出和投資結構，完成相關發展任務，確保重大疫情防控能力無缺口，加強醫療衛生基礎設施薄弱環節，全面提高公共衛生防控能力。三是設一個儲備庫一個流轉庫。流轉庫日常使用，儲備庫物資只有在疫情來襲應急時才可使用，隨時使用隨時補充，要保證儲備庫的最低儲備量，且根據疫情規模增加儲備總量。也可只設一個儲備庫，具備流轉功能，但應設置一個最低應急儲備量，物資領取超過了最低應急儲備量就應馬上及時補充。在現有實物儲備的基礎上，探索增加不同類型儲備的能力儲備、技術儲備和其他儲備，提高儲備管理水平和應急保障能力。

5.5強化應急物資儲備前瞻性

疫情和災情的不確定性，使其難以預測。但應急物資儲備要充分考慮突發事件、災害或突發公共衛生事件，要具有前瞻性，推動建立智能多點預警機制和健全多渠道監測預警機制。發揮大數據、人工智能、云計算等數字技術在疫情監測分析、病原溯源等方面的支撐作用，提高重大公共衛生風險的發現、報告、預警、應對和處置能力。

綜上所述，應急物資儲備制度是建立和完善突發公共衛生事件應急機制的基礎，是順利開展突發公共衛生事件應急工作的重要保障。定位準確、滿足實際功能需求的應急物資儲備體系，是應對突發公共衛生事件應急機制的重要環節。完備的組織機構、合理的人員配備、良好的物資管理、適當的現場分配和高效的信息系統是應急物資儲備體系建設的重要組成部分。這些工作涉及多個政府職能部門，部門之間的溝通、協調和有序推進是應急保障體系建設的基礎。可見，應急物資儲備體系建設是一項綜合性工程，需要政府協調、資金支持、多部門互動才能完成任務。

各級疾控機構要建立健全保障物資采購、使用、發放和管理制度，筑起應對新型冠狀病毒疫情、有效應對未來災害、防控突發公共衛生事件、保障人民群眾身體健康和生命安全的“防護墻”。采取科學的管理方法和措施，消除衛生應急物資保障過程中的弊端，“查缺補漏”完善疾病預防控制體系應急物資儲備管理，為助力平安鶴城，健康鶴城，實現2030年健康中國戰略，做出應有的貢獻。

〔參 考 文 獻〕

［1］李威，周梅.風險管理在國家物資儲備中的應用.宏觀經濟管理，2007（11）．

［2］陸增祺．軍事醫學辭典［Ｍ］．上海：上海辭書出版社，1997：486．

［3］姜曉超，高向群，李文毅.突發公共衛生事件應急物資儲備聯動模式探討［J］.江蘇衛生保健，2013，15（０3）：36-37.

［4］陳靜，舒麗芯.衛生物資戰略儲備管理評估體系構建初探.人民軍醫2019，62（０3）．

［5］陳鵬．我國應急管理存在的問題及對策分析［J］．大連干部學刊，2019，35（03）：46-51．

［6］辜勇．面向重大突發事件的區域應急物資儲備與調度研究［J］.武漢理工大學，2009.

［7］徐東，吳亮，等．健全體系提升國家物資儲備效能［J］．中國應急管理，2021（04）：52-54．

［8］劉利民．我國應急物資儲備優化問題初探［J］.物流科技，2009（０2）.

〔責任編輯：侯慶海〕

收稿日期：２０22 — １2 — １０

基金項目：齊齊哈爾市哲學社會科學研究規劃項目，項目編號：QSX2022-05JL。

作者簡介：夏興華（1979—），男，黑龍江齊齊哈爾人，高級經濟師，主要研究：衛生管理、經濟學。