法治河北建設視域下河北省營商環境法治保障評價指標體系的構建

胡建偉

［摘要］河北省營商環境法治保障評價指標的設計，一定程度上借鑒了世界銀行的營商環境評價指標體系，因而具有一定的可比性優勢。但對標《法治河北建設規劃（2021—2025年）》對持續優化法治化營商環境提出的具體要求，仍存在諸多不足。河北省營商環境法治保障評價指標的設計，不僅要考慮法治化營商環境的基本內涵和法治的內在價值追求，整體上呈現出完整性和周全性，而且還要緊密結合法治河北建設的實際，具體上呈現出關鍵性與可行性。

［關鍵詞］營商環境；法治化；評價指標

［中圖分類號］D927 ? ［文獻標識碼］A ? ［文章編號］1009-0169（2022）12-0025-04

近年來，通過營商環境法治保障的評價推進地方營商環境的法治化建設，已成為持續優化營商環境的有效模式。一些省份、地區紛紛制定出臺了各自的營商環境法治保障評價指標體系，針對性地開始對地方法治化營商環境建設情況進行評估①。但由于經濟水平、地域文化等因素的差異，評價指標體系的設置各有不同。

河北省營商環境法治保障評價指標體系的設計，一定程度上借鑒了世界銀行的做法，通過設置“辦理破產”“執行合同”等指標對營商環境的法治化建設成效進行考察。這樣的指標設置因對標世行而具有一定的可比性優勢，但其是否符合法治河北建設的實際，值得商榷。在《法治河北建設規劃（2021—2025年）》（以下簡稱《規劃》）已對河北省“十四五”時期法治化營商環境建設提出明確要求的情況下，如何才能實現對營商環境法治化建設成效的精準評估？河北省營商環境法治保障評價指標體系究竟該如何構建？這些問題就亟需思考并作出回答。

一、《規劃》對河北省法治化營商環境建設的基本要求

（一）推進“非禁即入”普遍落實

實施統一的市場準入負面清單制度，建立起統一公平的市場準入規制體系，推動形成更為開放、包容、可預期的市場準入管理模式，增強市場主體生產經營的信心，為市場主體的創業創新提供更大的空間。同時，對于負面清單之外的領域、行業及相關業務，各類市場主體可以依法平等自主選擇是否進入，有關部門不得隨意設置隱形壁壘加以影響，從而不斷規范政府的監管行為，激發市場主體活力，推動形成各類市場主體公開、公平、公正參與競爭的市場環境，為發揮市場在資源配置中的決定性作用提供制度性保障。

（二）健全完善營商環境制度體系

一是加大公平競爭審查，開展政策實施評估。要結合河北省經濟社會發展的實際形勢，對制定出臺的有關規章、規范性文件及其他政策性文件的實施效應進行全面評估，查找給市場主體帶來負面影響的政策規定，從而避免出現政策之間的矛盾沖突及重復疊加。二是全面清理、廢止對非公有制經濟的各種形式不合理規定。通過定期對有關規章、規范性文件及其他政策性文件的實施情況進行評估，為清理、廢止現行有關規定提供重要參考。在評估中，對違反上位法規定、妨礙市場主體公平競爭、不利于市場主體健康成長的法規制度，應該及時進行修改或者廢止。

（三）依法保護各類市場主體合法權益

按照《規劃》要求，持續優化河北省法治化營商環境要依法保護各類市場主體的合法權益。在執法和司法方面，要依法平等保護民營企業和企業家合法權益，堅決糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為。加強反壟斷和反不正當競爭執法司法。全面清理違法違規的涉企收費、檢查、攤派事項和評比達標表彰活動。在法治政府建設方面，要加強政務誠信建設，重點治理政府失信行為，加大懲處和曝光力度。強化政府誠信示范作用，提升依法履職和履約踐諾能力。建立健全政務信用記錄制度和政府信用評價制度，完善政府失信懲戒機制。提高知識產權保護工作法治化水平，有效執行知識產權侵權懲罰性賠償制度，激勵和保護科技創新[1]。

二、河北省營商環境法治保障評價指標體系概況

從河北省優化營商環境領導小組辦公室印發的《2021年全省營商環境評價方案》來看，河北省營商環境評價指標具體分為“市級營商環境評價指標”和“縣級營商環境評價指標”。營商環境的法治保障在“市級營商環境評價指標”中主要體現在“辦理破產”“執行合同”“知識產權創造、保護和運用”“市場監管”四項一級指標及據此下設的二級、三級指標中。在“縣級營商環境評價指標”的設置中，營商環境的法治保障主要體現在“辦理破產”“執行合同”“市場監管”一級指標及據此下設的二級、三級指標中。由于這些指標與“市級營商環境評價指標”中對應指標的具體設計完全一致，故不再對縣級營商環境法治保障評價指標體系予以贅述。

（一）“辦理破產”指標

“辦理破產”指標重點在于衡量參評地區破產案件受理審理的效率、便利度以及破產案件的實際效果，下設“破產案件受理審理”“破產案件實際效果”兩個二級指標。“破產案件受理審理”中設置“市場主體破產退出通道暢通情況”“執行轉破產機制運行情況”“強制清算與破產案件結案率”“長期未結強制清算與破產案件情況”四個三級指標；“破產案件實際效果”下設“清算案件債權回收比例及時長”“通過重整、和解實現企業重生恢復情況”“企業破產保障經費情況”三個三級指標。

（二）“執行合同”指標

“執行合同”指標重點在于衡量參評地區中級人民法院及基層人民法院解決民商事合同糾紛的耗時、替代糾紛解決情況、執行質效、司法公開與訴訟的便利度等情況，共設置了“解決商業糾紛耗時”“替代糾紛解決情況”“執行質效指數”“司法公開指數”和“訴訟便利度指數”五個二級指標。“解決商業糾紛耗時”下設“審理時長”“法定正常審限內結案率”和“一審服判息訴率”三個三級指標；“替代糾紛解決情況”下設“非訴解紛情況”“民商事萬人成訟率”兩個三級指標；“執行質效指數”下設“執結率”和“執結時長”兩個三級指標；“司法公開指數”下設“評價審判流程信息公開情況”一個三級指標；“訴訟便利度指數”下設“訴訟服務中心建設情況”和“在線訴訟服務平臺應用情況”兩個三級指標。

（三）“知識產權創造、保護和運用”及“市場監管”指標

“知識產權創造、保護和運用”指標重點在于衡量一個地區知識產權創造質量、保護力度和運用效益。包括知識產權創造質量、知識產權保護力度和知識產權運用效益三個二級指標。在法治保障方面，主要體現在“知識產權的保護力度”這個二級指標以及據此下設的“商標行政處罰案件增幅”“專利侵權糾紛行政裁決數”兩個三級指標。“市場監管”指標重點在于衡量一個地區市場監督管理和企業、政府信用水平，包括“雙隨機、一公開”監管、企業誠信、政務誠信三個二級指標。

三、河北省營商環境法治保障評價指標體系存在的不足

（一）忽略了法治化營商環境應予涵蓋的其他方面

關于法治化營商環境，有觀點認為是一個國家為市場主體開展投資和生產經營活動所提供的一種完善且有效的制度安排，它是市場經濟發展到高級階段的必然結果，具有穩定預期、激發活力及優化政企關系的功能[2]。也有觀點認為其通常是指一個國家或地區在社會經濟交往中，通過有效的制度，嚴格規范的執法，公正嚴明的司法，對市場主體人身、財產權益實行全面、平等的保護，對市場管理行為實施有序的制約，并將社會經濟交往的主要環節納入法治化軌道，進而形成的公平公正的社會經濟交往的制度化、系統化、規范化的法治氛圍及社會意識[3]。上述兩種關于“法治化營商環境”的界定均有一定道理。前者的視角較為宏觀，從國家與市場主體的關系上強調了法治化營商環境的應然定位，即法治化營商環境應該是能夠有效激活市場主體的內在動力、促進市場經濟健康快速發展的一種制度性保障。后者的視角相對較為微觀，通過具體闡述營商環境法治化的形成過程，強調法治化營商環境應予涵蓋的基本內容，即法治化營商環境應具體涵蓋著影響市場主體生產經營的立法、執法、司法和守法四個方面。這在《優化營商環境條例》《河北省優化營商環境條例》等法規中體現得更為明顯。因此，法治化營商環境在本質上不僅是推動法治經濟發展的重要保障，而且還是推進全面依法治國的具體體現。完善的法治營商環境必須堅持以科學完備的法規制度體系為基礎，以嚴格規范的執法、公正嚴明的司法和誠實守信、公平競爭的守法為保障。

河北省營商環境的法治保障評價指標體系主要涉及執法、司法和守法，顯然忽略了法治化營商環境應涵蓋的立法方面。而立法方面要求具備的科學完備的法規制度體系卻是法治化營商環境構建的重要基礎。缺乏對立法方面的有效考察，必然與法治化營商環境的基本要求不符。此外，當前的指標設置并不足以客觀準確地反映出河北省營商環境法治化建設的成效和水平。如在司法保障方面，最明顯的體現即是忽略了司法機關在刑事訴訟中對營商環境的重大影響；在行政執法上，也并未體現出行政執法部門對包容免罰清單的具體適用，而這些卻是影響河北省法治化營商環境建設的重要內容。概言之，當前河北省營商環境評價體系中的法治保障指標設計相對具體但又亟待周全，其系統性、科學性和關鍵性應予重點強化。

（二）不足以體現《規劃》對河北省法治化營商環境建設的基本要求

按照《規劃》要求，“十四五”時期河北省在持續優化法治化營商環境方面，要重點推進“非禁即入”，普遍落實、健全完善營商環境制度體系和依法保護各類市場主體的合法權益。其中，隱性準入壁壘的清理破除、政策法規實施效果的評估、不合理規定的清理廢止，旨在為法治化營商環境的持續優化提供科學完備的法規制度基礎。“加強反壟斷和反不正當競爭執法司法”，是對法治化營商環境的執法保障和司法保障提出的一項明確要求。“政務誠信”“提高知識產權保護工作的法治化水平”則指出了河北省法治化營商環境建設不可或缺的重要內容。

縱觀河北省當前的營商環境法治保障評價指標體系，顯然缺乏對“政策法規實施效果的評估、不合理規定的清理廢止”的有效考察。在知識產權保護方面，選取的“商標行政處罰案件增幅”和“專利侵權糾紛行政裁決數”兩個三級指標，并不能夠體現《規劃》中提出的“有效執行知識產權侵權懲罰性賠償制度”的基本要求。因為在知識產權行政處罰或者行政裁決案件數量的情況與知識產權懲罰性賠償制度執行的情況之間，二者并不具有必然的直接聯系。此外，對于《規劃》中提出的“加強反壟斷和反不正當競爭執法司法”的基本要求，當前的評價指標體系中并未有所體現。

因此，從地方法治建設的角度來看，當前的營商環境法治保障評價指標體系，顯然不足以體現《規劃》對河北省法治化營商環境建設的基本要求。因而，這樣的指標評價最多只能算是一種“窄維度”的評價。

四、河北省營商環境法治保障評價指標體系的構建

營商環境法治保障評價指標體系構建的過程，實質上就是將抽象的法治化營商環境內涵轉化為具有邏輯層次性和可操作性的量化評價指標體系[4]。因此，評價指標的設計必須緊緊圍繞服務于評價目標，通過將評價目標逐層分解為具體化和可測量的細分指標，反映出法治化營商環境建設所要達到的目標和基本要求。河北省營商環境法治保障評價指標的設計，不僅要考慮法治化營商環境的基本內涵和法治的內在價值追求，整體上呈現出完整性和周全性，而且還要緊密結合法治河北建設的實際，具體上呈現出關鍵性與可行性。

（一）整體上的完整性和周全性

營商環境的法治化涵蓋了影響市場主體生產經營的立法、執法、司法和守法方面，強調在市場經濟活動中要善用法治思維和法治方式，把“良法善治”的法治精神落到實處。即通過科學立法，持續增加優化營商環境的“良法”供應；通過嚴格執法，不斷為市場主體的發展創造充足的公平空間；通過公正司法，及時回應市場主體對公平正義的渴望和需求；通過誠信守法，不斷強化政務誠信和市場主體合規合法的經營意識。

就其在整體上的完整性和周全性而言，首先，要保證指標設計要能夠較為全面地體現出法治化營商環境的基本要求，即必須涵蓋立法、執法、司法和守法四個重要方面。其次，在同級指標的設計上，指標之間應該具備一定的層級結構性，在內涵和外延上不能發生重疊和沖突。同級指標的設計既要能夠兼顧不同區域的不同現實情況，還要保證有所權重，能夠確立一定的內在價值導向。最后，在具體指標設計上，應該堅持主客觀相結合、定性與定量相結合，能夠通過具體指標之間的內在聯系，將多維度、多層次的評價體系形成一個有機整體。

（二）具體上的關鍵性和可行性

評價指標在具體設計上的關鍵性要求所選取的指標必須具有一定代表性，能夠最大限度地反映評價內容且無可替代。這主要是為了通過“最少指標”獲取“最全信息”。營商環境法治保障評價的目的主要在于檢驗和推動法治化營商環境的建設，指標數量設置過多未必就會促使評價體系更加完善，反而還可能會影響到評價質效。實踐中，指標數量過多無疑增加了數據收集的工作難度，極有可能引發對數據真實性的憂慮，同時也不利于突出評價重點，發揮價值引導功能。當前，河北省在營商環境法治保障評價的關鍵性指標的設計上，必須緊密結合法治河北建設實際，重點體現《規劃》對持續優化法治化營商環境提出的具體要求。

評價指標在具體設計上的可行性要求所選取的指標在實際運用中能夠通過合理獲得的可信數據進行實際測量，從而發揮評價作用，得出科學可靠的結論。具體而言，一是要求指標數據能夠合理獲得，即獲取渠道相對暢通、獲取成本易于接受；二是獲取的數據必須具有可信性，即指標數據的來源客觀真實；三是能夠通過獲取的數據對指標進行量化評價。

參考文獻：

[1]省委印發《法治河北建設規劃（2021-2025年）》[N].河北日報，2021-07-12（6）.

[2]翁列恩，齊胤植，李浩.我國法治化營商環境建設的問題與優化路徑[J].中共天津市委黨校學報，2021（1）：72-78.

[3]眭鴻明.建構法治化營商環境的意義、內核及路徑[J].群眾，2019（10）：17-19.

[4]魏紅征.法治化營商環境評價指標體系研究[D].廣州：華南理工大學，2019：79.

責任編輯：王玉倩