新發展格局下石家莊都市圈建設研究

中共石家莊市委黨校課題組

［摘要］構建新發展格局，關鍵是暢通經濟循環，而暢通經濟循環的主戰場在城市群以及構成城市群的都市圈。河北省“十四五”規劃明確提出要打造現代化省會都市圈。石家莊應把握機遇，加快推進都市圈謀劃部署，將石家莊建設成為“雙循環”重要戰略節點城市。通過深入分析石家莊都市圈建設中存在的主要問題，從加強頂層設計，建立多層次協商機制；加強省會建設，提升石家莊輻射帶動能力；增強產業分工協作，構建石家莊都市圈現代產業體系；成立重點項目攻堅專班，持續優化營商環境；暢通流通渠道，構建都市圈現代綜合交通體系等六個方面提出對策建議，以期為構建新發展格局做出積極貢獻。

［關鍵詞］都市圈；石家莊都市圈；系統觀念；強省會戰略；京津冀協同發展

［中圖分類號］D64 ? ［文獻標識碼］A ? ［文章編號］1009-0169（2022）12-0038-05

新發展格局是以習近平同志為核心的黨中央根據當前和今后一個時期我國發展階段、環境、條件的變化提出來的，是重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略舉措，事關現代化建設全局。而城市群和都市圈建設在暢通國內大循環和加強國內國際雙循環的新發展格局中發揮著重要戰略性支撐作用。石家莊作為河北省會和京津冀城市群區域中心城市，應加快推進都市圈規劃建設，為構建新發展格局做出積極貢獻。

一、新發展格局下亟需加快石家莊都市圈建設的重大意義

（一）都市圈是構建新發展格局的重要支撐

構建新發展格局，關鍵是暢通經濟循環。實踐證明，以城市群和都市圈為主要形態的新型城鎮化可以說是構建新發展格局的重要載體[1]。改革開放以來，我國城鎮化率由1978年的17.9%迅速提高到2021年的64.72%，每年增長一個多百分點。與城鎮化水平相應提升的是長三角、珠三角等城市群經濟的崛起。《中國城市群地圖集》統計數據顯示，截止到2016年底，我國19個城市群面積僅為全國的29.12%，人口卻占全國的75.19%、創造的經濟總量和財政收入占比分別高達80.05%、91.19%，吸引外資超過90%。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展”。因此，我國新型城鎮化空間格局已經發生了重大轉變，都市圈經濟成為在更大地理區域范圍統籌資源要素獲得“1+1＞2”效應，從而“以圈鼎群”促進城市群轉型升級的戰略安排。另外，從六大世界級城市群發展規律來看，大都經歷過城市間自由競爭、都市圈及產業集群形成、城市間協同發展的過程。可以說城市群是新型城鎮化的主體形態，都市圈則是城鎮化到城市群的重要支點[2]。近期，南京、福州、成都、長株潭和西安等五個都市圈規劃接連獲批，也說明都市圈建設對貫通“雙循環”新發展格局發揮著重要作用。

（二）加快石家莊都市圈建設融入新發展格局的重要性和緊迫性

2014年2月26日，京津冀協同發展上升為重大國家戰略。2015年4月，《京津冀協同發展規劃綱要》發布，明確提出要打造京津冀世界級城市群。近年來，京津冀協同發展不斷推進，但統計數據和全國排名變化表明，無論河北省還是石家莊的發展都不盡如人意，主要原因就是在京津兩個超大城市和河北省11個地級市之間存在城市結構斷層，即缺乏特大城市。遵循城市群發展規律，石家莊都市圈建設成為題中應有之義，更是構建新發展格局的必然要求。一方面，石家莊都市圈是京津冀協同發展的重要支撐。石家莊作為京津冀世界級城市群區域中心城市，要緊抓京津功能疏解和他們的資源優勢，主動借鑒雄安新區高起點規劃、高標準建設、高質量發展的經驗做法，擔負起建設石家莊都市圈歷史使命，搭建多渠道、廣覆蓋、深嵌入的產業合作、學術交流、技能比賽、會展經濟等多元化平臺，高水平暢通京津冀協同發展經絡，以石家莊都市圈經濟助力京津冀世界級城市群建設。另一方面，新發展格局帶來產業鏈配套區域化，石家莊都市圈產業鏈整合提升迎來發展契機。當前，世紀疫情和百年變局交織疊加，經濟全球化遭遇逆流，產業鏈、供應鏈、創新鏈呈現區域化趨勢，以國內大循環為主體的新發展格局把握這一規律性特征，使得都市圈建設進入加速期，都市圈城市之間的產業鏈聯系得以進一步增強。2021年以來，石家莊制定了經濟總量過萬億目標，確定了包括新一代信息技術和生物醫藥兩大優勢產業在內的五大千億級產業集群，簽署了1.5萬億政銀企戰略合作協議，產業發展勢頭良好、前景廣闊，對都市圈內產業互動和鏈接將產生積極影響。

二、石家莊都市圈建設存在的問題和面臨的挑戰

（一）都市圈中心城市經濟實力不強，輻射帶動能力較弱

都市圈中心城市的輻射帶動能力對都市圈整體發展具有重要影響。當前，石家莊自身經濟實力不強，尚處于“集聚效應”大于“輻射效應”的城市發展階段，不能有效帶動周邊地區經濟社會發展。從經濟發展水平來看，2005年，石家莊與鄭州、長沙、濟南等發展水平相當，合肥實力最弱。2021年，石家莊經濟總量為6490億元，鄭州、長沙、濟南、合肥均已破萬億，石家莊僅相當于他們的50%左右。從經濟首位度來看，2021年，石家莊地區生產總值占全省16.07%。比鄭州、太原、合肥分別低5.48、6.61、10.5個百分點（見表1），石家莊對全省的帶動輻射作用較弱。石家莊作為河北省省會擁有教育、科技、醫療等資源的絕對優勢，但并沒有成為技術創新的引領者。2021年，石家莊科研經費投入（R&D）134.7億元，獲得國家專利2410項，而同期合肥獲得國家專利9742項，數量是石家莊的四倍多。另外，石家莊縣域經濟也不強，百強縣數量為零，而合肥已有三個百強縣。

（二）都市圈產業結構體系不夠完善，城市間產業分工協作不充分

石家莊都市圈產業結構不斷優化，三次產業結構占比由2008年的10.4∶49.4∶40.2調整為2021年的10.17∶36.51∶53.32，實現了產業結構由“二三一”向“三二一”的轉變，第三產業比重不斷上升，但分析發現第三產業多數只是較低水平的生活性服務業，工業空心化程度較為嚴重。實踐證明，沒有工業的高速發展、沒有發達的第二產業支撐是無法實現經濟的快速發展的。2021年，合肥都市圈產業結構是5.36∶41.97∶52.68，雖然第三產業占比最高，但第二產業增加值與第三產業增加值相差不多，經濟發展動力強勁。鄭州在破萬億時第二產業占比達到44%，近兩年破萬億的泉州、南通等城市第二產業占比更是達到了近50%。反觀石家莊，在GDP體量不大的情況下，2021年產業結構已達到了7.8∶32.5∶59.7（見表2），這樣的發展將是不可持續的。在石家莊第二產業中，進入2021中國制造業企業500強的只有敬業集團有限公司、石藥控股集團有限公司、河北誠信集團有限公司入榜，缺乏高附加值的工業產業。邯鄲市和邢臺市也面臨第一產業占比過高，第二產業占比過低的問題，推動制造業發展將成為石家莊都市圈經濟可持續發展的必然。

區域各城市間形成良好的產業分工協作是建設現代化都市圈的關鍵。各城市在都市圈內擔任特定職能，形成分工合理、互動廣泛、自身特色突出的產業合作體系才能有效減少資源浪費，形成整體合力[3]。從石家莊自身來看，第二產業主要以電子信息產業、生物醫藥產業、裝備制造業、現代食品業為主，戰略性新興產業規模小，傳統產業亟待轉型升級，對都市圈其他城市經濟增長輻射帶動力不足。從石家莊都市圈其他城市來看，邯鄲和邢臺的主導產業也包括了裝備制造業及現代食品業，在產業發展上存在優勢產業趨同的情況，產業互補性不強，沒有形成緊密的產業鏈關聯，區域融合度不高，都市圈較難實現實質性突破。

（三）城市營商環境不優，人才集聚效應不強

營商環境不優一直以來都是石家莊及其都市圈內其他城市的短板。石家莊在2021年全國城市營商硬環境競爭力排行榜中位列第44名，與同級省會城市相比落后較多，都市圈內其他城市更是排到了200名之外。2020年石家莊推出了深入推進一流營商環境體系建設的眾多舉措，但在技術創新環境、金融環境、人才環境等方面劣勢明顯，而這三個指標與城市經濟規模相關性最高。在技術創新環境上，合肥和鄭州科研經費投入是石家莊的2～3倍；在金融環境上，石家莊的GDP、財政收入、固定資產投資額及金融機構存貸款余額等指標也明顯低于先進省會城市；在人才環境上，2021年中國城市人才吸引力排名顯示，石家莊排在第51位，較上年后退16名，而濟南、鄭州、合肥都位列前25名。邯鄲、邢臺及衡水由于自身體量小及缺乏相關政策的傾斜，加之無法受到核心城市的輻射帶動，更是難以吸引優質企業及人才加盟。

（四）交通基礎設施有待加強，原有優勢未充分發揮

國際經驗表明，以高速鐵路、城際鐵路等為代表的現代交通運輸方式，可以有效拉近中心城市與周邊城市的時空距離，拓寬其經濟影響范圍，促使都市圈內要素流通暢通[4]。石家莊市東臨衡水，南接邢臺，西鄰陽泉，北靠保定，與北京、天津、鄭州等主要城市已形成一小時高鐵圈，地理位置優越，但與其他城市經濟聯系度較低。正定國際機場至石家莊市區40千米，是冀中南城市群的中心，也是首都經濟圈的重要一環，但由于石家莊與其他城市經濟聯系不強，未能充分發揮正定國際機場航空交通樞紐作用。對外貿易依存度較低。2021年我國外貿依存度為34.1%，而石家莊僅為22.8%，低于全國平均水平11個百分點。此外，石家莊都市圈內缺乏城際鐵路連接，自身城市軌道交通系統也不夠完備，當前僅有3條地鐵線路運營，且線路只建設在主城區內，對周邊區縣輻射帶動作用明顯不足。

（五）生態環境質量較差，生態環保壓力較大

良好的生態環境是建設現代化都市圈的前提，也是實現經濟高質量發展的必要條件。在生態環境方面，石家莊市在2010年就提出創建“國家森林城市”的目標，明確了11個生態體系建設任務，2015年開啟了大規模植樹造林抗擊霧霾的“省會經濟林工程”，2017年又劃定了生態紅線，石家莊大氣污染問題正在不斷緩解，藍天保衛戰取得了較大成效。2021年，石家莊在全國168個重點城市空氣質量排名中成功“退后十名”。但是冀中南地區主要污染物PM2.5、PM10、二氧化硫等平均濃度仍高于冀北地區。石家莊產業結構已經實現了從“二三一”到“三二一”的轉變，但第二產業仍有許多是高能耗的中低端產業，石油、煤炭及其他燃料加工業、化學原料和化學制品制造業能耗占到全部能源消費量的55%以上。隨著“雙碳”戰略的不斷推進，石家莊都市圈實現低碳前提下的高質量發展面臨更大的挑戰。

三、以新發展格局為契機加快構建石家莊都市圈的對策建議

都市圈的形成機理是中心城市與周邊地區的高效雙向流動。石家莊都市圈建設要以內在的社會經濟緊密聯系為基礎，以便利交通條件為支撐，以行政協調領導為保障。

（一）加強頂層設計，建立多層次協商機制

都市圈建設需要跨行政區域統籌資源要素。建議在省級層面成立石家莊現代化都市圈建設專項工作領導小組，由省領導掛帥，在重大決策部署、重大規劃制定、重大項目協調等方面，探索形成常態化協商機制，盡快打破行政壁壘，解決跨區域合作重大問題；堅持規劃先行，既立足當前，又謀劃長遠，加快制定石家莊都市圈建設總體規劃和各種專項規劃，構建石家莊都市圈“1+N”規劃體系；加強常態化溝通協調和重大事項專題協商，建議在市級層面建立市長聯席會制度，明確部門分工和分管領導職責，確定和推進年度重大合作事項落地實施，制定路線圖列出時間表，倒排工期掛圖作戰等。

（二）著力實施強省會建設，提升石家莊輻射帶動能力

建設石家莊都市圈，關鍵要“以心育圈”。要舉全省之力做大做強省會，優化產業結構，強勁創新動能，提升石家莊在全省的首位度。一是全面提升省會經濟實力。依托優勢資源，聚焦五大千億級產業集群，率先在新一代電子信息和生物醫藥兩個產業上取得突破。主動對接京津優勢資源要素，建設京津冀重要科技成果轉化基地，推進省會創新發展、綠色發展、高質量發展。二是城市建設要遵循“高起點規劃、高標準建設、高水平管理”原則，按照建設現代化、國際化美麗省會城市的目標要求，堅持系統觀念，按照“一主、四輔、兩帶”空間結構，統籌生產、生活、生態空間布局。抓好難得的城市更新歷史機遇，在二環內做“減法”，按照“缺什么補什么”的要求，以石煤機、復興大街市政化改造、東垣古城等起筆，以點擴面，打造高品質公共空間，全面提升城市形象；在二環外做“乘法”，實施擁河發展戰略，拉開城市框架，以國際視野規劃太平河城市片區，打造擁河發展的起步區、示范區、引領區，引導保障戰略新興產業集聚，打造城市建設發展新的增長極和具有國際影響力的靚麗城市名片。

（三）增強產業分工協作，構建石家莊都市圈現代產業體系

都市圈的發展需要有一個良好的產業生態圈[5]，這是建立都市圈內城市鏈接的內在“靈魂”。石家莊應重點發展研發、金融、物流、人力等高端產業，提升都市圈整體功能。一是要大力發展高端制造業。今年全國兩會提出要“增強制造業核心競爭力”。實踐證明，工業立市、制造強市。石家莊要加快推進高端生物醫藥產業園、正定數字經濟產業園、新一代信息技術產業園等基地建設，帶動圈內城市形成優勢產業集群綿延帶。二是推動數字賦能，探索數字經濟與實體經濟深度融合發展。創新政府購買服務或補貼方式，鼓勵傳統產業通過數字化改造提升競爭力，率先形成可復制可推廣經驗，帶動整個都市圈經濟實現數字化騰飛。三是有序推動現代商貿物流產業高質量發展。以建設區域性國際化消費中心城市、國家物流樞紐承載城市、國家旅游樞紐城市為目標，高起點規劃、高標準建設、高效率運營高鐵商務區、中央商務區、民族路步行街等重點項目和城市更新項目，推動形成都市圈現代商貿物流優勢產業集群帶。

（四）成立重點項目攻堅專班，持續優化營商環境

良好的營商環境是城市高質量發展的基礎和前提。為快速打好打贏營商環境這場硬仗，可以先從兩個方面集中優勢兵力率先發力。一是對標對表營商環境評價指標體系，找準突破口發揮杠桿效應。樹立服務企業“店小二”意識，圍繞提升五大千億級產業集群[6]、開發區、自貿區、國際陸港等競爭力，創新推行服務企業專員制度，通過深入調研，挖掘營商環境堵點、痛點、難點問題，建立問題收集清單、問題解決路徑、督辦考核評估“三位一體”機制。二是打造聚民心匯民智的營商環境城市形象。深化“放管服”改革，打造便民利企的服務環境、便捷高效的政務環境、公平競爭的市場環境、公正透明的法治環境，用服務的全心全意換來企業和群眾的稱心如意，真正把石家莊打造成投資福地、興業沃土。

（五）堅持綠色發展，改善石家莊都市圈生態環境

在石家莊都市圈建設中，石家莊應率先扛起“生態優先，綠色發展”責任和使命，積極推動生態產業化和產業生態化。一是持續調整產業結構和布局。進一步鞏固“三去一降一補”成果，嚴禁違規新增產能，嚴格執行產能置換標準，嚴防已去產能死灰復燃。探索政府購買服務方式，鼓勵鋼鐵、裝備制造、石化等傳統優勢行業和重點園區加快實施生態化、清潔化改造進程，打造一批綠色制造典型示范基地并給予真金白銀獎勵，形成示范效應。重點培育新一代電子信息、生物醫藥健康、新能源、新材料等戰略性新興產業，打造國家綠色產業基地，促進綠色產業規模化聚集性發展。推動現代服務業擴容升級，生活性服務業提質升級、生產性服務業向產業鏈和價值鏈高端攀升，推動三產深度融合發展。二是加快推動能源結構調整。嚴格執行用煤投資項目煤炭替代政策，實行新上用煤項目減（等）量替代。加快新能源發展，重點依托石家莊安瑞科氣體機械有限公司發展氫能儲運加裝備，全力構建技術、產業、應用融合發展的氫能產業生態圈，打造石家莊氫能產業全鏈條發展新格局，推動都市圈能源低碳轉型。

（六）暢通流通渠道，構建都市圈現代綜合交通體系

石家莊區域優勢明顯，但目前交通設施不能滿足當前和今后發展的需求，尤其都市圈城市之間鐵路交通網絡不是很便捷。在新冠疫情多點散發頻發和烏克蘭危機等疊加影響的形勢下，我國面臨的“三重壓力”更加嚴峻。交通等基礎設施投資成為擴內需的重要抓手和穩經濟的戰略支撐，石家莊應加快謀劃建設高鐵、高速、城鐵、航空等現代化立體式綜合交通網絡，盡早建成全國性綜合交通樞紐城市。一方面要加快城市軌道交通建設，基本形成與“一主四輔兩帶”城市新格局相融合的交通骨干網絡，增強主城區與欒城、正定、藁城、鹿泉的同城化效應。另一方面要加快都市圈城際鐵路建設。加快石家莊東向衡滄港、南向邢邯、北向雄安、西向太原等城際鐵路謀劃，形成石家莊與京津雄、渤海灣、冀中南以及中原經濟區等便捷交通架構。還要支持正定機場擴容升級，建設以石家莊正定國際機場為核心的航空機場群。

課題組負責人：趙冰琴

課題組成員：王文敏 屈佳熹 姚清波

參考文獻：

[1]方創琳.新發展格局下的中國城市群與都市圈建設[J].經濟地理，2021（4）：1-7.

[2]黃亞平，吳挺可.我國都市圈研究的綜合述評與展望[J].先鋒·理論，2021（4）：6-10.

[3]陸軍.都市圈協同發展的理論邏輯與路徑選擇[J].人民論壇，2020（9）下：54-57.

[4]楊家文，林雄彬.“雙循環”新發展格局下深圳都市圈建設的思考[J].特區實踐與理論，2021（1）：13-21.

[5]廖信林，張棋飛.合肥都市圈城市經濟發展質量的時空演變研究[J].合肥工業大學學報（社會科學版），2020（6）：8-13.

[6]推動高質量發展確保實現經濟總量過萬億行動計劃[N].石家莊日報，2022-01-04（1）.

責任編輯：王玉倩